肇慶新區(qū)：鄉(xiāng)村振興從農村土地制度改革入手

鄒松霖

肇慶新區(qū)的鄉(xiāng)村振興是從最棘手的土地問題開始破題的。

“我們考慮，首先要從土地政策入手。鄉(xiāng)村振興的基礎制度保障是土地制度，如果土地制度沒有用好的話，鄉(xiāng)村振興就是空中樓閣。首先從土地制度改革入手，就為鄉(xiāng)村振興打下了一個基礎性的制度保障。”肇慶市鼎湖區(qū)委書記、肇慶新區(qū)黨工委副書記陳宇航接受《中國經濟周刊》記者采訪說，肇慶新區(qū)對土地股份化改革的探索是鄉(xiāng)村振興很好的起步。

在過去的幾年，肇慶新區(qū)逐步探索出了基于農村土地制度改革的鄉(xiāng)村振興共建共治共享新格局。

出路在“兩級土地股份化”改革

肇慶新區(qū)對土地股份化改革的探索始于市委市政府6年前的一個重大決策。也可溯源至2008年，肇慶迎來的歷史機遇。

2008年，廣東省發(fā)布《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》，綱要對廣東省境內珠三角地區(qū)范圍重新框定，并提出一體化發(fā)展主要目標、任務。這給了肇慶新的歷史機會。原來肇慶只有西南個別縣、區(qū)屬于傳統(tǒng)意義上的珠三角地區(qū)，從2008年規(guī)劃綱要開始，肇慶市全域被劃入珠三角地區(qū)，享受政策紅利。

在政策支持下，經過一段時間實踐、探索、調研，2012年，肇慶市發(fā)布《肇慶新區(qū)發(fā)展改革規(guī)劃綱要》，決定高規(guī)格建設肇慶新區(qū)，目標是使肇慶新區(qū)成為廣東面向大西南樞紐門戶城市的主載體。

建設肇慶新區(qū)，是肇慶抓住機遇、乘勢發(fā)展的最大一招。

陳宇航認為，建設肇慶新區(qū)，是除了改革開放和肇慶建市以外，肇慶歷史上又一個重要時點，是肇慶的新改革元年。

然而，政策拿在手中，第一步就要“啃硬骨頭”。

根據《肇慶新區(qū)發(fā)展改革規(guī)劃綱要》的要求，新區(qū)建設項目所在地鼎湖區(qū)須在幾年內完成8萬畝土地的征收任務。

這是一個極其艱巨的任務。處理不好，就會引發(fā)群體性事件。

難題倒逼著肇慶改革。

“我們是不得不這么干，被倒逼著走上改革這條路?！标愑詈綄Α吨袊洕芸酚浾哒f，在新區(qū)的建設過程中，政府不得不面對土地征收這道坎。但是按照傳統(tǒng)的工作方式又做不成，所以“鼎湖區(qū)所能做的只有積極探索”。

在想明白、也堅定了“核心是利益，根子在制度，出路在改革”的工作思路后，肇慶市委市政府經過慎重研究決定，通過“兩級土地股份化”改革，建立公有制框架下“集體入股國有”混合所有制形態(tài)，使村集體能夠以股權形式享有土地開發(fā)增值收益。

具體的改革辦法是：

首先，以行政村為單位，成立村級土地資產管理公司，由各村民小組以其全部土地入股，股東為村民小組。通過土地入股，實現土地資本化。

其次，成立肇慶新區(qū)土地總公司，村級土地資產管理公司以全部土地入股，占公司股權20%;肇慶新區(qū)管委會以土地整理、開發(fā)、運營的各項投入入股，占公司股權80%，并制定股權“防稀釋條款”，約定村級公司所占股份不因任何原因發(fā)生稀釋。通過公司化改造，實現共享土地開發(fā)增值收益。

再次，村級土地資產管理公司20%股權中，8%留在總公司，享有股權分紅收益;12%股權折成可經營的商業(yè)設施，將物業(yè)經營權和收益權給予村級公司，集體經營。以此解決農民的收入來源、城市再就業(yè)和可持續(xù)發(fā)展難題。

最后，為全體農民設立個人社會保障賬戶，由土地總公司填實社保繳費12年，由村級土地合作社填實繳費3年，其余繳費由個人自理，使農民即時享受市民標準的醫(yī)保和養(yǎng)老保險。集中規(guī)劃建設若干大產權安置小區(qū)，通過宅基地換城市住房，實現農民放棄農村戶籍，向市民身份轉變。

陳宇航認為，通過實施“兩級土地股份化”撬動城鎮(zhèn)綜合配套改革，系統(tǒng)解決了農村土地屬性不統(tǒng)一無法統(tǒng)籌利用的問題，也解決了城鎮(zhèn)化過程中被征地農民的生存和發(fā)展問題。

從被質疑到“有車有樓不如彭壽戶口”

真正啟動征地是2013年。

先從試點村突破，再全面推進。

鼎湖區(qū)廣利街道的彭壽社區(qū)（原彭壽村委會）在算清了征地賬之后，決定支持政府工作，率先做了試點，村集體5500畝地一次性實現了股權合作。

彭壽社區(qū)征地談判時擔任村黨支部書記的區(qū)煥光為《中國經濟周刊》記者算了算土地改革這筆賬：“征地改革前，彭壽村每年的土地收益平均每畝約1000元、村集體人均分紅約2000元。征地改革后，每人平均獲得補償10.6萬元，后續(xù)收益包括商業(yè)設施租金和每畝約4000元的谷物保障，人均年收益約7500元。村里人均分紅水平是原有分紅的3～5倍。另外，土地入股后村里有了6萬平方米城市商業(yè)用房，這可是12億元的集體資產啊，在以前想都不敢想。”

