論四十年財(cái)政改革的邏輯本質(zhì)

●劉尚希

劉尚希，男，現(xiàn)任中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師。國務(wù)院政府特殊津貼專家，國家“百千萬人才工程”國家級專家。社會(huì)兼職有：國家社會(huì)科學(xué)基金學(xué)科評審組專家，國家出版基金評審專家，國家減災(zāi)委員會(huì)專家委員會(huì)專家，國務(wù)院重大專項(xiàng)論證專家，國家新型農(nóng)村合作醫(yī)療技術(shù)指導(dǎo)組成員，北京市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)預(yù)算監(jiān)督顧問，中國財(cái)政學(xué)會(huì)常務(wù)理事、副秘書長，中國財(cái)政學(xué)會(huì)民族地區(qū)財(cái)政研究專業(yè)委員會(huì)常務(wù)副主任，中國財(cái)稅法學(xué)會(huì)常務(wù)理事。對公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、收入分配、財(cái)稅體制等問題有創(chuàng)新性的探索成果，其代表性著作有《收入分配循環(huán)論》《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及其防范問題研究》《宏觀金融風(fēng)險(xiǎn)與政府財(cái)政責(zé)任》《公共風(fēng)險(xiǎn)視角下的公共財(cái)政》《大國財(cái)政》《公共風(fēng)險(xiǎn)論》等。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政具有公共性，其作用具有水一樣的滲透性特征。要理解財(cái)政，最重要的是跳出部門思維。

對財(cái)政公共性的理解，可以打個(gè)比方說明。財(cái)政就像人身上的血液，它來自于身體自身，又滋養(yǎng)人體的每一個(gè)臟器和細(xì)胞。人身體的各個(gè)地方都離不開血液，如果血液出了問題，比如貧血，人會(huì)覺得疲乏無力；假如血液在某個(gè)地方堵塞，那部分身體就會(huì)壞死，意味著身體也出現(xiàn)了問題。財(cái)政實(shí)際上就是社會(huì)有機(jī)體的血液，它來自于社會(huì)有機(jī)體自身，但又分布到社會(huì)有機(jī)體的各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)社會(huì)細(xì)胞中。

每個(gè)人都是社會(huì)的細(xì)胞，每個(gè)人都離不開財(cái)政，都跟財(cái)政關(guān)聯(lián)在一起。從這個(gè)意義來講，財(cái)政既是公共的，又是普惠的，而且是不偏不倚的。如果財(cái)政出現(xiàn)問題，意味著整個(gè)社會(huì)都生病了，如出現(xiàn)嚴(yán)重的債務(wù)、公共服務(wù)不能持續(xù)等。社會(huì)生病將會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)候就需要治病。所以，財(cái)政改革在某種意義上就是給社會(huì)這個(gè)有機(jī)體治病。

四十年來，推動(dòng)我國財(cái)政改革的動(dòng)因，歸結(jié)起來是四個(gè)字——公共風(fēng)險(xiǎn)。

公共風(fēng)險(xiǎn)很大程度上是由個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的外部化造成的。公共風(fēng)險(xiǎn)的基本特征是隱蔽性、關(guān)聯(lián)性、不可分割性；國內(nèi)國外經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等不同領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)可以相互轉(zhuǎn)化、疊加。我國當(dāng)前面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)有金融逆市場化風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)效率下降的風(fēng)險(xiǎn)、高杠桿帶來的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)。從生活常識(shí)來講，如果健康出了問題，可能需要考慮調(diào)整生活方式。同樣，一個(gè)國家、一個(gè)社會(huì)共同體，只有遇到公共風(fēng)險(xiǎn)，才會(huì)想到改革。如若沒有風(fēng)險(xiǎn)，沒有危機(jī)，那么就沒有改革的必要。

