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    國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的路徑

    2018-12-01 02:19閻金平
    關(guān)鍵詞:機(jī)關(guān)主體監(jiān)督

    閻金平

    習(xí)近平總書(shū)記在2018年5月23日召開(kāi)的中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出,審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。超然的地位、優(yōu)良的文化、超強(qiáng)的聚合、應(yīng)時(shí)的目標(biāo)是國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)。國(guó)家審計(jì)應(yīng)通過(guò)改革現(xiàn)行行政主體制度、提高系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性、找準(zhǔn)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn)、加強(qiáng)部門協(xié)同、創(chuàng)新審計(jì)組織形式、重視審計(jì)成果運(yùn)用、增加透明度等實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治的審計(jì)目標(biāo)。

    一、國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)

    國(guó)家審計(jì)因?yàn)閲?guó)家治理的需要而產(chǎn)生,是國(guó)家治理體系中監(jiān)督體系的重要組成部分,其服務(wù)于國(guó)家治理的主要職責(zé)是檢查和評(píng)價(jià)國(guó)家治理相關(guān)主體(分配使用公共資源和公共資金者)治理職能的履行情況,其工作目標(biāo)隨國(guó)家治理目標(biāo)的調(diào)整而調(diào)整,其體制制度隨國(guó)家治理的演進(jìn)需要不斷完善。國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的這種基本關(guān)系,決定了國(guó)家審計(jì)必須服從服務(wù)于國(guó)家治理并不斷增強(qiáng)服務(wù)的有效性。任何組織要想有效發(fā)揮自身的職能,必須建立并擴(kuò)大自身的優(yōu)勢(shì),國(guó)家審計(jì)也不例外。國(guó)家審計(jì)通過(guò)三十五年的磨礪,已經(jīng)形成了超然的地位、優(yōu)良的文化、超強(qiáng)的聚合、應(yīng)時(shí)的目標(biāo)四大優(yōu)勢(shì),這些優(yōu)勢(shì)是國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的必備條件。

    (一)超然的地位優(yōu)勢(shì)

    我國(guó)憲法第九十一條規(guī)定設(shè)立國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)并獨(dú)立履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能,這種憲法特質(zhì)及獨(dú)立性決定了國(guó)家審計(jì)超然的地位優(yōu)勢(shì)。國(guó)家審計(jì)專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不同于其他行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督,國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的這種“外部監(jiān)督”也與其他行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中行為自檢的“內(nèi)部監(jiān)督”截然不同,這種地位優(yōu)勢(shì)是國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的組織保證。

    (二)優(yōu)良的文化優(yōu)勢(shì)

    審計(jì)文化是審計(jì)群體在長(zhǎng)期審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)中逐步形成并被共同認(rèn)可、遵循的價(jià)值取向和精神追求。我國(guó)審計(jì)文化是在審計(jì)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中審計(jì)主體、審計(jì)客體及審計(jì)環(huán)境相互作用下積淀衍生而成的。審計(jì)文化具有引領(lǐng)審計(jì)事業(yè)健康發(fā)展的導(dǎo)向功能、聚集審計(jì)人員智慧與力量的聚集功能、促進(jìn)審計(jì)人員奮發(fā)有為的激勵(lì)功能、規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員行為的約束功能和樹(shù)立審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員形象的塑造功能等諸多功能;同時(shí),審計(jì)文化還具有維護(hù)秩序和權(quán)益、恪守獨(dú)立和客觀、崇尚理性和證據(jù)、保持嚴(yán)謹(jǐn)和謹(jǐn)慎以及遵循規(guī)范和程序等特征;“責(zé)任、忠誠(chéng)、廉潔、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”已成為我國(guó)審計(jì)人員核心價(jià)值觀,這種優(yōu)良的審計(jì)文化,已經(jīng)成為國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的軟實(shí)力。

    (三)超強(qiáng)的聚合優(yōu)勢(shì)

    審計(jì)法規(guī)定被審計(jì)單位必須自覺(jué)接受國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督,并且在接受審計(jì)時(shí)做好積極配合。國(guó)家審計(jì)具有在短時(shí)間內(nèi)聚合信息數(shù)據(jù)、審計(jì)力量的超強(qiáng)能力,這種聚合不光被審計(jì)單位或行業(yè)的信息數(shù)據(jù)的聚合,而且包括與審計(jì)對(duì)象相關(guān)聯(lián)的其他信息數(shù)據(jù)的聚合(比如醫(yī)保審計(jì)中的藥品、醫(yī)療器械供應(yīng)商數(shù)據(jù)),不光是審計(jì)專業(yè)人員的聚合,還包括非專業(yè)審計(jì)人員但屬審計(jì)需要人員的聚合,這種聚合優(yōu)勢(shì)不是一般行政機(jī)關(guān)所能具備的,這種超強(qiáng)的聚合優(yōu)勢(shì)確保了國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性。

