扶貧政策跟蹤審計(jì)研究

趙明華　朱智鴻

一、扶貧政策審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）資金監(jiān)管審計(jì)多、政策落實(shí)全流程審計(jì)少

審計(jì)實(shí)踐中過多把資金流向全過程作為審計(jì)監(jiān)督重點(diǎn)，可以起到較好的預(yù)防和約束作用，但僅僅關(guān)注貨幣資金這一數(shù)量化的觀測(cè)點(diǎn)，在審計(jì)實(shí)踐中容易放大資金表象的數(shù)字符號(hào)，忽視深層次的決策背景和政策的實(shí)際效果。

（二）經(jīng)濟(jì)扶貧審計(jì)多，其他扶貧政策審計(jì)少

由于各地貧困程度、致貧原因不盡相同，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列組合扶貧政策，由于以量化的經(jīng)濟(jì)扶貧資源較直觀地反映出扶貧效果，因此在審計(jì)實(shí)踐中往往更多地憑借人均收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來評(píng)判經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，便于操作客觀度較高。而其他的扶貧類型，重點(diǎn)關(guān)注扶貧政策貫徹落實(shí)情況，這些扶貧政策發(fā)揮的整體脫貧效益，是隱形的、長(zhǎng)期的、潛在的、持久的，對(duì)貧困群眾的生活影響遠(yuǎn)比經(jīng)濟(jì)扶貧更加深遠(yuǎn)。要做好此類政策扶貧審計(jì)，除具備基本的審計(jì)專業(yè)素養(yǎng)，對(duì)審計(jì)人員的政策理論水平和宏觀視野是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。

（三）審合規(guī)合法性多，審績(jī)效評(píng)價(jià)和精準(zhǔn)性少

在扶貧資金的審計(jì)中，對(duì)照相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)和資金用途，通過真實(shí)、合規(guī)維度來集中整治和查處擠占挪用、層層截留、虛報(bào)冒領(lǐng)、揮霍浪費(fèi)扶貧資金等現(xiàn)象，發(fā)揮了顯著作用。這些審計(jì)成果是基于財(cái)務(wù)賬簿和書面記錄形式上的合規(guī)真實(shí)性的判斷，僅僅回答了資金從哪里來，到哪里去了，而對(duì)資金為什么從這里來、多少資金、為何花到那里去、投入效果如何等扶貧經(jīng)濟(jì)績(jī)效問題，以及針對(duì)扶貧對(duì)象識(shí)別、資金立項(xiàng)分配、政策措施實(shí)施以及相關(guān)行業(yè)扶貧銜接機(jī)制的精準(zhǔn)性，較少涉獵，而生態(tài)績(jī)效、社會(huì)效益等更無從談起。

（四）宏觀扶貧項(xiàng)目審計(jì)多，微觀民生項(xiàng)目審計(jì)少

在諸多扶貧政策類型中，有的側(cè)重于解決宏觀的生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)等方面的問題，這些扶貧政策帶有資金量大、直觀印象顯著、易于被政府有關(guān)部門或媒體關(guān)注的特點(diǎn)，但貧困群眾的受益是間接的，精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)性較差。有的側(cè)重于解決偏微觀的衛(wèi)生健康、飲水安全、教育扶智等方面的問題，這些扶貧政策帶有資金量少、見效緩慢、不易于被社會(huì)各界關(guān)注的特點(diǎn)，但與貧困群眾切身利益直接相關(guān)。無論是扶貧攻堅(jiān)的責(zé)任主體還是審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象，都相對(duì)重視前者。

（五）各自為政項(xiàng)目審計(jì)多，統(tǒng)籌整合項(xiàng)目審計(jì)少

長(zhǎng)期以來，政府審計(jì)的內(nèi)部工作架構(gòu)主要以業(yè)務(wù)類型進(jìn)行分工，審計(jì)實(shí)踐中各自為政，扶貧政策審計(jì)大多交由農(nóng)業(yè)科室負(fù)責(zé)組織。然而在具體實(shí)踐中，財(cái)政口會(huì)涉及涉農(nóng)資金的審計(jì)，社保口會(huì)涉及貧困建檔人口的兜底保障業(yè)務(wù)，投資口會(huì)涉及產(chǎn)業(yè)扶貧諸如交通、飲水、移民搬遷等大型基礎(chǔ)投資方面的審計(jì)，信息口會(huì)涉及建檔立卡貧困人口的海量數(shù)據(jù)比對(duì)。上述“各自為政”式審計(jì)形成的審計(jì)成果與結(jié)論，無法全面客觀披露縣區(qū)扶貧整體效果，以及存在問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與背景情況。出現(xiàn)這種審計(jì)監(jiān)督效果不佳的主要癥結(jié)，還是扶貧項(xiàng)目審計(jì)的安排沒有充分考慮扶貧政策的整體性和系統(tǒng)性，沒有統(tǒng)籌政府審計(jì)各業(yè)務(wù)科室的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和協(xié)調(diào)配合的潛力，進(jìn)而不能發(fā)揮扶貧審計(jì)的監(jiān)管合力，影響該項(xiàng)工作的監(jiān)督效果。

