我國就業(yè)救助制度的困境及路徑優(yōu)化

陳亞瓊

（山西大學 政治與公共管理學院，太原 030006）

目前，我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，但仍存在大量無法就業(yè)或無法平等享受就業(yè)權(quán)的弱勢群體。作為社會救助的重要組成部分，就業(yè)救助開始進入政府及學界的視野。但是目前，我國就業(yè)救助系統(tǒng)的制度觀念十分薄弱，與之配套的法律、法規(guī)等仍不完善。筆者對就業(yè)救助進行制度研究，力圖促進我國的就業(yè)救助系統(tǒng)沿著制度化、規(guī)范化的方向運行，實現(xiàn)公平發(fā)展的追求。

一、就業(yè)救助制度理念變革

就業(yè)救助是一項可以從根本上解決就業(yè)問題的措施，因而就業(yè)救助制度作為當代社會不可或缺的制度之一，其理念變革對于社會政策的創(chuàng)新和社會充分就業(yè)目標的實現(xiàn)具有重要意義。

（一）就業(yè)救助的理念

任何國家和政府，任何制度都不能剝奪公民得益于發(fā)展的權(quán)利。發(fā)展要求所有的制度設(shè)計都應該努力實現(xiàn)這樣一個目標，即盡可能促進社會生活的進步及可持續(xù)。而就業(yè)救助則是一項旨在公平合理分配就業(yè)資源，維護社會和諧，促進社會穩(wěn)定發(fā)展的活動，其完全符合發(fā)展的理念。

從社會救助理論的角度出發(fā)，我國就業(yè)救助的理念變革主要包含以下幾方面：一是就業(yè)救助的主體。毋庸置疑，政府是就業(yè)救助的主要責任承擔者，在就業(yè)救助立法、救助資金的提供及相關(guān)事務(wù)的管理等方面負擔主要責任。但與此同時，也應當重視公益組織、慈善組織等第三方非營利組織的力量。要改變過于強調(diào)政府主體責任的觀念，調(diào)動非營利組織在就業(yè)救助活動中的積極性，發(fā)揮對于擴大救助范圍，提高救助力度等方面的積極作用。二是就業(yè)救助的對象。就業(yè)救助不是社會慈善活動，它的對象是需要經(jīng)過一定的篩選并符合一定的救助條件的人。因此，只有確定救助對象的范圍，政府才能制定出最科學合理的就業(yè)救助政策，使真正需要救助的個體實現(xiàn)就業(yè)，使有限的就業(yè)資源得以最充分地利用。如此看來，制定一個相對客觀的標準對于確定就業(yè)救助對象的范圍是至關(guān)重要的。三是就業(yè)救助的方式。當前普遍實行的救助方式是提供就業(yè)機會，工作介紹或救助金，在引入“發(fā)展型社會政策”理念后，就業(yè)救助的方式上，要求同時關(guān)注物質(zhì)救助和能力提升。四是就業(yè)救助的目標。要使救助對象維持最基本的生活狀況的前提下，實現(xiàn)助人自助及社會融合。因此，若想實現(xiàn)此目標，救助方式也應當隨之進行相應改革，救助方式由單一救助向多方位救助轉(zhuǎn)變。

（二）就業(yè)救助的實質(zhì)

就業(yè)救助制度化實質(zhì)上是為了切實維護公民就業(yè)權(quán)，幫助失業(yè)者實現(xiàn)就業(yè)，這種救助理論上具有無償性。就業(yè)權(quán)利作為法定權(quán)利，只有當它轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實權(quán)利，即融入公民生活時才具有實際意義。所以，我國公民就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)，不僅需要法律法規(guī)的確認，還需要國家在制度以及就業(yè)資源方面提供保障。而就業(yè)救助作為最后一道安全網(wǎng)，可以避免就業(yè)權(quán)成為空中樓閣。

