從精準扶貧到鄉(xiāng)村振興

郭芳 曹煦

時間回到5年前。

2013 年11 月3 日，習近平總書記來到湖南省湘西自治州花垣縣十八洞村，在這個武陵山腹地的偏僻苗寨里，習近平首次提出精準扶貧，為脫貧攻堅提供了一把“金鑰匙”。

這5年間，精準扶貧推進了時代進程，中國大地上，成千上萬個“十八洞村”的命運得到根本性改變。

2012年到2017年，中國貧困人口減少近7000萬，相當于每分鐘至少有26人擺脫貧困;貧困發(fā)生率由10.2%下降到3.1%;貧困縣數(shù)量實現(xiàn)了首次減少，減少了153個。創(chuàng)造了中國扶貧史上的最好成績。

這組數(shù)據(jù)創(chuàng)造了中國奇跡，也為世界反貧困事業(yè)提供了中國方案。

2017年11月，黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并史無前例地寫入黨章，勾畫了新時代“三農(nóng)”藍圖。

實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。而鄉(xiāng)村振興則為全面脫貧、全面小康提供了永續(xù)保證。習近平曾指出，要把脫貧攻堅同實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合起來。

11月25日，在精準扶貧首倡五周年之際，《中國經(jīng)濟周刊》特別舉辦全國縣域精準扶貧與鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗交流會。座談會上，多位中央部委有關(guān)專家學者，以及來自全國有代表性的縣（市、區(qū)）主要負責人共同交流精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的實踐經(jīng)驗，探討精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的可持續(xù)創(chuàng)新舉措及發(fā)展路徑。

選擇發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

如何選擇、發(fā)展、壯大當?shù)氐膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)，始終是絕大多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)主政者面臨的共同困惑。

四川省樂至縣縣委副書記劉建華坦言，發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，誰來發(fā)展，走什么樣的路，這正是困擾他們的問題。

湖南省新化縣縣長左志鋒說，在過去相當長時間里，國家大量的扶貧政策養(yǎng)了一部分懶漢，造成了某種程度上“等靠要”的思想，一些縣的扶貧資金沒有按照市場機制運用發(fā)揮好，帶動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這是一個現(xiàn)狀問題。

“貧困縣要摘帽，如果經(jīng)濟不發(fā)展，摘了帽那也是假的?！币晃豢h級官員直言不諱指出，脫貧攻堅一線的許多干部都很迷茫，國家給的政策太多，給的資金也非常多，但怎么用，很多縣沒有思路。不知道未來能不能持續(xù)？也不知道未來的方向在哪兒？

座談會上，來自國家發(fā)改委的專家說，差異化的產(chǎn)業(yè)定位非常關(guān)鍵。他舉例說，有一個省所有的縣都種核桃，產(chǎn)業(yè)化怎么辦？

國務院研究室專家的講述則更為具象：現(xiàn)在有不少地方扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展遭遇困境，一個重要原因就是產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，例如集中搞養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)?！斑@個鄉(xiāng)、那個村都說自己有特色，一個縣都是一樣的，盲目追求產(chǎn)業(yè)規(guī)模，這樣的產(chǎn)業(yè)難以發(fā)揮持續(xù)脫貧的作用，甚至有些產(chǎn)業(yè)最終給農(nóng)戶反而造成了慘重損失，這種例子很多?！?/p>

“產(chǎn)業(yè)競爭力不強，帶動就業(yè)能力弱，這是一個共性問題。”國家民委國際交流司副司長張慶安說。

座談會上，來自國務院研究室的專家多次提醒說，無論是脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興，既要圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)做文章，也要發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

安徽省貧困縣界首就是依靠工業(yè)的高速增長，使貧困發(fā)生率在4年之內(nèi)從9.73%降至0.91%，還成為了全國唯一創(chuàng)建國家高新區(qū)的貧困縣。

界首市市長何逢陽說，他們一直在探索脫貧攻堅當中高質(zhì)量、穩(wěn)定脫貧的長效機制和措施。他認為，界首已經(jīng)逐步在欠發(fā)達地區(qū)走出了一條創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的路徑，實現(xiàn)了科技創(chuàng)新對脫貧攻堅的有力支撐和帶動。

國家民委國際交流司副司長張慶安曾到湘西掛職支援扶貧兩年，經(jīng)常跑貧困地區(qū)，他發(fā)現(xiàn)，干部思想的開放和創(chuàng)新是最大的原動力?！翱繌姶碳?，靠督導、督戰(zhàn)，可持續(xù)性并不太好。大部分基層干部都是領(lǐng)導怎么說，就怎么干;督查就干，不督查就不干。這就特別需要地方主要領(lǐng)導的思考和創(chuàng)新，思想不開放真不行。這是最核心的問題?！?/p>

同樣也曾在湘西掛職支援扶貧的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心副主任孫法軍深有感觸：“貧困縣當?shù)匕l(fā)展產(chǎn)業(yè)，如果沒有一大批能人，很難發(fā)展起來?！?/p>