因此，財(cái)政之所以要改革，意味著在那個(gè)階段社會(huì)面臨相應(yīng)的公共風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策的一個(gè)重要作用就是減少經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的不確定性，防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，避免公共危機(jī)。如今，公共風(fēng)險(xiǎn)越來越成為政策制定的依據(jù)，亦是改革的依據(jù)。只有防范、化解好公共風(fēng)險(xiǎn)，改革才能真正實(shí)現(xiàn)問題導(dǎo)向。同時(shí)，由于我們所面臨的公共風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域，不能從哪一個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)孤立地看待，尤其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)之間都是相互轉(zhuǎn)化和相互穿透的。由于各種風(fēng)險(xiǎn)本身就存在不確定性，且常常相生相克，目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的結(jié)合點(diǎn)就是公共風(fēng)險(xiǎn)的管理?！敦?cái)政藍(lán)皮書：中國財(cái)政政策報(bào)告（2018）》中提出，現(xiàn)在財(cái)政的主要任務(wù)，包括財(cái)政政策在內(nèi)，正在轉(zhuǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)的管理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，不僅要及時(shí)化解公共風(fēng)險(xiǎn)，而且要完善公共風(fēng)險(xiǎn)管理，防范公共風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和累積。當(dāng)前我國實(shí)施的積極財(cái)政政策，跳出了傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控思維，在充分認(rèn)識(shí)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)特征的基礎(chǔ)上，把財(cái)政政策納入國家公共風(fēng)險(xiǎn)管理體系中，從偏重于當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)化解轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理，在防范長期性風(fēng)險(xiǎn)和戰(zhàn)略性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)化解短期性風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，改革的目標(biāo)本身也是為了防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)。改革開放以來，我國財(cái)政改革實(shí)質(zhì)上都是遵循公共風(fēng)險(xiǎn)變化的邏輯而推進(jìn)的，其變化脈絡(luò)是從“家貧國窮”的風(fēng)險(xiǎn)到“機(jī)會(huì)不均”的風(fēng)險(xiǎn)，再到全球公共風(fēng)險(xiǎn)，這也是我國主要公共風(fēng)險(xiǎn)的昨天、今天和明天。

一、“家貧國窮”的風(fēng)險(xiǎn)逼出放權(quán)讓利

（一）生存危機(jī)是改革開放初期面臨的頭號(hào)公共風(fēng)險(xiǎn)

改革開放初期，我國面臨著“家貧國窮”的公共風(fēng)險(xiǎn)。盡管我國已經(jīng)建立了一個(gè)完整的工業(yè)體系，自己跟自己比有很大發(fā)展。但在改革開放初期，跟世界其他國家相比，我國整體國家實(shí)力不強(qiáng)，吃飯問題還沒有完全解決，可以說是家貧國窮。

要應(yīng)對當(dāng)時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)，解決缺食少衣、經(jīng)濟(jì)效率低下、發(fā)展緩慢的問題，最佳途徑就是解放思想，貫徹物質(zhì)利益原則，通過放權(quán)讓利去調(diào)動(dòng)一切積極因素搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。所以這個(gè)時(shí)期的財(cái)政改革重點(diǎn)就是“建設(shè)財(cái)政”和“公共財(cái)政”，兩者都是要追求效率與增長，努力做大蛋糕。

（二）財(cái)政放權(quán)讓利率先打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

那時(shí)候社會(huì)各界都在討論我國“球籍”問題，說明大家對國家生存危機(jī)有深刻的感觸，意識(shí)到要通過改革來實(shí)現(xiàn)發(fā)展。財(cái)政上通過放權(quán)讓利率先打破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政改革先行，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上打開一個(gè)缺口。當(dāng)時(shí)通過大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格來增加農(nóng)民收入。到了1985年，吃飯的問題基本得到解決，甚至還討論起糧食生產(chǎn)過剩的問題。另一方面，1978年開始對國營企業(yè)放權(quán)讓利、對地方實(shí)行“分灶吃飯”。這種放權(quán)讓利至少激活了經(jīng)濟(jì)，這就是財(cái)政改革所帶來的作用。

（三）財(cái)政分權(quán)改革為市場微觀基礎(chǔ)重塑奠基鋪路

要徹底改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，唯一的出路就是市場化改革。因此到了市場化改革的階段，財(cái)政改革就不再是放權(quán)，而是分權(quán)。因?yàn)檫@個(gè)時(shí)候要重塑市場的微觀基礎(chǔ)，打造市場主體，只有通過分權(quán)，即賦予市場主體其應(yīng)有的全部權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、自負(fù)盈虧，才能真正成為一個(gè)市場主體。從放權(quán)到分權(quán)，這是一個(gè)大的跨越。

