聚焦美國制裁風(fēng)險熱點

文/周晉 編輯/韓英彤

美國近期對朝鮮、俄羅斯和伊朗的制裁幾乎都是《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）的后續(xù)發(fā)酵效應(yīng)。筆者建議我國銀行和企業(yè)認(rèn)真研究該法案，以對未來的美國制裁形勢作出準(zhǔn)確的預(yù)判。

正如《財政部的戰(zhàn)爭》（Juan Zarate，2013年出版）一書所言，美國的制裁政策就是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭，目的是為了掐斷敵人的經(jīng)濟命脈。在美國“9·11”事件發(fā)生后，美國財政部制裁政策的制定，主要“基于合理懷疑”，即只要有80%的概率就可以將對象列入制裁名單，而非基于刑法上更嚴(yán)格的“超越合理懷疑”的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合近期美國制裁發(fā)生的種種新變化和中美貿(mào)易戰(zhàn)不甚明朗的局勢，筆者對美國制裁政策做了進一步的分析和思考，希望與各位讀者分享。

美國制裁風(fēng)險熱點解析

對美投資管制

現(xiàn)階段，美國不論是出口管制還是投資管制都日趨嚴(yán)格。這符合美國當(dāng)前的經(jīng)濟利益取向，以及對中國技術(shù)發(fā)展采取的壓制性戰(zhàn)略手段。

2018年5月29日，白宮發(fā)表聲明指出，特朗普政府打算繼續(xù)實行新的投資限制，并加強針對中國的出口管制。美國政府考慮限制范圍更廣的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，而不僅僅涉及國防或軍民兩用品等美國出口管制的傳統(tǒng)關(guān)注焦點。白宮在聲明中表示將對轉(zhuǎn)讓“具有工業(yè)重要性”的技術(shù)加強管制。這些技術(shù)可能包括信息技術(shù)、機器人、航空航天等“中國制造2025”計劃中的領(lǐng)域。

此外，美國國會正在進行《外國投資風(fēng)險評估現(xiàn)代化法案》（“FIRRMA”）的立法工作，預(yù)計將于今年夏天通過。該法案將擴大外國投資的國家安全審查范圍，并要求行政當(dāng)局評估和管理現(xiàn)有出口管制下的“新興”和“基礎(chǔ)”技術(shù)，大規(guī)模增加網(wǎng)絡(luò)安全審查的內(nèi)容。該法案是對2007年《外商投資與國家安全法案》（FINSA）的修訂與更新，其實質(zhì)是賦予美國外國投資委員會（CFIUS）更大的權(quán)力，對可能影響美國國家安全的外商投資交易進行審查，以維護美國的技術(shù)領(lǐng)先地位與國家安全利益。

不難看出，該法案將使得中國赴美投資企業(yè)面臨更為復(fù)雜的審查程序，并將在并購行業(yè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面受到更大的限制和阻礙。筆者認(rèn)為，在該法案出臺前后，“走出去”的企業(yè)和提供相應(yīng)服務(wù)的銀行應(yīng)及時跟進其重要變化，提前做好應(yīng)對措施，盡量減少對跨境投融資業(yè)務(wù)的影響。

對伊朗制裁的減退期

5月8日，美國總統(tǒng)特朗普宣布，美國退出伊核協(xié)議（JCPOA），并在90天和180天的減退期后，重啟對伊朗的全面經(jīng)濟制裁。第一階段減退期，即90天之后（2018年8月6日）結(jié)束，第二階段減退期，即180天之后（2018年11月4日）結(jié)束，結(jié)束后將恢復(fù)JCPOA簽署前美國對伊朗的大部份制裁措施，包括取消之前準(zhǔn)許美國控股或控制的非美國實體參與某些伊朗相關(guān)交易的一般許可證H（詳見OFAC官網(wǎng)）。遺憾的是，目前許多介紹伊朗這一制裁動態(tài)的文章沒有將“wind-down”一詞的含義完全體現(xiàn)出來，有的更是錯誤地翻譯為“豁免期”。在此，考慮到該詞原義為逐漸消減，筆者嘗試翻譯為“減退期”。而OFAC官方對兩個期限的解釋表明，在這兩個期限內(nèi)，并非可以隨心所欲地敘做伊朗業(yè)務(wù)而得到豁免；相反，過了“減退期”后，OFAC將回溯該期間為減少涉伊制裁業(yè)務(wù)存量，避免敘做新增業(yè)務(wù)所做出的努力。鑒于伊朗制裁的收緊趨勢，建議銀行或企業(yè)采取更加謹(jǐn)慎的做法。

對朝鮮制裁的航運要求

特朗普與金正恩的會談一波三折，終在新加坡舉行，雙方達成一定共識。但筆者預(yù)計，美國對朝制裁可能不會在短期內(nèi)放松。此前，美國通過衛(wèi)星圖片發(fā)現(xiàn)了朝鮮偽裝操縱船舶的一系列手法，包括：人為涂改IMO號碼和船名、船對船轉(zhuǎn)運（STS）、隱瞞貨物產(chǎn)地和目的地、偽造貨物和船舶文件，以及人為關(guān)閉防碰撞系統(tǒng)（AIS）。美國13810總統(tǒng)行政令對船只及其運輸路線提出了更嚴(yán)格的核查要求，即禁止在過去180天內(nèi)停靠朝鮮港口的船只、過去180天內(nèi)參與船對船轉(zhuǎn)運的船只停靠美國港口。2月，OFAC將與朝鮮有關(guān)的27家運輸和貿(mào)易公司和 28 艘船舶列入SDN名單。目前SDN名單中有116艘船舶，其中80%為涉朝船只。銀行應(yīng)關(guān)注提單、發(fā)票、合同等單據(jù)上的和第三方系統(tǒng)查詢到的港口、船籍、船旗、船東和運輸路徑等信息，更應(yīng)該對一些細節(jié)信息保持敏感，例如集裝箱號的船公司前綴（如涉伊朗的IRSU等）。

