論政府公信力的形成條件

摘 要 政府公信力是現(xiàn)代社會(huì)信用體系的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展要求。它反映出社會(huì)民眾對(duì)政府的信任程度，而這種信任是通過政府所制定公共政策的認(rèn)可度來實(shí)現(xiàn)的，可以說，政府公信力受到政策制定過程中各個(gè)階段的影響。本文以分析政府公信力與政策過程的內(nèi)在關(guān)系為基礎(chǔ)，闡述在政策議程、政策形成、政策采納、政策實(shí)施以及政策評(píng)估各階段中政府公信力產(chǎn)生的條件，以此來更好地提升政府公信力建設(shè)。

關(guān)鍵詞 政府公信力 公共政策 形成條件

作者簡(jiǎn)介：付忠宇，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院研究生。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.186

政府公信力，即政府使公眾信任的能力，是政府執(zhí)政的無(wú)形資產(chǎn)。在本質(zhì)上反應(yīng)出公眾對(duì)政府可以代表其根本利益的一種信念。因此，提高政府公信力不僅可以增強(qiáng)政府和民眾之間的溝通和聯(lián)系，更是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)信用的基礎(chǔ)，國(guó)家全面深化改革的重要內(nèi)容。自2005年在國(guó)務(wù)院工作報(bào)告中明確提出“提高政府公信力”這一要求以來，我國(guó)政府不斷提升自身形象，提高工作人員素質(zhì)，努力向這一目標(biāo)邁進(jìn)。而公共政策實(shí)施的合理性和支持度，是政府公信力建設(shè)的主要影響因素，因此，分析兩者之間的內(nèi)在關(guān)系，基于公共政策制定這一動(dòng)態(tài)過程來分析政府公信力形成條件是很有必要的。

一、對(duì)公共政策過程及政府公信力的理解

目前，隨著我國(guó)政府職能的不斷深化和逐漸完善，新時(shí)期對(duì)于建設(shè)政府公信力提出新的要求。唐鐵漢認(rèn)為：政府公信力是政府在行政過程中建立起來的取得人民信任的能力，它既是政府行政能力及權(quán)威性的客觀體現(xiàn)，也是人民群眾對(duì)政府行政行為的主觀評(píng)價(jià)，代表著人民群眾對(duì)政府滿意和信任的程度。 張旭霞認(rèn)為：政府公信力是民眾基于對(duì)政府履職能力和績(jī)效、政策和政局、政府工作人員的感受而產(chǎn)生的理解、支持和信任。 政府作為公信力建設(shè)的主體，既要提升行政能力，也要提高行政績(jī)效，樹立政府權(quán)威，滿足公共利益訴求。社會(huì)大眾作為公信力建設(shè)的另一主體，最基本的表現(xiàn)就是對(duì)政府各方面是否認(rèn)同的一種心理狀態(tài)。如果公眾認(rèn)同政府的行政方式和內(nèi)容，就會(huì)促進(jìn)行政效率，從而維系和加強(qiáng)政府公信力，形成一個(gè)良性循環(huán)。

20世紀(jì)50年代，由美國(guó)政治學(xué)家哈羅德·拉斯維爾和拉納編寫的《政策科學(xué)：范圍與方法的新近發(fā)展》一書，標(biāo)志著政策科學(xué)的創(chuàng)立。之后，公共政策研究越來越專業(yè)、深入、全面。公共政策通常被認(rèn)為是一個(gè)連續(xù)的的動(dòng)態(tài)過程，“即政策過程，某一既定政策被提議、檢驗(yàn)、執(zhí)行以及最后被終止的程序”。 本文根據(jù)詹姆斯·E·安德森的公共政策過程劃分理論為基礎(chǔ)，將公共政策過程劃分為五個(gè)階段：政策議程階段、政策形成階段、政策采納階段、政策實(shí)施階段及政策評(píng)估階段。研究在這五個(gè)階段政府行為過程中，政府公信力的隨之產(chǎn)生的條件。

二、政府公信力與公共政策過程的關(guān)聯(lián)

政府的合法性直接決定政府自身就有一定的威信，但是這在政府行政過程中是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府要通過實(shí)施有效的公共政策來完成某些統(tǒng)治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，弄清政府公信力與公共政策之間的相關(guān)性，是研究在公共政策過程視角下政府公信力如何形成的基本條件。介于兩者的關(guān)聯(lián)性，可以從以下兩個(gè)角度來分析：

第一， 政府公信力與公共政策過程之間具有互通性。兩者在很多方面都具有隱性的共同點(diǎn)。首先體現(xiàn)在價(jià)值取向方面。公共政策的本質(zhì)就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)資源、價(jià)值和利益的權(quán)威性分配，以最大多數(shù)人的利益追求為分配標(biāo)準(zhǔn)。而政府本身就是人民民主專政的政權(quán)組織，其核心就是為人民服務(wù)。其次是生成條件方面。政府公信力的形成依賴于公共政策實(shí)施的公正性和有效性，同樣，有效的政策形成也要求各利益組織分配利益時(shí)的公正性和有效性，由此，兩者具有相互貫通的聯(lián)系。