值得欣慰的是，縣一級的主政者們正表現(xiàn)出高學歷、年輕化、專業(yè)化的趨勢。當天交流會上的5位地方主政者中，3位是博士，均為75后。這些年輕的縣級主政者，不僅思想、觀念開放，而且善于思考，敢想敢干。作為精準扶貧和鄉(xiāng)村振興的主官，這一點無疑很有裨益。

鄉(xiāng)村振興，人從哪里來？

今年全國兩會期間，習近平在參加廣東代表團審議時強調(diào)，鄉(xiāng)村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺上大施拳腳，讓農(nóng)民企業(yè)家在農(nóng)村壯大發(fā)展。城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個方面都要致力推動。城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村也不能衰落，要相得益彰、相輔相成。

國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶解讀說，讓企業(yè)家和精英從城到鄉(xiāng)，是新時代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個很重要的途徑。

座談會上，縣級官員們一致認為：靠沒有走出過農(nóng)村的人實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興并不現(xiàn)實。

而且必須正視的現(xiàn)實是，農(nóng)村人口的“流失”和農(nóng)村的“空心化”在持續(xù)提速。以四川省樂至縣為例，30余萬人常年在外務工，空心村較多，脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興因此面臨一系列難題。

“像樂至這樣的西部欠發(fā)達地區(qū)，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須要解決人從哪里來的問題?！睋?jù)樂至縣縣委副書記劉建華介紹，村上只有30%的人口在家里，基本上是“386199”（即婦女、兒童、老人）部隊，這是一個非?，F(xiàn)實的問題，必須靠工商資本進入。

當然，工商資本的進入不能造成對農(nóng)村資源的掠奪。“進來可以，但必須要帶動老百姓致富，帶動地方基礎(chǔ)設(shè)施改善?！眲⒔ㄈA認為，工商資本進入農(nóng)村，一定要解決利益連接機制問題，一定是帶動而不是剝削。

江蘇省溧陽市市長徐華勤介紹說，溧陽采取的方式是鼓勵溧商回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，溧商回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項目吸引了眾多能人回到溧陽。一些社會資本也相繼跟投農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，把當?shù)氐霓r(nóng)民變成了產(chǎn)業(yè)工人?！斑@是地方政府和社會資本合作的方式?！?/p>

新化縣則是一方面促進工商資本下鄉(xiāng)，另一方面對原來的農(nóng)民進行基本技能培訓。“這在貧困縣尤為重要，否則茶葉怎么種，豆腐怎么制？這些基本技術(shù)都需要專業(yè)的技能培訓來實現(xiàn)。”新化縣縣長左志鋒說。

據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部中國農(nóng)墾經(jīng)濟發(fā)展中心副主任孫法軍介紹，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部這幾年加大了對定點扶貧地區(qū)農(nóng)村實用人才的培養(yǎng)力度，每年都免費培養(yǎng)上千人次。培訓地點安排在農(nóng)村農(nóng)業(yè)部遍布全國各地的實用人才培訓基地，如江蘇無錫的華西村、遼寧鳳城的大梨樹村、陜西延川的梁家河村等，“這些地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展很有特色，值得學員學習借鑒。很多學員回來了，都活學活用所學知識，加快了本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐，成為產(chǎn)業(yè)脫貧的領(lǐng)路人?！睂O法軍說，農(nóng)村培養(yǎng)出來的人是留得住的，這批人也是將來鄉(xiāng)村振興的主力軍。

而在中國扶貧基金會副會長江紹高看來，“外出打工以后又回去的人才很重要，土生土長更為可貴，因為他對當?shù)氐那闆r了解，也有感情?！?h3>土地問題如何破解？

在鄉(xiāng)村振興所面臨的“人、錢、地”三要素中，地的問題或許更為復雜。

溧陽市市長徐華勤直言，如果不把宅基地市場價值充分挖掘，讓農(nóng)民在宅基地用益物權(quán)上得到更多的收益，吸引更多的資本到農(nóng)村去，那鄉(xiāng)村振興的空間就會被壓縮。

另一位縣級官員介紹，該縣的土地后備資源非常多，“一千多平方公里土地，每年拿10個村整理，要60年才能整理完，但我們需要政策的支持，通過頂層設(shè)計改變禁錮農(nóng)村主要要素自由流動的因素?！?/p>

多位縣級干部認為，若不賦予農(nóng)戶對宅基地充分的用益物權(quán)，讓更多的人和資本到農(nóng)村去的目標就難以達到。

“宅基地問題比較復雜?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶說，他相信，未來隨著宅基地改革進一步深化，通過本集體以外的人來運營，進一步彰顯閑置宅基地價值的空間仍然存在。

地方也不乏土地改革探索的經(jīng)驗。例如，廣東省肇慶市對基于農(nóng)村土地制度改革的鄉(xiāng)村振興共建共治共享新格局進行了卓有成效的探索。

“鄉(xiāng)村振興當中，我們碰到很多的矛盾和問題，首先破解的就是土地問題。”肇慶鼎湖區(qū)區(qū)委書記陳宇航說。

他在座談會上分享的是肇慶新區(qū)以股份化改革實現(xiàn)農(nóng)民土地資本化的探索。他們通過“兩級土地股份化”改革，建立了公有制框架下“集體入股國有”混合所有制形態(tài)，使村集體能夠以股權(quán)形式持續(xù)地享有土地開發(fā)增值收益。