由此，彭壽喊出一句口號，叫“有車有樓不如彭壽戶口”。彭壽村也從試點村，發(fā)展為示范村。

這是征地工作的一個重要轉折點。從彭壽村開始，后面的征地工作全面加速。

當政府給彭壽村民付錢的時候，其他村就坐不住了，他們發(fā)現政府給了這么多錢，就紛紛開始寫申請，希望把自己的地也征收了。

陳宇航說，在肇慶，村民們主動按紅手印，希望政府征收自己的土地，這在其他地方并不多見。

從2013年開始，改革全面加速，現在通過這種方式征地、合作的土地已有8萬畝，那是連片的50多平方公里土地。距離規(guī)劃的10萬畝左右目標已經較為接近，后面征地已進入到減量化階段。

基層社會治理出現新模式

肇慶市國土局原來的一位副局長曾感慨，“征地工作易引發(fā)沖突，我在基層工作時也被打過三次，可以說，做國土工作，如果沒被打過，說明不盡責?！?/p>

對于這樣的干群關系，肇慶并不滿意。經過重新審視，肇慶確立了新的發(fā)展理念，在三個方面做出改變：

一是從原來對立的狀態(tài)走向合作的狀態(tài)。

陳宇航認為，回顧過去的工作開展，全國部分農村在土地制度改革試點過程中， “把政府想象成甲方，農民是乙方，偏重于保護乙方權益，包括改革的方向、征地補償價格、縮小征地范圍、更加嚴格征地程序等，這個整體是好的，但是操作過程中大幅度增加了工作難度，政府征地越來越難了?！边@些做法的初衷是好的，卻將政府和農民置于對立狀態(tài)中，甲方的工作難度加大，乙方因此也沒有實現更大的利益，最后土地的市場價值無法兌現，導致雙方的利益都沒能實現。

于是，在新區(qū)開發(fā)過程中，要改變原來甲乙雙方對立的思路，而是讓甲方和乙方坐在一起，變成合伙人，然后按照市場化的手段，遵從市場規(guī)律，雙方可持續(xù)發(fā)展，可持續(xù)收益。由此，共建共治共享模式便取代了原來甲乙雙方博弈或者對立的狀態(tài)。

二是從被管制的狀態(tài)帶動農民主動融入的狀態(tài)。

肇慶在股權設計中，切換了廣東原有的留用地政策，不再給留用地而是給予農民股權，股權最后可以兌換成商鋪。

按照廣東原有的留用地政策，征地后要留12%面積的土地給集體經營使用，但政策實行起來，效果不理想，并且易成為農村基層腐敗的溫床。

肇慶把這12%的留用地兌換成與當時市價等值的商鋪，商鋪歸集體所有。征地由政府來建設，杜絕了村干部預留用地的使用及潛在腐敗隱患。同時也有利于新區(qū)未來實現連片規(guī)劃建設，避免出現新的城中村和插花地。

而8%的永久股權是一個紐帶，在未來土地投放市場時，土地的增值收益仍然有8%返給村集體。通過這樣的土地入股，農民土地實現資本化，農民的命運和肇慶新區(qū)建設緊緊捆綁在一起共進退，成為“城市合伙人”，個人資產與城市發(fā)展一起增值，農民參與和分享城市化的成果，充分保障當前利益和長遠利益，也解決了農村治理的根本性問題。

三是從消極市民轉向積極市民。

陳宇航介紹，在征地推進過程中，政府曾組織村民到外省參觀，來到了某省一個農村進城示范項目。那里蓋了很好的房子，農民穿著休閑在小區(qū)里散步、閑坐。政府代表對此大為贊賞，但同行參觀的一位村干部看了則說，“這不就是混吃等死嗎？”

為什么農民眼中看到的是這番景象？肇慶總結，是這個示范項目沒有內在發(fā)展動力，沒有可持續(xù)的發(fā)展收入來源。農民進入城市后，就業(yè)能力差，和原有市民沒法比。這種模式只是把征來的地拿出一部分建設，把農民趕上樓、住在小區(qū)里，看上去生活環(huán)境建設得很好，但實際上農民就只剩下“傻坐著”了。

陳宇航認為，這種情況會帶來消極市民，雖然給了農民好的待遇，但是心態(tài)卻是消極的、被動的，因為自身沒有很好的發(fā)展條件，沒有可持續(xù)發(fā)展能力。但肇慶的土地制度改革，因為還給村民商鋪，能夠培養(yǎng)積極市民，他們認為，“城市發(fā)展這事兒跟我有關，你（政府）趕緊干，干完之后我多掙錢，我多分紅”。

肇慶新區(qū)第一批置換出來的商鋪大概是3萬平方米，要分給14個村集體。但是村集體們要求，不要分到村了。因為商鋪的價值跟它的朝向、位置、采光、人流都有密切的關系，分配不均非打架不可。他們提出，每個村都成立一個村級的物業(yè)管理公司， 14個村的物業(yè)管理公司再成立一個新區(qū)的物業(yè)管理總公司，這里面都是村民、村集體的股份?？偣具x舉出董事會、監(jiān)事會后，董事長自動兼任物業(yè)總公司的法人代表。村民提出，自己都是洗腳上田的人，不懂得怎么去運營這么大面積的物業(yè)，于是就聘請職業(yè)經理人和職業(yè)團隊來運營。

“這就意味著基層社會治理出現了新的模式。”陳宇航認為，這正是基于土地制度改革的共建共治共享模式。