東亞模式下的日本福利制度演變及其借鑒意義

陸君如

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院，江蘇 宿遷 223800）

隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會保障已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。在東西方社會保障體系建設(shè)途徑比較研究中，福利體制的多樣性帶給了我們不同的啟示。東亞各國家和地區(qū)有著相似的文化背景、社會認(rèn)知和福利期待，基于東亞福利體制模式的日本，其戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了跌宕起伏的歷程，與此同時，作為促進(jìn)國家穩(wěn)定和發(fā)展重要制度安排的社會保障制度，也經(jīng)歷了一個萌芽、構(gòu)建、成長、變革的歷史演變過程。日本不僅是一個社會保障具有獨(dú)自特性的發(fā)達(dá)國家，也是與我國具有許多類似文化特質(zhì)的東亞國家，探討以日本為代表的東亞福利制度演變，對建立完善我國社會保障制度具有更直接的借鑒意義。

一、東亞福利模式的體制特征及其文化脈絡(luò)

從非商品化、階層化及政府與市場關(guān)系三個方面可以明晰東亞福利體制特征，即經(jīng)濟(jì)成長優(yōu)于福利分配，福利提供中的家庭角色，福利分配集中于特定人群等。具體表現(xiàn)如下：

（一）東亞福利體制的主要特點(diǎn)

1.經(jīng)濟(jì)優(yōu)先取向。東亞選擇的是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的低福利政策，政府支出以經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人力投資為優(yōu)先。在東亞國家家庭養(yǎng)老為主的傳統(tǒng)習(xí)俗因素下，各國財政福利支出水平始終較低。同時，東方儒家家庭傳統(tǒng)文化觀對保障模式的選擇影響深刻，一定程度上決定了東亞福利制度的政策取向，如新加坡的“家庭為根、社會為本”家庭保障計劃強(qiáng)化了家庭保障功能；又如日本的年金制度是以家庭為投保計算單位；香港和臺灣的社會保障制度同樣重視家庭功能。另一方面，傳統(tǒng)東方文化的團(tuán)結(jié)互助精神也部分地彌補(bǔ)了社會福利的缺失，較低的公共福利支出客觀上成為推動?xùn)|亞國家經(jīng)濟(jì)起飛的因素，這也契合東亞追趕工業(yè)化戰(zhàn)略下占主導(dǎo)地位的意識形態(tài)：發(fā)展成為第一要務(wù)。

2.階層分明。在東亞各國和地區(qū)中，社會福利政策趨向于“精英主義”，即政府通過福利政策來保證社會精英階層的忠誠，使得保障體系中特定的職業(yè)群體享特權(quán)。

3.支出水平較低?？v觀東亞國家福利體制，福利支出比例都相對較低，與歐洲社會保障體系一百多年的歷史不同，東亞福利制度普遍在二戰(zhàn)以后才逐步建立，東亞國家的福利制度形成初期，把社會福利看成經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)擔(dān)。即便日本福利保障速度的提高一度與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，但福利支出在其經(jīng)濟(jì)中的比例與歐洲相比仍然相對較低，這既有優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的因素，也與亞洲歷史文化原因密切相關(guān)，但這客觀上促成了當(dāng)時東亞國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)起飛。

（二）較為一致的東方傳統(tǒng)文化特質(zhì)

1.東方傳統(tǒng)文化中的吃苦耐勞、勤儉持家的傳統(tǒng)是地區(qū)國民高儲蓄率的基礎(chǔ)，這些是有別于歐美的文化特質(zhì)。高儲蓄率雖然體現(xiàn)的是對保障不充分的擔(dān)憂，但同時也促進(jìn)了如新加坡、香港地區(qū)等建立起中央公積金的積累制福利制度。

2.東亞各國及地區(qū)在各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治制度等方面上存在巨大差異，但是“生產(chǎn)至上”的儒家思想在東亞植根于傳統(tǒng)，這是東亞經(jīng)濟(jì)模式的文化驅(qū)動力?？梢哉f，東亞最大的福利就是“就業(yè)福利”，這也因此造就了亞洲經(jīng)濟(jì)奇跡。

二、基于東亞模式的日本社會福利制度成長與改革

（一）日本社會福利制度的形成

受中國古代儒家、佛教、道家等思想和明治維新后西方思想的影響，日本福利體制從萌芽開始經(jīng)歷了從無到有的過程，在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和起飛過程中，伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，日本社會福利的立法不斷完善，保障制度得以確立，這一過程中同樣烙有東方傳統(tǒng)文化的印記。

（二）日本社會福利的成長道路

第二次世界大戰(zhàn)以后，日本社會保障作為政府的政策體系逐步發(fā)展起來。日本的社會保障制度的發(fā)展演變大體分為三個時期，即初創(chuàng)期、發(fā)展期和轉(zhuǎn)換期。戰(zhàn)后最初，為了救濟(jì)貧困的日本國民，美國占領(lǐng)軍向日本政府提交備忘錄，在此基礎(chǔ)上日本制定的《生活保護(hù)法》是保障制度的雛形。

20世紀(jì)50年代末至70年代，日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，在此期間基本完成了社會保障制度的建設(shè)，且其社會保障體系跨入發(fā)達(dá)國家行列；20世紀(jì)70年代中后期至80年代，以石油危機(jī)為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，日本開始從新審視保障策略，對社保擴(kuò)展期出現(xiàn)的社會保障制度向西方福利國家發(fā)展的勢頭進(jìn)行調(diào)整。

