遼寧省推進(jìn)國資國企改革的路徑及建議
——基于自貿(mào)試驗區(qū)視角

張 欣

(中國大連高級經(jīng)理學(xué)院，遼寧 大連 116086)

2017年4月遼寧自貿(mào)試驗區(qū)正式掛牌成立。與其他自貿(mào)試驗區(qū)相比，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)不僅是東北地區(qū)對外開放的新引擎，更是國資國企改革的“試驗田”。因此，遼寧省如何依托自貿(mào)試驗區(qū)平臺，充分利用先行先試的有利契機，以全面深化國資國企改革為抓手完成轉(zhuǎn)體制調(diào)結(jié)構(gòu)，提升東北老工業(yè)基地發(fā)展的綜合競爭力，便成為學(xué)術(shù)界、相關(guān)政府部門和企業(yè)亟待探索與解決的問題。

1 遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的核心任務(wù)是體制機制創(chuàng)新

東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，國有經(jīng)濟(jì)占比偏高，因此國資國企改革成為地方經(jīng)濟(jì)振興的重頭戲，是影響轉(zhuǎn)型升級成敗的關(guān)鍵。中央和地方政府相繼出臺一系列政策文件措施，努力支持、推動?xùn)|北地區(qū)國企深化改革，但效果并不理想。其根本原因在于東北地區(qū)受計劃經(jīng)濟(jì)的影響較為深遠(yuǎn)，體制機制比較僵化。東北地區(qū)的國有企業(yè)乃至整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)存在的諸多問題，說到底其實就是體制機制問題。要實現(xiàn)東北經(jīng)濟(jì)振興，不能單純依靠上基建項目或提供資金扶持等“輸血”手段，最根本的是要通過創(chuàng)新體制機制。國務(wù)院在2017年3月發(fā)布的《中國(遼寧)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》(以下簡稱《方案》)中對遼寧自貿(mào)試驗區(qū)規(guī)定的主要任務(wù)和措施與2016年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》(以下簡稱《意見》)中對東北提出的要求，表述是一脈相承、前后銜接的。二者都著重強調(diào)完善體制機制和調(diào)整結(jié)構(gòu)作為主要任務(wù)，將全面深化改革、擴大開放作為振興東北老工業(yè)基地的治本之策。因此，國家之所以將遼寧納入自貿(mào)試驗區(qū)試點，就是要通過擴大開放授權(quán)全方位地倒逼東北體制機制改革和推動結(jié)構(gòu)調(diào)整，就是需要遼寧先行先試，通過體制機制創(chuàng)新探索新一輪東北振興改革開放的新路徑。

根據(jù)《遼寧日報》的報道，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)自揭牌成立以來已經(jīng)在體制機制創(chuàng)新方面取得了一系列成果。在積極復(fù)制推廣上海等自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗方面，國家要求復(fù)制推廣的109項經(jīng)驗做法，目前已落地99項，落地率達(dá)90.8%，三大片區(qū)自主復(fù)制其他自貿(mào)試驗區(qū)改革經(jīng)驗共計64項。經(jīng)第三方評估，首批29個改革創(chuàng)新案例已上報商務(wù)部，涵蓋貿(mào)易便利化、國企國資改革、區(qū)域開放合作等領(lǐng)域，其中13個案例屬于全國首創(chuàng)。

遼寧省未來除了要繼續(xù)在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、構(gòu)建良好的營商環(huán)境方面下功夫之外，還應(yīng)積極借鑒前兩批自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗，繼續(xù)發(fā)揮先行先試、推廣普及的作用，逐步建立起與國際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系相接軌的體制機制，大膽試、大膽闖、自主改，形成一批具有自身特色的“遼字號”經(jīng)驗，以更加開放的姿態(tài)推動更深層次的改革，以更深層次的改革推動老工業(yè)基地更高水平的振興。

2 繼續(xù)深化混合所有制改革

國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措，是放大國有資本功能的有效實現(xiàn)形式，可以促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，使國有企業(yè)更好地融入市場經(jīng)濟(jì)，提高國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。如果說國資國企改革是遼寧體制機制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手，那么混合所有制改革就是國資國企改革的重要突破口。十八屆三中全會之后，從央企到地方國企混改步伐逐步加快?；旌纤兄聘母锏年P(guān)鍵在于吸引戰(zhàn)略投資者，充分發(fā)揮不同所有制資本的優(yōu)勢。但是對于以遼寧省為代表東北地區(qū)而言，國有經(jīng)濟(jì)的市場化程度低、體制僵化與民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)相伴隨。盡管遼寧私營企業(yè)、公有制企業(yè)主體結(jié)構(gòu)比例達(dá)到86:14，但是民營企業(yè)體量小、競爭力弱，而且社會上對于民營企業(yè)的所有制歧視普遍存在。在這種情況下，民營資本囿于自身資金實力，參與混改大多只能充當(dāng)小股東，難以形成有效的股權(quán)制衡，對完善國企決策和管理機制作用不大。相較于民營資本，外資具有更強的資金實力，但由于投資范圍、領(lǐng)域、股權(quán)比例等相關(guān)政策一直不明朗，對國企混改的參與也非常有限。

遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立無疑為深化混合所有制改革提供了理想場所。通過穩(wěn)妥推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)混合所有制改革，探索各種所有制資本優(yōu)勢互補、相互促進(jìn)的體制機制，將有利于盤活國有資本與非國有資本，促進(jìn)兩方相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)通過實施準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理制度，有助于消除外資參與國有企業(yè)混改的制度障礙。目前以大連冰山集團(tuán)為代表的國有企業(yè)，已經(jīng)在這方面進(jìn)行了有益嘗試。2017年3月，大連冰山集團(tuán)和東京盛世利株式會社分別出資60%和40%，總投資1.7億元，在遼寧自貿(mào)試驗區(qū)大連片區(qū)成立“大連冰山集團(tuán)華慧達(dá)融資租賃有限公司”。該公司主要從事融資租賃業(yè)務(wù)、租賃業(yè)務(wù)、向國內(nèi)外購買租賃財產(chǎn)、租賃交易咨詢和服務(wù)等。通過依托大連冰山集團(tuán)的豐富市場資源以及東京盛世利的金融行業(yè)經(jīng)驗，憑借自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)融資租賃公司的優(yōu)勢，積極開展與冰山集團(tuán)各成員企業(yè)的合作，為冰山集團(tuán)各成員企業(yè)的客戶提供靈活多樣的融資服務(wù)，有效推進(jìn)了服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，實現(xiàn)由價值鏈向生態(tài)圈發(fā)展。

遼寧省未來應(yīng)進(jìn)一步完善非國有資本投資自貿(mào)區(qū)混合所有制企業(yè)的相關(guān)制度。例如，完善市場準(zhǔn)入清單制度，以政府審批的方式，建立非國有資本市場準(zhǔn)入的負(fù)面清單制度，尤其是對壟斷性行業(yè)進(jìn)一步細(xì)分，將其中的競爭性業(yè)務(wù)分離出來，在守住審批底線的同時降低不必要的進(jìn)入門檻，促使各市場主體在清單之外領(lǐng)域依法平等地暢行；出臺遼寧自貿(mào)試驗區(qū)中混合所有制企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)比例細(xì)則，建議可以參考上海對國有企業(yè)進(jìn)行分類管理的方式，采取分類管理的方法，結(jié)合具體的行業(yè)，按照絕對控股、相對控股、參股等種類，規(guī)定好相應(yīng)股權(quán)結(jié)構(gòu)的上限及下限標(biāo)準(zhǔn)，宜控則控、宜參則參，建立起行之有效的股權(quán)比例清單制度。

3 持續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是遼寧振興必由之路。作為老工業(yè)基地，遼寧經(jīng)濟(jì)由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)增長動力不斷衰減，傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩、庫存高企的矛盾突出；中高端產(chǎn)業(yè)供給不足，體量較??；新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，增長動能尚未充分積聚。這些問題的出現(xiàn)，既有周期性因素，更有結(jié)構(gòu)性、體制性因素，主要矛盾還是在供給側(cè)。因此，必須將改善供給結(jié)構(gòu)作為主攻方向，解決供給與需求結(jié)構(gòu)錯配的問題，擴大有效和中高端供給。國有企業(yè)作為遼寧實體經(jīng)濟(jì)的中堅力量，必須在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮帶動作用。但是由于國有企業(yè)自身的體制機制原因和路徑依賴，目前的改革更多是依賴政府的拉動，而作為市場主體的企業(yè)，內(nèi)生動力還不足。