二、扶貧政策跟蹤審計(jì)路徑建議

做好扶貧政策跟蹤審計(jì)，要充分利用審計(jì)專業(yè)優(yōu)勢(shì)和相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督地位，吃透扶貧政策精神實(shí)質(zhì)，摸清扶貧工作的內(nèi)在邏輯脈絡(luò)，從政策層面、資金層面、績(jī)效層面、法紀(jì)層面進(jìn)行深入監(jiān)督，牢牢把握政策與脫貧對(duì)象的契合度、措施與脫貧效果的支撐度、有關(guān)部門配合的默契吻合度以及脫貧對(duì)象的最終滿意度等，按照扶貧政策類型自身特點(diǎn)，分類施策，做好扶貧政策跟蹤審計(jì)工作。

（一）準(zhǔn)確工作定位

1.扶貧政策審計(jì)的內(nèi)容要做到“五個(gè)轉(zhuǎn)變”。即有原來單純審計(jì)扶貧資金轉(zhuǎn)變到審計(jì)扶貧政策措施落實(shí)情況，由原來單純審計(jì)扶貧資金合規(guī)性、真實(shí)性轉(zhuǎn)變到審計(jì)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)方面，由原來單純審計(jì)經(jīng)濟(jì)扶貧轉(zhuǎn)變到審計(jì)教育扶貧、科技扶貧、健康扶貧、文化扶貧等多種形式的扶貧類型，由原來單純由政府主導(dǎo)的扶貧審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獙徲?jì)主體參與，由原來關(guān)注大型扶貧項(xiàng)目轉(zhuǎn)變到涉及貧困群眾切身利益的所有項(xiàng)目上來。

2.扶貧政策審計(jì)的抓手要調(diào)整為“四個(gè)著眼于”。即要著眼于監(jiān)督扶貧政策全流程的貫徹落實(shí)，著眼于為不同類型扶貧政策的立項(xiàng)決策提供專業(yè)咨詢和智力支持，著眼于監(jiān)督扶貧政策中涉及資金、信息、資源分配執(zhí)行中的權(quán)利是否規(guī)范，著眼于做好各類扶貧政策的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及生態(tài)績(jī)效評(píng)價(jià)。

3.扶貧政策審計(jì)的工作要做到“四個(gè)結(jié)合”。即同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，同片區(qū)脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃相結(jié)合，同貧困地區(qū)生態(tài)資源稟賦、貧困人口脫貧主觀意愿相結(jié)合，同精準(zhǔn)脫貧后可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。

（二）重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)督維度

1.扶貧政策措施與扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)匹配度。建檔立卡的貧困群眾大多分布在山大溝深、生態(tài)資源匱乏、氣候惡劣、交通不暢的地方，而這些地方通過實(shí)地考察調(diào)研，各自自然稟賦、社情民俗、歷史積淀、開化程度各不相同，即便是同村同院各家人口素養(yǎng)也不盡相同。這就使得政府宏觀扶貧政策措施在同貧困戶對(duì)接時(shí)，需要因地制宜、因人而異、因戶施策。扶貧政策與扶貧對(duì)象在多大程度上精準(zhǔn)匹配決定了扶貧效果。因此，在對(duì)扶貧政策審計(jì)過程中，首先應(yīng)關(guān)注二者的符合度問題，研判其精準(zhǔn)情況是進(jìn)一步做好具體扶貧審計(jì)監(jiān)督的要?jiǎng)?wù)。

2.各類扶貧資源對(duì)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的保障度。在充分研判扶貧政策與對(duì)象的精準(zhǔn)銜接后，各類扶貧資源是否能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧目標(biāo)的保障程度就是審計(jì)監(jiān)督的具體著眼點(diǎn)。比如，針對(duì)因病傷殘的弱勢(shì)群體，就應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)囟档咨绫５母采w面和救助力度；針對(duì)具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)優(yōu)勢(shì)的貧困對(duì)象，就應(yīng)關(guān)注招商引資的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和支農(nóng)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合情況；針對(duì)移民搬遷的貧困群眾，就應(yīng)關(guān)注擬搬遷地的土地容量和當(dāng)?shù)乜砂仓萌丝诘纳鐣?huì)接納情況；針對(duì)失學(xué)輟學(xué)的教育扶貧對(duì)象，就應(yīng)關(guān)注就近學(xué)校的硬件設(shè)施、師資隊(duì)伍和教育資助情況；針對(duì)健康扶貧的對(duì)象，就應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)蒯t(yī)療資源和醫(yī)生數(shù)量以及衛(wèi)生院的布點(diǎn)等情況。總之要通過關(guān)注各類資金、實(shí)物資源和幫扶對(duì)象的需求保障情況的審計(jì)，來評(píng)判扶貧政策的落實(shí)情況。