    (四)應(yīng)時(shí)的目標(biāo)優(yōu)勢(shì)

    之所以說(shuō)國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)時(shí),是因?yàn)閲?guó)家審計(jì)的目標(biāo)是隨著國(guó)家治理目標(biāo)的演進(jìn)而演進(jìn)。當(dāng)下國(guó)家治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治,因此促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治自然而然成為國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)。前審計(jì)長(zhǎng)劉家義認(rèn)為(2015),國(guó)家治理良治的標(biāo)準(zhǔn),歸納起來(lái)主要有五條:一是對(duì)外維護(hù)主權(quán)和對(duì)內(nèi)維持政局穩(wěn)定的國(guó)家安全體系;二是遏制腐敗的權(quán)力運(yùn)行和制約機(jī)制;三是實(shí)現(xiàn)公平正義的法律規(guī)則和社會(huì)秩序;四是促進(jìn)擺脫貧困和增進(jìn)福利的民生權(quán)益保障機(jī)制;五是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)制。為了適應(yīng)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的治理要求,國(guó)家審計(jì)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人開(kāi)展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);為了適應(yīng)“國(guó)家宏觀政策落地生根”的治理要求,國(guó)家審計(jì)及時(shí)跟進(jìn),對(duì)相關(guān)國(guó)家部委和地方政府落實(shí)國(guó)家宏觀政的情況開(kāi)展審計(jì);為了適應(yīng)“防范重大風(fēng)險(xiǎn)”的治理要求,國(guó)家審計(jì)開(kāi)展了對(duì)地方債務(wù)的審計(jì);為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,落實(shí)“兩山”理念,國(guó)家審計(jì)著手領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)。

    二、國(guó)家審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理中存在的問(wèn)題

    十八大以來(lái),全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)約65萬(wàn)多個(gè)單位,增收節(jié)支和挽回經(jīng)濟(jì)損失2.5萬(wàn)億元,推動(dòng)建立健全規(guī)章制度2.38萬(wàn)項(xiàng),向有關(guān)部門移交問(wèn)題案件線索2.35萬(wàn)件,為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出了重要貢獻(xiàn)。盡管如此,國(guó)家審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理方面還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

    一是現(xiàn)行審計(jì)主體不能滿足國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治對(duì)審計(jì)的要求。雖然國(guó)家審計(jì)具有憲法特質(zhì),其獨(dú)立性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他行政機(jī)關(guān),但是審計(jì)機(jī)關(guān)畢竟還是行政機(jī)關(guān),現(xiàn)實(shí)中干預(yù)審計(jì)的情況還時(shí)有發(fā)生,審計(jì)盲點(diǎn)還客觀存在,特別是在地方上這兩個(gè)問(wèn)題尤為明顯,因此改革審計(jì)管理體制勢(shì)在必行。

    二是審計(jì)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性不夠。在上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)方面,存在重視審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有余,重視審計(jì)成果共享不足;在項(xiàng)目計(jì)劃安排上,存在抓點(diǎn)有余,提線不足,跟進(jìn)有余,謀劃不足,抓熱點(diǎn)有余,抓戰(zhàn)略性不足。

    三是部門聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)治理制尚未完全形成。審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理單靠審計(jì)機(jī)關(guān)是不夠的,紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察及司法部門的鼎力支持是提高國(guó)家審計(jì)效果、促進(jìn)國(guó)家治理良治的重要保證。但是國(guó)家審計(jì)特別是地方審計(jì)機(jī)關(guān)在延伸審計(jì)、核實(shí)問(wèn)題時(shí)往往阻力重重,紀(jì)律檢查及司法部門查處審計(jì)機(jī)關(guān)移交案件線索方面也存在效率不高、反饋不及時(shí)等問(wèn)題,一定程度上影響了促進(jìn)良治的審計(jì)效果。