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其實質(zhì)是要更好地激發(fā)企業(yè)這一市場主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力和改革發(fā)展的內(nèi)生動力，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立無疑為此提供了難得的契機。以自貿(mào)試驗區(qū)為平臺，通過加強對外開放合作，引入外資、先進(jìn)技術(shù)和競爭機制，有助于開發(fā)和拓寬遼寧與其他國家和地區(qū)的合作領(lǐng)域，不僅能夠為解決產(chǎn)能過剩問題提供有效渠道，同時也將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的順利實施。目前遼寧已經(jīng)借助自貿(mào)試驗區(qū)平臺，形成了一批改革創(chuàng)新實踐案例，特別是沈陽片區(qū)以東北制藥集團(tuán)作為國企改革試點單位，探索兩級市場化運管體系實現(xiàn)國有企業(yè)“瘦身健體”和數(shù)字化流程再造倒逼國企體制機制轉(zhuǎn)型的兩項創(chuàng)新經(jīng)驗，以及在沈陽機床集團(tuán)實施市場化債轉(zhuǎn)股推動國有企業(yè)改革和“內(nèi)創(chuàng)業(yè)”模式等創(chuàng)新經(jīng)驗案例已經(jīng)初見雛形。

遼寧未來還應(yīng)繼續(xù)依托自貿(mào)試驗區(qū)，在以下兩方面持續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革：一是以提升制造業(yè)的發(fā)展水平為重點，在科技含量高、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大以及產(chǎn)業(yè)鏈較長的投資項目上加強戰(zhàn)略合作，培育產(chǎn)業(yè)合作新動能；二是注重新興業(yè)態(tài)的培育與發(fā)展，不斷推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)商業(yè)模式的發(fā)展創(chuàng)新，激發(fā)國有企業(yè)的活力和自我改革的內(nèi)生動力。

4 先行探索國資監(jiān)管體制改革

黨的十八屆三中全會對國資監(jiān)管體制改革提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制”的總要求，重點工作是推動政企分開、政資公開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離。遼寧省可謂國資監(jiān)管體制改革的先行者。2014年11月，遼寧省國資委通過了《省屬企業(yè)專項改革試點工作方案》，在遼寧省國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司開展改組國有資本運營公司試點。2015年8月，遼寧成大集團(tuán)全部股權(quán)被劃轉(zhuǎn)至遼寧省國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司，這在當(dāng)時被認(rèn)為是地方國資改革開始啟動實質(zhì)性探索的重要信號。

自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立無疑將為遼寧國資監(jiān)管體制改革提供更多助力。根據(jù)《方案》要求，遼寧自貿(mào)試驗區(qū)將“推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，優(yōu)化國有資本配置，放大國有資本功能，大力推進(jìn)國有資產(chǎn)資本化。簡化地方國有創(chuàng)投企業(yè)股權(quán)投資退出程序，地方國有創(chuàng)投企業(yè)使用國有資產(chǎn)評估報告實行事后備案?！蹦壳斑|寧已經(jīng)取得了一些成績，例如建立出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，規(guī)定清單外事項由企業(yè)自主決策，建立健全權(quán)責(zé)對等、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的監(jiān)管機制；推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，所屬企業(yè)與原主管部門脫鉤，并按照“行業(yè)相同、產(chǎn)業(yè)相近”原則進(jìn)行重組整合；對國有企業(yè)實施分類監(jiān)管考核，由“政企、政資不分”的管理方式向“統(tǒng)一分類監(jiān)管”轉(zhuǎn)變等。但是總體而言遼寧省在國資監(jiān)管體制方面的改革力度還有待進(jìn)一步提升，尤其是在國有資本運作方面還有很多工作值得探索。

建議遼寧省充分利用自貿(mào)試驗區(qū)這個平臺，進(jìn)一步加強國有資本投資運營模式方面的改革。例如，在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)創(chuàng)建國有資本投資運營公司，發(fā)揮試驗區(qū)內(nèi)以備案制為主的境外投資管理方式的優(yōu)勢，創(chuàng)新國有資本投資運營模式，開展多種形式的對外投資合作，充分利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源，優(yōu)化國有資本配置，提升投資回報；借鑒自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”模式和淡馬錫的“一臂之距”特點，進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管授權(quán)的“負(fù)面清單”機制，制定專門針對國有資本投資公司和運營公司的履職規(guī)章，重點管好資本投向、規(guī)范資本運作、提高資本回報，進(jìn)一步深化政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；堅持功能性定位和市場化運作相結(jié)合的發(fā)展導(dǎo)向，重點加強國有資本投資運營公司的董事會建設(shè)，進(jìn)一步理清國有資本投資運營公司與國資監(jiān)管機構(gòu)的界面關(guān)系。

[1] 張翼, 武欣玲, 許芳晴. 福建自貿(mào)區(qū)國有企業(yè)混合所有制改革多元化實現(xiàn)機制探討[J]. 福建師大福清分校學(xué)報, 2016，(3):41-48.

[2] 姜偉. 遼寧自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)要突出自身特色[N]. 遼寧日報,2017-03-02(007).

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