對俄制裁的若干重點

一是加強對概念的準(zhǔn)確理解。根據(jù)OFAC的官方問答395，對于13662號總統(tǒng)行政令下的四個法令，銀行信用證業(yè)務(wù)所受限制包括：（1）當(dāng)信用證受益人是依據(jù)指令1，2，3指定的SSI實體時，“美國人”可以作為通知行或保兌行，因其沒有給SSI實體授信。（2）當(dāng)開證行或申請人是SSI實體時，如在法令規(guī)定時間后開立且超過法令規(guī)定信用證期限，則“美國人”不可作為通知行或保兌行。需要注意的有以下幾點：其一是限制的對象是“美國人”；其二是官方并沒有明確指出此處的信用證期限（tenor）究竟指什么，需要合理地加以推斷；其三是授信的含義不甚明確，銀行作為通知行其實也沒有給予嚴(yán)格意義上的授信，建議結(jié)合官方問答從嚴(yán)把握。

二是除了銀行，企業(yè)也受這四個法令的限制，其中包括不能與SSI實體簽訂超過法令規(guī)定相應(yīng)期限的延期付款合同。其中貨物貿(mào)易的信用期限起算點以貨物的所有權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移給SSI實體為準(zhǔn)。

三是關(guān)注對俄羅斯鋁業(yè)（RUSAL PLC）、GAZ 汽車集團、能源巨頭EN+ Group PLC和JSC EuroSibEnergo的制裁。今年4—6月，OFAC頒發(fā)了三個一般許可證（14—16號），準(zhǔn)許10月23日前敘做上述公司的部分業(yè)務(wù)。

增設(shè)代理行制裁名單

OFAC根據(jù)13810號總統(tǒng)行政令，增設(shè)了代理行和通匯賬戶制裁名單（CAPTA），禁止美國金融機構(gòu)為其開立或維護代理行賬戶和通匯賬戶，不過目前尚未指定任何人進入該名單。該名單暫與朝鮮制裁有關(guān)，后續(xù)可能會擴展至其他國家制裁。制裁效果類似的名單還有之前的外國金融機構(gòu)第561條款名單（the “Part 561 List”) ，主要針對受美國聯(lián)邦法律第31章第561條款（伊朗金融制裁法規(guī)）制約的相關(guān)外國金融機構(gòu)。此外，財政部下設(shè)的FinCen（美國金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)）根據(jù)《愛國者法案》第311條的規(guī)定，可以禁止美銀行直接或間接給制裁對象開立和維護代理行賬戶。以上措施都是為了阻斷制裁對象進入美國金融體系。

美國制裁效應(yīng)和相關(guān)風(fēng)險防范

CAATSA法案的發(fā)酵效應(yīng)

2017年通過的《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）并非自動實施，需美國各執(zhí)法機構(gòu)出臺具體政策，總統(tǒng)對法案的理解和具體執(zhí)行，也存在一定的自由空間?？梢哉f，美國近期對朝鮮、俄羅斯和伊朗的制裁幾乎都是該法案的后續(xù)發(fā)酵效應(yīng)。建議銀行和企業(yè)認(rèn)真研究該法案的具體政策，以對未來的美國制裁形勢作出準(zhǔn)確的預(yù)判。

美國制裁的漣漪效應(yīng)

2018年5月24日，英國通過《制裁與反洗錢法案》。英國將在2019年3月29日正式脫歐。為了能夠繼續(xù)在法律上保持完整的制裁體系，英國制定了自己的一套制裁制度。這一整套制度在很大程度上借鑒了美國的制裁體系。甚至，2016年3月英國成立的金融制裁執(zhí)行辦公室（OFSI）也幾乎是美國OFAC的翻版。

此外，歐盟委員會已經(jīng)開始將美國對伊朗的制裁措施納入封鎖條例（第2271/96號條例），以回應(yīng)美國總統(tǒng)撤回其有關(guān)JCPOA的豁免。2018年6月6日，歐盟委員會宣布，正式通過了升級后的“制裁法令”，增加了美國對伊朗重新實施的域外制裁。如果歐洲議會和理事會未提出異議，法案將最遲于8月初公布并生效。建議在歐的銀行和企業(yè)密切關(guān)注以上英國以及歐盟的最新變化。

美國監(jiān)管的暈輪效應(yīng)

6月8日，美國商務(wù)部與中興通訊公司達成新和解協(xié)議。根據(jù)新的和解協(xié)議，中興公司需支付10億美元罰款，另外準(zhǔn)備4億美元交由第三方保管，然后美國商務(wù)部才會將中興公司從禁令名單中撤除。暈輪效應(yīng)是指認(rèn)知者在對認(rèn)知對象的某種特征形成好或壞的印象后，會傾向于據(jù)此再推論其他方面的特征，本質(zhì)上是以偏概全。中興事件對中國企業(yè)敲響了警鐘：只有從自身角度反思，在“走出去”的過程中，進一步完善內(nèi)部合規(guī)體系，熟悉國際商事的法律規(guī)則，方可在復(fù)雜的商業(yè)環(huán)境中立于不敗之地。