    四是審計(jì)監(jiān)督的透明度不夠。在審計(jì)的公開(kāi)透明方面,審計(jì)機(jī)關(guān)目前只停留在審計(jì)公告階段,審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)范圍、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)取得的成效以及被審計(jì)單位審計(jì)事項(xiàng)的情況等基本未向社會(huì)公開(kāi),這種“選擇性公開(kāi)”一定程度上影響了審計(jì)的公信力,影響了國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理的有效性。

    三、國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)路徑

    2013年10月在北京召開(kāi)的世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)通過(guò)的《北京宣言—最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》,明確提出促進(jìn)國(guó)家良治是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家良治的目標(biāo),必須想方設(shè)法提高國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性水平。要提高國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性水平,必須改革現(xiàn)行審計(jì)主體制度、提高國(guó)家審計(jì)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性、找準(zhǔn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn)、加強(qiáng)部門協(xié)同、創(chuàng)新審計(jì)組織形式、重視審計(jì)成果的運(yùn)用、增加國(guó)家審計(jì)的透明度。

    (一)改革現(xiàn)行審計(jì)主體制度

    我國(guó)現(xiàn)行的行政型審計(jì)主體制度存在受干預(yù)多、審計(jì)面達(dá)不到憲法要求、審計(jì)信息披露不足等問(wèn)題,需要加以改革,以適應(yīng)國(guó)家治理良治對(duì)審計(jì)的要求。多年來(lái),理論、實(shí)踐兩面對(duì)審計(jì)主體制度改革提出了諸多觀點(diǎn),歸納起來(lái)主要有審計(jì)主體獨(dú)立說(shuō)、審計(jì)主體立法說(shuō)、審計(jì)主體司法說(shuō)和審計(jì)主體行政改良說(shuō)等四種觀點(diǎn)。獨(dú)立說(shuō)主張審計(jì)主體獨(dú)立于人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外,只對(duì)憲法和法律負(fù)責(zé);立法說(shuō)主張審計(jì)主體隸屬人大,構(gòu)成“一府三院”;司法說(shuō)主張審計(jì)主體應(yīng)是司法性質(zhì)的監(jiān)督主體;行政主體改良說(shuō)主張審計(jì)主體升格并實(shí)行垂直管理。本文認(rèn)為,這四種改革觀點(diǎn)各有利弊:獨(dú)立說(shuō)的審計(jì)主體獨(dú)立性最強(qiáng),但與現(xiàn)行憲法沖突;立法說(shuō)審計(jì)主體的獨(dú)立性強(qiáng),但會(huì)造成審計(jì)主體立法者、監(jiān)督者多角色重疊的尷尬;司法說(shuō)審計(jì)主體的審計(jì)整改和責(zé)任追究力度最大,但違背司法克制和司法中立原則;行政主體改良說(shuō)相對(duì)比較穩(wěn)妥,但由于審計(jì)主體仍然屬于行政主體,獨(dú)立性沒(méi)有明顯提高。本文認(rèn)為,任何體制上的改革都不能離開(kāi)中國(guó)特色社會(huì)主義這一基礎(chǔ),因此獨(dú)立說(shuō)、立法說(shuō)和司法說(shuō)顯然不適合現(xiàn)在的中國(guó)實(shí)際。習(xí)近平總書(shū)記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表的重要講話,為審計(jì)體制改革指明了方向。習(xí)近平強(qiáng)調(diào),改革審計(jì)管理體制,組建中央審計(jì)委員會(huì),是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。

    (二)提高國(guó)家審計(jì)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性

    國(guó)家審計(jì)既要關(guān)注公共資源與公共資金分配和使用相關(guān)情況的審計(jì),還要關(guān)注國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)情況的審計(jì);既要關(guān)注對(duì)“點(diǎn)”的審計(jì),更要關(guān)注對(duì)“線”的審計(jì);既要關(guān)注局部問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與揭示,更要關(guān)注全局性風(fēng)險(xiǎn)的分析與預(yù)警;既要關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)揭示,更要建設(shè)性地關(guān)注區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性;既要關(guān)注上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),還要關(guān)注協(xié)同作戰(zhàn)成果的共享;既要協(xié)調(diào)好審計(jì)人力資源與國(guó)家治理需求之間的矛盾,更要站在國(guó)家戰(zhàn)略網(wǎng)羅吸納各領(lǐng)域?qū)I(yè)人才。

    (三)找準(zhǔn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn)