3.扶貧政策內(nèi)部各環(huán)節(jié)的契合度。在政策精準(zhǔn)、扶貧資源充分的情況下，具體貫徹落實(shí)扶貧政策的各個(gè)流程環(huán)節(jié)之間的配合默契程度，直接影響扶貧效果。比如，針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，如果項(xiàng)目論證可行受益面廣，那么資金的及時(shí)跟進(jìn)就是決定因素；針對(duì)教育扶智對(duì)象，當(dāng)?shù)貙W(xué)校硬件建設(shè)和師資隊(duì)伍及時(shí)補(bǔ)充等環(huán)節(jié)的配合，才能促成扶貧；針對(duì)電商扶貧項(xiàng)目，當(dāng)?shù)匦畔⒒ㄔO(shè)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋以及電商業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)的及時(shí)跟進(jìn)，才能促使扶貧效果顯現(xiàn)?？傊ㄟ^關(guān)注扶貧政策措施微觀執(zhí)行鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)主體的相互配合，才能深度評(píng)價(jià)扶貧政策真正貫徹落實(shí)情況。

4.扶貧職能發(fā)揮對(duì)扶貧效果的支撐度。在每項(xiàng)扶貧政策的實(shí)施中，必然牽涉若干職能部門的工作。財(cái)政部門的資金統(tǒng)籌管理職能，發(fā)改部門的項(xiàng)目遴選孵化職能，教育部門的扶貧助學(xué)等職能，社保部門的精準(zhǔn)識(shí)別、差異化扶持、救濟(jì)救助職能，衛(wèi)生部門的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)保障職能，金融部門的依托資本市場(chǎng)進(jìn)行投融資發(fā)揮的杠桿放大效應(yīng)，這些職能對(duì)扶貧效果工作合力的支撐度，是評(píng)價(jià)考核有關(guān)部門職能發(fā)揮的重要指標(biāo)。

5.脫貧對(duì)象對(duì)扶貧跟蹤的滿意度。扶貧政策落實(shí)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是脫貧對(duì)象的滿意度。滿意度是一個(gè)主觀感受，在精準(zhǔn)描述時(shí)需要運(yùn)用客觀的量化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行縱向比對(duì)，也需要結(jié)合脫貧對(duì)象本身的主觀意愿，借此來全面做好滿意度的調(diào)查。要用看得見的物質(zhì)保障資源的滿足程度和看不見的精神層面的獲得感和幸福感來進(jìn)行滿意度的審計(jì)評(píng)價(jià)。

（三）緊扣扶貧資金安全和績(jī)效來分類實(shí)施

1.著力跟蹤檢查扶貧相關(guān)政策落實(shí)情況。要將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧相關(guān)政策措施落實(shí)情況作為國(guó)家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，緊緊圍繞中央提出的六個(gè)精準(zhǔn)”要求，持續(xù)關(guān)注各地、各部門貫徹落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫(yī)療救助扶貧、易地搬遷扶貧、社會(huì)扶貧、社保兜底扶貧等政策措施的進(jìn)展和效果，著力揭露和查處責(zé)任不落實(shí)、機(jī)制不完善、方法不恰當(dāng)，以及不作為、慢作為、假作為等問題，推動(dòng)整改問責(zé)，促進(jìn)各項(xiàng)政策措施落地生根、不斷完善和發(fā)揮實(shí)效。

2.著力揭露和查處重大違紀(jì)違法問題。要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，嚴(yán)格區(qū)分公與私，堅(jiān)決查處虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取、截留侵占、貪污私分、揮霍浪費(fèi)扶貧資金等問題，堅(jiān)決杜絕將扶貧資金用于吃喝接待、公款旅游、獎(jiǎng)金福利，以及利用職權(quán)優(yōu)親厚友、違規(guī)分配扶貧資金等問題，切實(shí)維護(hù)貧困群眾利益。嚴(yán)肅查處借統(tǒng)籌整合之名，搞樓堂館所、“政績(jī)工程”、“形象工程”等問題，切實(shí)保障統(tǒng)籌整合過程中的資金安全和績(jī)效。既要揭示一些部門和地方“情況不明決心大”亂花錢造成浪費(fèi)的問題，也要披露“前怕狼后怕虎”不敢花錢，貽誤脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)機(jī)等問題。