在上世紀(jì)八十年代初，放權(quán)經(jīng)常出現(xiàn)一放就過頭，一放就亂、亂就得收、一收就死、死了又放的局面，陷入到“收、放、死、亂”的循環(huán)之中。市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐最終令我們明白，這時(shí)候不能采取“放風(fēng)箏”的辦法，而是必須確立微觀主體，進(jìn)行分權(quán)。同時(shí)也要調(diào)動(dòng)地方積極性，并進(jìn)行分權(quán)，因此就出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和行政性分權(quán)，利益主體也變得多元化。

利益主體的形成，使得物質(zhì)利益原則真正得到貫徹。通過物質(zhì)利益激發(fā)大家的積極性，包括企業(yè)的積極性、地方的積極性，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一盤大棋就活了。這時(shí)候?qū)τ谡褪袌龅年P(guān)系就要重新認(rèn)識(shí)、重新構(gòu)建，因此才進(jìn)入了分權(quán)的階段。

二、“機(jī)會(huì)不均”的公共風(fēng)險(xiǎn)推動(dòng)權(quán)利和權(quán)力的治理

到了21世紀(jì)初，我國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國家的綜合實(shí)力、財(cái)政實(shí)力都大大增強(qiáng)，但是新的公共風(fēng)險(xiǎn)又突顯出來，各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體機(jī)會(huì)不均的問題日益突出，“公共財(cái)政”轉(zhuǎn)向“現(xiàn)代財(cái)政”。財(cái)政改革從“放權(quán)”“分權(quán)”，走向“治權(quán)”。

所謂 “治權(quán)”，治理的是權(quán)利和權(quán)力。這里的“權(quán)”包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、每個(gè)人的基本人身權(quán)利，還有公共權(quán)力。做好這些“權(quán)”的界定，處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，讓各種權(quán)利，尤其是民事權(quán)利實(shí)現(xiàn)平等，同時(shí)約束公共權(quán)力，這就是治理的基本內(nèi)容。

而解決機(jī)會(huì)不均這一巨大的公共風(fēng)險(xiǎn)，正是需要通過對權(quán)利和權(quán)力的治理來實(shí)現(xiàn)。

（一）突破“所有制財(cái)政”

財(cái)政力求“一碗水端平”，因此要統(tǒng)一稅制，使得所有市場主體在市場上公平競爭。而勞動(dòng)者作為市場主體，不論在什么樣的所有制企業(yè)里就業(yè)，在財(cái)政上都應(yīng)當(dāng)是同等待遇。

（二）融合“城市財(cái)政”和“農(nóng)村財(cái)政”

城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和二元財(cái)政結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，并形成一個(gè)相互嵌套的體系。在市場化改革過程中，二元狀態(tài)一點(diǎn)一點(diǎn)被突破。到上個(gè)世紀(jì)90年代，財(cái)政不能再局限于城市財(cái)政，也考慮到要給予農(nóng)村相應(yīng)的陽光雨露。因此到了21世紀(jì)初的時(shí)候，財(cái)政終于喊出了“讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村”，提出了 “基本公共服務(wù)均等化”，二元財(cái)政結(jié)構(gòu)開始走向城鄉(xiāng)一體化。

（三）從單純的“經(jīng)濟(jì)財(cái)政”擴(kuò)展到“民生財(cái)政”

在我國，約有2億多人的大規(guī)模人口流動(dòng)，這相當(dāng)于國外一個(gè)國家人口的規(guī)模，如何保障這些人的權(quán)利成為了關(guān)注點(diǎn)。財(cái)政需要從地理靜態(tài)的思維轉(zhuǎn)向人口動(dòng)態(tài)的思維，讓公共服務(wù)去找人，讓公共服務(wù)跟著人走，而不是讓人回到原來的戶籍地去找公共服務(wù)。

以上改革實(shí)質(zhì)是促進(jìn)不同群體權(quán)利的平等，是朝著“治權(quán)”的方向前進(jìn)，這也是為國家治理奠定基礎(chǔ)。

（四）走向“法治財(cái)政”