在我國，就業(yè)權(quán)是公民的權(quán)利和義務(wù)，并且公民平等享有就業(yè)權(quán)。從理論上來講，因自身條件缺失而不能平等地享受就業(yè)機會的人都擁有享受就業(yè)救助的權(quán)利，為他們提供物質(zhì)和資金保障以及適合他們的工作崗位，從而維持其最基本的生活，切實保障其就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)。對就業(yè)救助進行制度化規(guī)范，保障公民就業(yè)權(quán)是可持續(xù)發(fā)展理念的核心要求。站在“人力資本”的角度，就業(yè)以及技能培訓等投資是提升人力資本最基本的途徑之一。就業(yè)救助不僅僅只是支出，而是一種戰(zhàn)略性投資，其投入一方面幫助公民實現(xiàn)就業(yè)，創(chuàng)造物質(zhì)財富從而擺脫貧困，促進社會進步，另一方面幫助提高公民的個人能力，提高其勞動市場競爭力，使其更適應社會發(fā)展的需要。

二、就業(yè)救助的制度困境

整體而言，我國目前的就業(yè)救助已經(jīng)為維護和實現(xiàn)公民就業(yè)提供了一定的制度基礎(chǔ)。但在具體實踐中，現(xiàn)有制度尚存在不足之處，就業(yè)救助制度化建設(shè)路途上仍然面臨著諸多困難，仍待破除。

（一）就業(yè)救助的制度現(xiàn)狀

20世紀50年代政府頒布了《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，其目的是對建國初期出現(xiàn)的大量失業(yè)人口進行安置，這也標志著我國就業(yè)救助制度的產(chǎn)生。但由于當時處于百廢待興的時期，根據(jù)生產(chǎn)自救的政策方針，其救助對象主要包括失業(yè)工人以及殘疾人，范圍有限。

改革開放初期，我國為促進就業(yè)頒布若干法律法規(guī)以及相關(guān)優(yōu)惠政策，促使我國的就業(yè)救助工作取得了較大的進步與發(fā)展。如，我國于1986年為配合勞動制度改革而正式建立的失業(yè)保險制度，1995年政府頒布的《就業(yè)登記規(guī)定》《職業(yè)介紹規(guī)定》，進一步推進了我國就業(yè)救助的工作進程。在這一階段，救助主體向多元化轉(zhuǎn)變，就業(yè)資源得以豐富，就業(yè)渠道得以拓寬。但就業(yè)救助的方式仍停留在提供就業(yè)崗位的層面上，較少涉及到失業(yè)群體勞動技能的提升方面。

2007年，《就業(yè)促進法》的正式頒布，標志著我國的就業(yè)政策被上升為法律層次，就業(yè)救助工作由此步入了長效化、法制化的進程。2008年，《關(guān)于做好促進就業(yè)工作的通知》的頒布，將全部就業(yè)困難人員納入就業(yè)救助的救助范圍中。2014年，《社會救助暫行辦法》的頒布，首次以法規(guī)的形式將救助責任確立為全社會的責任，由此將救助的大門向全社會敞開，這對于我國就業(yè)救助改革具有歷史性的進步意義。

（二）就業(yè)救助的制度困境

我國就業(yè)救助制度正處于全面探索的階段，因而在制度設(shè)計、制度銜接、制度實施等方面尚存在諸多問題。

1.就業(yè)救助制度設(shè)計忽視救助對象的差異性。失業(yè)是致貧的根本因素，而現(xiàn)行的就業(yè)救助制度設(shè)計中只關(guān)注了救助對象的普遍性，忽視了失業(yè)主體的差異性。如《社會救助暫行辦法》中規(guī)定的為處于失業(yè)狀態(tài)的人員提供職業(yè)介紹，此項規(guī)定中并未考慮到救助對象與工作崗位的適配性，一方面達不到精準救助的效果，另一方面還可能會造成就業(yè)資源得不到最大化的利用。

2.就業(yè)救助制度與低保制度銜接不暢。低保制度是一項維護困難人員基本生存發(fā)展的制度。但在具體實踐中，一部分符合就業(yè)救助條件并且可以獲得職業(yè)介紹、技能培訓的困難群體，當?shù)弥唤?jīng)就業(yè)，就不能再享受低保政策，并且就業(yè)所得報酬與低保的補助金相差無幾時，即使擁有了勞動能力，也因為享受低保而逃避勞動能力鑒定與失業(yè)登記，也謊稱其喪失勞動能力。加之我國目前并沒有設(shè)置一個專門用于勞動能力鑒定的服務(wù)機構(gòu)，在醫(yī)院的鑒定成本過高，因此一部分困難人員寧愿做“懶漢”，也不愿參加工作，導致“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象盛行。