（三）日本社會福利制度的特點(diǎn)及改革

社會福利制度經(jīng)歷形成和成長后，完成了保障制度法制化，完善的社會福利法律法規(guī)為日本福利體系的運(yùn)行實(shí)行提供了強(qiáng)有力的保障。同時，以政府、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會團(tuán)體三個層次的多元化保障管理，以及資金負(fù)擔(dān)全民化、社會保障自我化體現(xiàn)了日本社會福利制度獨(dú)特的特點(diǎn)，日本社會保障制度強(qiáng)調(diào)勞動者個人的自我保護(hù)意識，強(qiáng)調(diào)依靠自身的努力和家庭的協(xié)助滿足社會保障方面的需要，這實(shí)際也是傳統(tǒng)儒家文化在社會保障體系中的深刻烙印。

應(yīng)該說，東亞福利體制得以維持是以經(jīng)濟(jì)快速增長、充分就業(yè)或接近充分就業(yè)為前提條件的，一旦失去這些條件，原有的福利安排將面臨巨大壓力。同時，福利體系中家庭的福利能力也會受到老齡化、女性就業(yè)等因素的影響而無法滿足社會需求，作為東亞體系的代表，日本也是如此。日本經(jīng)濟(jì)近年來的持續(xù)低迷，迫使政府痛下改革保障制度的決心，強(qiáng)力推動以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險改革為核心的一系列社會福利制度改革。

1.養(yǎng)老金制度改革。日本是較早進(jìn)入老齡化的發(fā)達(dá)國家，人口老齡化使資金負(fù)擔(dān)迅速上升，原有的養(yǎng)老金體系難以為繼。日本養(yǎng)老金制度改革措施，包括加大政府對社會保障費(fèi)用承擔(dān)的比例，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時，增源節(jié)流成為改革的重要方面，如降低養(yǎng)老金繳納基數(shù)的厚生養(yǎng)老金制度改革，再如設(shè)立青年學(xué)生保險費(fèi)補(bǔ)交制度，又如提高養(yǎng)老金支付起始年齡及推進(jìn)老年人口的再就業(yè)等。

2.醫(yī)療保險制度改革。以保持社會保險費(fèi)用的收支平衡為目的的日本醫(yī)療保險制度的改革遵循三項原則：保持廣覆蓋，提高醫(yī)療保險質(zhì)量，提供有效醫(yī)療保健服務(wù)。

3.失業(yè)保險制度改革。促進(jìn)就業(yè)是社會穩(wěn)定和發(fā)展的重要因素，作為日本政府主要的政策目標(biāo)之一，就業(yè)率是歷屆政府的優(yōu)先方向。日本社會失業(yè)保險制度的每一次調(diào)整與改革，都努力把建立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、開發(fā)人力資源、加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)作為預(yù)防失業(yè)和促進(jìn)就業(yè)的重要舉措，目的更在于促進(jìn)充分就業(yè)。

4.建立老年人護(hù)理保險制度應(yīng)對人口老齡化趨勢，交納保險后，一旦需要護(hù)理時，可得到相應(yīng)服務(wù)。

三、啟發(fā)與借鑒

第一，明確我國福利制度建設(shè)目標(biāo)。處于轉(zhuǎn)型時期的中國福利制度正處于立法密度最大的重要?dú)v史時期，為了適合中國社會和國民長期利益，我國社會保險和社會救助等各項保障制度的目標(biāo)需要很強(qiáng)的前瞻性。在東西方福利制度演變和比較研究中我們認(rèn)識到，發(fā)展中國家保障模式選擇應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動的適應(yīng)性更大，應(yīng)與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更加匹配，與其傳統(tǒng)文化更加契合。

第二，建立健全多層次保障體系。順應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，積極構(gòu)建健全而完善的社會保障制度體系首先是福利剛性的需要，同時我國也是老齡化形勢嚴(yán)峻的人口大國，老齡化加速將使社會保障制度面臨財政危機(jī)的窘境，因此在制定社會保障制度時應(yīng)從國情出發(fā)，著力優(yōu)先安排基礎(chǔ)性的社會保障制度。在目前低水平廣覆蓋的基本醫(yī)療保險制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險等基礎(chǔ)上，借鑒日本發(fā)展經(jīng)驗(yàn)建立多層次多途徑的補(bǔ)充保障，如大病保障、商業(yè)保險等。

第三，多途徑社會保障資金籌措和監(jiān)管。社會保障基金可以分為社會救助基金、社會保險基金、社會福利基金、社會優(yōu)撫安置基金等等。正常征收以外，參照日本成功經(jīng)驗(yàn)，籌措渠道還包括財政撥款、實(shí)行稅收優(yōu)惠或讓利、免稅、雇主和雇員繳納、通過彩票或捐贈的社會籌資、社會福利服務(wù)收費(fèi)、基金運(yùn)營收益、發(fā)行特種國債等各種途徑。因此，做好資金的監(jiān)管，以確?；疬\(yùn)行安全。

綜上所述，在以日本為典型的東亞福利體制中，貫穿東亞社會福利政策的主線仍然是發(fā)展和均衡的關(guān)系。以日本為代表的東亞社會保障制度的改革同樣圍繞著一個核心問題，那就是責(zé)權(quán)利的分擔(dān)和協(xié)調(diào)，明確國家、社會、企業(yè)、家庭和個人所扮演的角色，回歸東亞儒家傳統(tǒng)文化中的家庭中心主義特色。東亞模式的福利體制本土化道路賦予其不同于西方的政策特征，這對建立完善中國特色的社會保障制度無疑具有更為直接的借鑒和啟發(fā)意義。

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