財(cái)政如同血液，既有滋養(yǎng)的作用，也有約束的作用。隨著改革深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型，公共權(quán)力如何行使日益成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)問題。比如我們當(dāng)前面臨各種各樣的腐敗，不僅僅包括預(yù)算資金的不規(guī)范使用，還涉及到有大量國有財(cái)產(chǎn)、國有資源，在市場化的過程中進(jìn)了個(gè)人的腰包。而造成腐敗最重要的根源，就是財(cái)政制度這個(gè)籠子沒有打造好。

財(cái)政制度這個(gè)籠子是可以約束公權(quán)的，簡單地說，公款是可以約束公權(quán)的。比如說預(yù)算安排的是公款，須經(jīng)全國人大批準(zhǔn)以后才能執(zhí)行。如果政府隨意地收與支，意味著沒有得到法律的授權(quán)，是非法的。所以從預(yù)算的批準(zhǔn)、執(zhí)行來看，一個(gè)政府的規(guī)模和政府部門活動(dòng)的范圍，其實(shí)是可以利用公款來約束的。從世界上治理腐敗的經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)政制度這個(gè)籠子是極其重要的。要有效約束公權(quán)，必須打造好財(cái)政制度的籠子，建立法治財(cái)政，這就是治理公權(quán)。

三、風(fēng)險(xiǎn)全球化凸顯大國財(cái)政作用

（一）風(fēng)險(xiǎn)全球化使地球變成“風(fēng)險(xiǎn)共同體”

到了全球化時(shí)代，風(fēng)險(xiǎn)的全球化也凸顯了大國財(cái)政的作用。我國現(xiàn)在面臨的環(huán)境是具有高度不確定性的，從國內(nèi)看是這樣，從全球來看也是這樣。全球公共風(fēng)險(xiǎn)在加速形成，各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)撲面而來。我國現(xiàn)在成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，樹大招風(fēng)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大。越來越復(fù)雜的外部環(huán)境，與產(chǎn)業(yè)分工、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈的全球化密切相關(guān)，我國的發(fā)展與世界的發(fā)展互動(dòng)性越來越強(qiáng)，相互影響，互為條件。而一些因素相互轉(zhuǎn)化疊加，也使得宏觀經(jīng)濟(jì)中的風(fēng)險(xiǎn)比以往任何時(shí)候都更容易出現(xiàn)“蝴蝶效應(yīng)”，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散而轉(zhuǎn)變成為公共風(fēng)險(xiǎn)。全球化使地球變成了一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)共同體”。在“地球村”中，大家在時(shí)空上壓縮在一起，面臨一個(gè)共同的風(fēng)險(xiǎn)，就是全球公共風(fēng)險(xiǎn)。

（二）全球公共風(fēng)險(xiǎn)要求我國財(cái)政發(fā)揮大國財(cái)政職能

全球公共風(fēng)險(xiǎn)來臨，要求我國財(cái)政發(fā)揮大國財(cái)政的職能。我們要努力建立大國財(cái)政框架，增強(qiáng)全球影響力、協(xié)調(diào)力和示范力，通過全球資源配置，推動(dòng)全球風(fēng)險(xiǎn)治理，實(shí)現(xiàn)全球利益分配，進(jìn)而化解全球公共風(fēng)險(xiǎn)，引領(lǐng)人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建。財(cái)政在其中具有非常重要的作用。需要放在新時(shí)代背景下，站在新的歷史方位當(dāng)中，從財(cái)稅體制改革入手，打通各種風(fēng)險(xiǎn)治理之間的壁壘和屏障，使財(cái)政作為基礎(chǔ)更牢固，作為支柱更結(jié)實(shí)。

四十年財(cái)政改革的邏輯本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)邏輯，也就是公共風(fēng)險(xiǎn)邏輯。改革開放四十年以來，不同階段以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的財(cái)政改革經(jīng)歷了放權(quán)、分權(quán)、治權(quán)三個(gè)階段，也是財(cái)政改革的三種形態(tài)，成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、市場化改革、國家治理改革的突破口和先行軍，牽引整個(gè)改革，又為整個(gè)改革提供支撐。財(cái)政改革與對外開放相互推動(dòng)，參與全球治理的大國財(cái)政職能凸顯。防范全球公共風(fēng)險(xiǎn)，成為新時(shí)代財(cái)政改革的主題。■