第二， 政府公信力與公共政策過程之間具有依存性。一方面，政府公信力是政府在執(zhí)行公共政策過程中不斷積累和錘煉出來的，公共政策過程是政府獲得公信力的直接客體，雖然公信力的建立也受到政府作風(fēng)、政務(wù)績(jī)效等方面的影響，但是公共政策從制定到實(shí)施都和公眾的切身利益有很大的關(guān)聯(lián)，公眾對(duì)這一方面還是很重視的。所以說政府公信力的構(gòu)建依賴于合法公正合理的公共政策過程。另一方面，政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)也需要政府公信力輔助。優(yōu)秀的政府擁有絕對(duì)的權(quán)威性和公眾信任度。這種信任成為政府與社會(huì)各群體之間溝通的紐帶，良好的公信力可以使公眾信任并服從政府所認(rèn)定的公共政策，有利于政策的順利實(shí)施。

三、 政府公信力在公共政策各階段中的形成條件

通過對(duì)政府公信力的形成與公共政策過程之間內(nèi)在關(guān)系的分析，下面詳細(xì)闡述在公共政策過程各階段政府公信力形成的條件。

第一階段：政策議程階段政府公信力形成條件。政策議程階段主要是在眾多問題中，決定哪些問題得到了公共官員的高度關(guān)注，以及成為公共問題的原因。公共問題的產(chǎn)生并受到廣泛關(guān)注，一般是這些問題已經(jīng)在一定程度上影響了公共權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，或者公眾對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了新的需求。產(chǎn)生政策問題一般有兩種形式：一是政府主動(dòng)性的關(guān)注，即政治領(lǐng)導(dǎo)者普遍認(rèn)為值得公眾關(guān)注的，并且在立法權(quán)內(nèi)有爭(zhēng)議的問題。一種是被動(dòng)性的關(guān)注，即已經(jīng)損害了社會(huì)公眾的權(quán)益并且造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響的問題，使政府不得不通過議程和制定法律來避免問題的再次發(fā)生。不管是政府的主動(dòng)或者被動(dòng)行為，都是刺激政策制定的因素。

在政策議程階段，獲取公信力的核心是所關(guān)注問題具有的代表性和公正性。政策的代表性表現(xiàn)為政府所關(guān)注并將解決的問題是否關(guān)乎大部分公眾的切身利益，能否順利的將這些問題按照合理的程序加以解決。政策的公正性主要表現(xiàn)為所關(guān)注的問題在合理合法的范圍內(nèi)滿足公共的需求。在該階段，政府要深入調(diào)查，實(shí)事求是，弄清民眾的真正需求。

第二階段：政策形成階段政府公信力形成條件。在這一階段主要是提出與解決公共問題有關(guān)的、可被接受的行動(dòng)方案。這一過程包括對(duì)可供選擇的行動(dòng)方式的創(chuàng)建、區(qū)分和采納。 首先要界定公共問題的性質(zhì)，找尋問題的根本原因，制定可備選的方案。由于公共問題的性質(zhì)和范圍不好確定，所以制定備選方案要考慮全面，并且具有前瞻性，確保政策一旦實(shí)施就在很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)使問題得到有效解決。

在這一階段政府公信力的產(chǎn)生主要依賴于使人信服的政策建議參與者和政策制定技術(shù)。這一過程可以是自上而下主動(dòng)推動(dòng)的過程，即政府機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、利益群體等的參與并且制定相關(guān)政策選擇，民眾參與不多。也可以是自下而上由有利益訴求的這部分人通過現(xiàn)實(shí)狀況提出可行性方案。

第三階段：政策采納階段政府公信力形成條件。這一步涉及哪一個(gè)具體建議會(huì)被支持，并且使之合法化和權(quán)威化。在這一階段，可能所提出的方案并不都是很成熟的，或者并不是方案支持者所期望的一切，政策有的被否定，有的被修改，有的會(huì)被接受，隨著不斷的衡量和調(diào)整，使分歧越來越少，最終決定采納某一具體的方案。在這一階段除了方案提出者和支持者以外，大多還會(huì)有政策相關(guān)利益團(tuán)體參加，并且會(huì)依據(jù)不同價(jià)值觀的決策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行爭(zhēng)論，這一時(shí)期是決定哪項(xiàng)政策被敲定，利益最終分配的重要時(shí)期。

在這一階段政府公信力的生成就需要公民參與進(jìn)來，并且使各利益方滿意。政府可以在眾多方案中選出兩三各比較合理的方案，公開發(fā)布給社會(huì)公眾，并且舉行像聽證會(huì)那樣的形式使各利益相關(guān)者參與進(jìn)來，最終以最多數(shù)人的意見為主，確定最終方案。這種民眾參與方式既使民眾有當(dāng)家作主的感覺，也使政府在無(wú)形中獲得了信任，乃一舉兩得之策。