    說(shuō)到底,國(guó)家審計(jì)還需從具體審計(jì)事項(xiàng)上服務(wù)國(guó)家治理,而找準(zhǔn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn),可以提高服務(wù)的有效性。從未來(lái)一段時(shí)期,國(guó)家審計(jì)應(yīng)從以下幾個(gè)方面促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治:一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家宏觀政策落實(shí)的跟蹤審計(jì),對(duì)政策的執(zhí)行情況和政策本身發(fā)表獨(dú)立意見(jiàn),以促進(jìn)提升宏觀政策調(diào)控的有效性、科學(xué)性及政令暢通;二是加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)依法行政和法律法規(guī)的完善;三是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)完善和落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制;四是加強(qiáng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生重大方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全;五是加強(qiáng)民生項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)公平正義;六是加強(qiáng)重大違紀(jì)違法問(wèn)題的揭露與查處,促進(jìn)廉潔政府建設(shè);七是加強(qiáng)績(jī)效審計(jì),建立公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系,促進(jìn)提質(zhì)增效;八是加強(qiáng)機(jī)制制度障礙揭示,促進(jìn)深化改革。

    (四)加強(qiáng)部門協(xié)同

    由于受國(guó)家審計(jì)邊界的約束(比如國(guó)家審計(jì)范圍目前限制在公共資源資金的分配及使用者),加之手段有限,審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些問(wèn)題線索落實(shí)時(shí)常常困難重重,這一點(diǎn)在地方審計(jì)機(jī)關(guān)表現(xiàn)得尤為突出。再者,審計(jì)機(jī)關(guān)移交給有關(guān)方面的違紀(jì)違法案件線索,因?yàn)榉N種原因存在查處慢、反饋慢甚至石沉大海的情況,影響了審計(jì)效果和審計(jì)人員的積極性。因此,需要加強(qiáng)部門協(xié)同,形成國(guó)家審計(jì)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)委、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的協(xié)同作戰(zhàn)機(jī)制,共同促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治。

    (五)創(chuàng)新審計(jì)組織形式

    傳統(tǒng)的審計(jì)組織形式是基于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的職能導(dǎo)向?qū)徲?jì),而行業(yè)審計(jì)等大兵團(tuán)作戰(zhàn),以及被審計(jì)對(duì)象管理信息化水平的不斷提高,需要對(duì)審計(jì)資源組合形式的革新,因此必須根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)有針對(duì)性地創(chuàng)新,形成項(xiàng)目導(dǎo)向的審計(jì)組織形式。比如審計(jì)專業(yè)技術(shù)人員、計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人員與業(yè)務(wù)專業(yè)技術(shù)人員(熟知被審計(jì)單位業(yè)務(wù)流程管理)的合理搭配,審計(jì)組層級(jí)的管理模式設(shè)定,分工與協(xié)作,績(jī)效考核等。

    (六)重視審計(jì)成果的運(yùn)用

    審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定、審計(jì)意見(jiàn)是審計(jì)機(jī)關(guān)的工作成果,其使用的過(guò)程就是國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的過(guò)程。揭示的問(wèn)題需要被審計(jì)單位整改,形成的決定需要被審計(jì)單位執(zhí)行,提出的建議需要被審計(jì)單位用以改進(jìn)和完善相關(guān)工作及制度,被審計(jì)單位問(wèn)題整改了、決定執(zhí)行了、工作及制度改進(jìn)完善了,國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性才能體現(xiàn),這是審計(jì)成果運(yùn)用的一個(gè)方面。另外,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該重視審計(jì)報(bào)告的整理并合理地加以運(yùn)用,使審計(jì)成效最大化。比如將同類報(bào)告加工成綜合報(bào)告報(bào)送給同級(jí)黨委、人大、政府,以促進(jìn)相關(guān)治理水平的提高。

    (七)增加國(guó)家審計(jì)的透明度

    透明度高是民主進(jìn)步的表現(xiàn),也是促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治的需要。國(guó)家審計(jì)應(yīng)該以適當(dāng)?shù)姆绞礁嬖V公眾審計(jì)能做什么、計(jì)劃做什么、怎么做、做得怎么樣,同時(shí)告訴社公眾被審計(jì)單位監(jiān)督事項(xiàng)完成的情況是什么、應(yīng)該是什么、問(wèn)題是什么、應(yīng)該怎么改,只有這樣,民眾才能更加了解審計(jì)、支持審計(jì),也才能更加有效地監(jiān)督各治理主體治理職能的履行情況,共同促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治。

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