3.就業(yè)救助制度實施的有效性差。我國目前的就業(yè)救助制度尚未形成統(tǒng)一的制度體系，自2014年2月27日頒布《社會救助暫行辦法》之后，僅有幾個規(guī)章及規(guī)范性文件對就業(yè)救助制度做出了相應規(guī)定。相對于法律而言，行政規(guī)章缺乏其權(quán)威性，對于違反政策的現(xiàn)象，也難以對其進行懲處?，F(xiàn)有就業(yè)救助制度中的部分規(guī)定較為籠統(tǒng)，不夠細化，可操作性差，難以保證其政策可以不折不扣地落實到基層。如《就業(yè)促進法》第15條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當根據(jù)就業(yè)狀況和就業(yè)工作目標，在財政預算中安排適當?shù)馁Y金用于促進就業(yè)工作。”上述規(guī)定中的“適當?shù)馁Y金”就屬于一個較為模糊的概念，到底多少資金才視為是“適當?shù)摹睙o從而知。如果救助對象就業(yè)壓力并未得到較大程度上的緩解，這也就意味著該制度未能細化、落實，不僅制度設(shè)計本身失去了意義，而且會造成社會不穩(wěn)定的現(xiàn)象。

三、就業(yè)救助制度路徑優(yōu)化

新中國成立以來，我國就業(yè)模式逐步由計劃為導向轉(zhuǎn)為以市場為導向，就業(yè)救助制度也取得了前所未有的進步與完善。隨著社會結(jié)構(gòu)的復雜多元化，就業(yè)救助制度暴露出新的問題有待解決。本文認為，可以從以下幾方面進行路徑優(yōu)化。

第一，提高就業(yè)救助制度設(shè)計的針對性、實用性。在就業(yè)救助制度的設(shè)計過程中，要緊密結(jié)合勞動者的實際就業(yè)需求和能力水平，來制定和安排相應的就業(yè)培訓內(nèi)容和項目。針對不同原因?qū)е碌氖I(yè)，相關(guān)部門可以提供不同的就業(yè)渠道和就業(yè)信息，如對于因照顧家庭沒有固定工作時間的救助對象提供靈活就業(yè)的崗位和信息。此外，還應當對救助對象的就業(yè)過程及救助效果實行實時監(jiān)控，根據(jù)實際效果和救助對象的反饋意見做出調(diào)整。通過動態(tài)的監(jiān)測，以此實現(xiàn)供需的有效結(jié)合，有效利用就業(yè)資源。

第二，靈活運用社會救助配套制度，減少低保對象的福利依賴。為解決由于低保制度所引起的福利依賴現(xiàn)象，可以將享受低保的困難人員的福利由職業(yè)介紹擴展到其他救助，即低保對象可同時申請教育救助、醫(yī)療救助、住房救助等。在教育、醫(yī)療以及住房等方面給予低保對象一定的補貼，并在其他方面如水費、電費、衛(wèi)生費等日常生活方面給予其一定的優(yōu)惠政策，由此降低了低保對象的生活開支，使他們沒有后顧之憂。這樣可以促使一部分低保對象因參加工作提高收入而退出低保，并且增強貧困群體的抗風險能力。

第三，增強我國就業(yè)救助制度的強制性，提高制度實施的有效性。我國就業(yè)救助制度實施有效性不高的關(guān)鍵因素是可操作性較弱，缺乏強制力。目前，有許多地區(qū)未開始就業(yè)救助制度的建設(shè)，這是我國地區(qū)差異大導致的。而“幫助窮人的辦法不僅取決于可用資源的多少，也取決于政治意志是否愿意運用資源來緩解貧困問題”，因此，在就業(yè)救助制度的建設(shè)過程中，應當做到因地制宜，容許經(jīng)濟條件落后的地區(qū)放慢建設(shè)速度，但絕不容許以財政吃緊為借口逃避制度建設(shè)。在全國普遍實施就業(yè)救助制度的基礎(chǔ)上，加大制度的執(zhí)行力。

我國已步入了經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，同時也是深化就業(yè)救助制度改革的關(guān)鍵階段。需要制度的制定機關(guān)適應時代發(fā)展，考慮救助對象的特殊性，使就業(yè)資源得到最有效的利用；力求與其他救助制度無縫銜接，強化制度的可操作性，提高執(zhí)行力。只有公平科學的制度設(shè)計，加 之強有力的實施，才能做好、做強，實現(xiàn)就業(yè)救助的發(fā)展目標。