第四階段：政策實(shí)施階段政府公信力形成條件。政策實(shí)施階段也就是政策執(zhí)行階段，這一階段是法實(shí)施的具體過程，包括使合法化的政策作用于目標(biāo)群體以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。它所關(guān)注的是日常的政府運(yùn)作過程。公共政策的類型有很多類型，例如禁止型、調(diào)節(jié)型、分配型、促進(jìn)型等等，但是無(wú)論哪種政策類型都需要特殊的手段來實(shí)施。政府一般運(yùn)用強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性手段。強(qiáng)制性手段就是政府依照已經(jīng)生成的法律條令等強(qiáng)制對(duì)社會(huì)團(tuán)體或機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁、懲罰、獎(jiǎng)勵(lì)等促使他們服從的手段。非強(qiáng)制手段主要是通過宣傳、協(xié)調(diào)、調(diào)解、教育、示范以及引導(dǎo)等方法使有關(guān)責(zé)任體服從和遵守該項(xiàng)政策。不管運(yùn)用哪種方式，都是為了保證政策的有效性，使公共政策在執(zhí)行過程中不被扭曲或消減，并且在一定有效時(shí)間內(nèi)盡可能快的將這種有既定價(jià)值目標(biāo)的政策轉(zhuǎn)化為公眾能享受到的政策現(xiàn)實(shí)。

這一階段是政策能否順利完成的重要階段，要建立政府公信力需要從三個(gè)方面入手。一是政府加強(qiáng)文化建設(shè)，提高執(zhí)政能力。政府文化建設(shè)作為政府行政執(zhí)政的軟實(shí)力，是公信力建設(shè)的影響因素。政府工作人員要始終以為人民服務(wù)為核心，恪盡職守，建設(shè)服務(wù)政府。二是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)團(tuán)體，化解利益差別影響。政策的制定過程本質(zhì)上是對(duì)利益的重新組合，會(huì)影響到一部分利益團(tuán)體的權(quán)益。政府在這一方面要加強(qiáng)宣傳，選用合適的條件來調(diào)節(jié)各方利益，是利益達(dá)到均衡并且不會(huì)有沖突。三是引導(dǎo)媒體輿論導(dǎo)向，掌握輿論主動(dòng)性。社會(huì)媒體的報(bào)道具有輿論導(dǎo)向的功能，要注意引導(dǎo)正面的媒體報(bào)道，對(duì)于惡意破壞政府形象的報(bào)道及時(shí)解決，正確的解決方法不僅會(huì)解除不良效應(yīng)，也會(huì)為政府塑造形象加分。

第五階段：政策評(píng)估階段政府公信力形成條件。所謂政策評(píng)估，是指通過科學(xué)的技術(shù)和方法，由專門政策評(píng)估人員針對(duì)政策的規(guī)劃和執(zhí)行進(jìn)行客觀的、專業(yè)的評(píng)價(jià)和估計(jì)。在這一過程主要是評(píng)測(cè)政府所實(shí)施的公共政策是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)是否還產(chǎn)生了其他的影響。主要從兩個(gè)方面來進(jìn)行評(píng)估，一是對(duì)實(shí)施過程中公正性的評(píng)估，主要是以社會(huì)公眾的公共利益為價(jià)值尺度來評(píng)估。二是對(duì)實(shí)施結(jié)果和執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。主要是評(píng)價(jià)在多大程度上滿足公眾的需求和政府在實(shí)施過程中的績(jī)效。在這之后，還要根據(jù)結(jié)果做政策反饋，根據(jù)反饋過來的信息對(duì)政策做進(jìn)一步的調(diào)整。

在這一階段政府要提升自己的公信力要做到以下幾點(diǎn)：首先，要制定公證科學(xué)有效的評(píng)估方法，并主動(dòng)公開評(píng)估結(jié)果，使公眾知情政策實(shí)施的效果及影響。其次，對(duì)于公眾質(zhì)疑的地方，要及時(shí)給予回應(yīng)，對(duì)于有問題的政策影響，以最快速度加以解決。最后，積極與社會(huì)溝通，做好民意反饋工作，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的信任程度。

注釋：

唐鐵漢.提高政府公信力，建設(shè)信用政府.中國(guó)行政管理.2005（3）.

張旭霞.心系民眾：維系和提升政府公信力.中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào).2018年8月22日.

[美]保羅·A·薩巴蒂爾著.彭宗超，等譯.政策過程理論.三聯(lián)書店.2004年版.第24頁(yè).

[美]詹姆斯·E·安德森著.謝明，等譯.公共政策制定.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2009年版.第33頁(yè).

參考文獻(xiàn)：

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