陳宇航說，他們力爭走出一條新時代鄉(xiāng)村振興共建共治共享模式的新路子。

“工業(yè)改到深處是產(chǎn)權(quán)，農(nóng)業(yè)改到深處就是土地。”中國扶貧基金會副會長江紹高說，土地流轉(zhuǎn)是一篇大文章，所幸，目前已經(jīng)有了一些破題。

城鄉(xiāng)融合是必由之路

葉興慶堅定地認為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是持續(xù)減貧乃至鄉(xiāng)村振興的必由之路。

這也是溧陽市市長徐華勤的經(jīng)驗心得。在他看來，城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。“在這個過程中，只有把城鄉(xiāng)融合問題解決好了，鄉(xiāng)村振興才可能是一個完整的方向?！?/p>

他認為，縣域作為經(jīng)濟社會的基本單元，最能體現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的程度和水平。

而城鄉(xiāng)融合發(fā)展首要的則是產(chǎn)業(yè)融合問題?！艾F(xiàn)在發(fā)展農(nóng)業(yè)肯定和以前不一樣，以前主要解決‘有沒有的問題，現(xiàn)在則是要更好地去適應城市居民新的需求?！比~興慶強調(diào)說，鄉(xiāng)村并非只適合搞農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)已經(jīng)走向多樣化，比如，高端休閑、康養(yǎng)等新產(chǎn)業(yè)，而電商業(yè)態(tài)的到來，則使市場交易半徑無限擴大。

從徐華勤的經(jīng)驗看，鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)培育一定是城市產(chǎn)業(yè)到鄉(xiāng)下進行，“鄉(xiāng)村振興要圍繞城市轉(zhuǎn)，不能在自己的范圍里面單獨來玩，玩不通?！?/p>

他主政的溧陽，鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)培育主要有兩個方向，一是下鄉(xiāng)的休閑經(jīng)濟，去年溧陽市858億的GDP，休閑經(jīng)濟占了8.7%;二是進城的電梯安裝產(chǎn)業(yè)，中國70%的電梯安裝是溧陽人或者溧陽人所控制的公司做的，溧陽鄉(xiāng)村農(nóng)民收入的40%來源于此，GDP的40%來源于該產(chǎn)業(yè)。

在徐華勤介紹完之后，葉興慶頗為興奮地說，以縣為單位，開始往城鄉(xiāng)融合這個方向走，這是非常好的績效。

關(guān)注2020年之后

當下，已經(jīng)到了脫貧攻堅最關(guān)鍵的時期。

“這個階段，成績很大，但問題也很多，任務非常艱巨，特別是深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅?！弊剷希瑖颐裎瘒H交流司副司長張慶安介紹說，目前為止，全國還剩下3046萬人尚未脫貧，僅廣西、貴州、云南3個省區(qū)合計貧困人口就達820萬人，基本都是荒漠化、沙漠化地區(qū)。

這些地方的貧困程度深，脫貧難度大。

雖然沒有納入到深度貧困地區(qū)，但新化縣縣長左志鋒表示，他們的任務遠比深度貧困地區(qū)還重。“全縣農(nóng)村公路達到一萬多公里，需要加寬、改造等任務極重，這十分罕見。”

盡管任務艱巨，左志鋒說，新化縣將在2019年底整體摘帽。而在張慶安看來，全國2020年全部脫貧也沒任何問題。

但是，2020年以后怎么辦？這幾乎是扶貧攻堅戰(zhàn)中所有人關(guān)心的問題。

“2020年以前的扶貧攻堅，依靠的是密集的政策支持，密集的資金投入，密集的人才進入。我們?nèi)h81個村，共有2000多名干部在扶貧一線，2020年這些人員要回來，怎么辦？”一位縣級官員表達了他的擔憂。

“這些扶貧干部怎么辦？內(nèi)生動力怎么激活？造血功能怎么增強？”這位官員擔心的是，扶貧工作隊撤回來后，村上的干部能不能干好？產(chǎn)業(yè)能不能管控好？合作機制還能不能持續(xù)發(fā)揮生命力？農(nóng)二代、農(nóng)三代都不愿意回農(nóng)村，有“三農(nóng)”情懷的人愿意參與鄉(xiāng)村振興嗎？

“這些問題都有待研究。我們也在想持續(xù)發(fā)展的問題，政策設(shè)計非常重要，還得靠市場導向和政策作用。”多位與會地方官員認為，國家層面需適時推出扶貧后續(xù)政策的頂層設(shè)計。

上述國家發(fā)改委專家的發(fā)言對地方的主政者們稍有安慰，這位專家表示：“貧困縣摘帽以后，現(xiàn)行一些政策還要持續(xù)一段時間，得解決穩(wěn)得住的問題?！?/p>

當然，產(chǎn)業(yè)是最有效、最穩(wěn)定、最長遠脫貧的根本保障。

這是當天交流會上的共識，也是全社會的共識。