3.著力監(jiān)督檢查扶貧資金績(jī)效情況。要將績(jī)效理念貫穿扶貧審計(jì)始終，循著資金流向從政策要求、預(yù)算安排、資金撥付一直追蹤到項(xiàng)目和個(gè)人，確保扶貧資金安全高效使用。要重點(diǎn)關(guān)注是不是按照中央要求統(tǒng)籌整合使用財(cái)政資金，是不是按照規(guī)范程序調(diào)整資金用途。要督查引領(lǐng)貧困縣區(qū)以脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃為指導(dǎo)，以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金、社會(huì)幫扶資金捆綁使用，切實(shí)推動(dòng)各級(jí)主管部門將資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，從想方設(shè)法“要到錢”轉(zhuǎn)變到下工夫“花好錢”上來。

4.著力監(jiān)督檢查扶貧項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況。要加大對(duì)整村推進(jìn)、易地扶貧搬遷、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、通村道路、飲水安全、危房改造、教育衛(wèi)生等扶貧開發(fā)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效果的審計(jì)力度，重點(diǎn)揭露脫離實(shí)際、盲目決策，以及后續(xù)管護(hù)缺失等原因?qū)е路鲐氻?xiàng)目建成后廢棄閑置，造成重大損失浪費(fèi)、重大環(huán)境污染、資源毀損以及脫貧后又返貧等突出問題，促進(jìn)扶貧重點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)揮帶動(dòng)效應(yīng)。

5.著力揭示和反映體制機(jī)制制度性問題。要密切關(guān)注扶貧開發(fā)工作中出現(xiàn)的新情況新問題，著力揭示和反映阻礙政策措施落實(shí)、制約資金整合的體制性障礙和制度性缺陷。精準(zhǔn)定位審計(jì)監(jiān)督與扶貧主責(zé)的關(guān)系，在促進(jìn)扶貧社會(huì)資源公平、公正管理分配方面，積極提出對(duì)策建議。以資金流、實(shí)物流、政策信息流為具體抓手，建構(gòu)精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域的腐敗預(yù)防機(jī)制，營(yíng)造監(jiān)督無處不在的威懾氛圍和清朗高效的工作生態(tài)。（四）積極探索改進(jìn)審計(jì)方法扶貧政策和項(xiàng)目資金審計(jì)要改進(jìn)審計(jì)的組織方式，實(shí)行“交叉審”和“上審下”等模式開展，有利于維護(hù)審計(jì)的獨(dú)立性，提高審計(jì)監(jiān)督力度。具體實(shí)施要靈活運(yùn)用核對(duì)法、審核法、調(diào)查研究法和大數(shù)據(jù)分析法等方式方法開展。

核對(duì)法。就是對(duì)扶貧政策措施執(zhí)行部門提供的資料與鎮(zhèn)、村組資料梳理比對(duì)，審查是否合乎邏輯，是否結(jié)合實(shí)際，是否對(duì)應(yīng)銜接，有無漏洞與錯(cuò)誤。

審核法。一是審查扶貧政策部門和單位檔案資料，運(yùn)用大數(shù)據(jù)篩選比對(duì)，做好審計(jì)取證；二是審查貧困鎮(zhèn)村的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目文件資料，揭示項(xiàng)目遲緩的原因，提出加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)建議與意見；三是審查扶貧工作成員單位賬戶，關(guān)注扶貧資金撥付、滯留時(shí)間，揭示財(cái)政資金撥付環(huán)節(jié)多、有意滯留財(cái)政資金等問題，維護(hù)資金安全與績(jī)效，防范和揭示隱患。

實(shí)地調(diào)查法。一是對(duì)入村入戶走訪調(diào)查資料和座談交流資料與部門單位提供的資料進(jìn)行比對(duì)，印證扶貧工作的成效與不足，揭示扶貧造假嫌疑，提出加強(qiáng)扶貧政策落實(shí)和項(xiàng)目資金管理的意見與建議；二是深入項(xiàng)目單位，尤其是實(shí)地檢查產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的進(jìn)度，資金投入，營(yíng)運(yùn)項(xiàng)目的實(shí)際效果?？善赣脤I(yè)技術(shù)人員和工程專家查看項(xiàng)目的施工、監(jiān)理、質(zhì)量和材料進(jìn)場(chǎng)驗(yàn)收環(huán)節(jié)等監(jiān)督記錄，確保工程順利實(shí)施和資金效益；三是實(shí)地查看項(xiàng)目單位資金到位、資金使用和資金結(jié)存時(shí)間節(jié)點(diǎn)，著力檢查相關(guān)部門以各種利益拖延撥款時(shí)間，耽誤和影響項(xiàng)目推進(jìn)，堅(jiān)決查出相關(guān)部門和單位慢作為、不作為、亂作為的問題。