關(guān)于法治進(jìn)程中監(jiān)察體制改革的幾點(diǎn)思考

摘 要 王岐山同志強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)本質(zhì)上就是反腐敗機(jī)構(gòu)”，隨著國(guó)家、省、市、縣各級(jí)監(jiān)察委組建完成以及《監(jiān)察法》通過，如何充分發(fā)揮監(jiān)察委的作用，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健運(yùn)行尚有許多工作要做。在宣傳教育、黨法統(tǒng)一、機(jī)制制約、國(guó)際合作等方面是值得黨和國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞 宣傳教育 黨法統(tǒng)一 機(jī)制制約 國(guó)際合作

基金項(xiàng)目：河北省教育廳人文重點(diǎn)項(xiàng)目《宋代臺(tái)諫制度之歷史內(nèi)涵與現(xiàn)實(shí)觸發(fā)》（項(xiàng)目編號(hào)：SD171067）。

作者簡(jiǎn)介：劉創(chuàng)業(yè)，河北工程大學(xué)文法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.184

一、宣傳教育尤為關(guān)鍵

監(jiān)察委員會(huì)的成立，大部分普通百姓很難理解它的作用，基本上是一個(gè)模糊的概念，只知道是反腐敗的，國(guó)家用來打“老虎”和“蒼蠅”的，和他們沒太大關(guān)系。然而往往對(duì)他們生活影響最大的就是基層的“蒼蠅”，在《監(jiān)察法》可以看到這樣的監(jiān)察對(duì)象：公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員和基層群眾性自治組織中從事管理的人員。很明顯立法者考慮到了這類人對(duì)于普通百姓生活的影響：基層辦事部門腐敗分子給百姓辦事收受賄賂、權(quán)力尋租、不作為，部分腐敗的村干部橫行鄉(xiāng)里，為非作歹做“村霸”。所以就目前來說，反腐敗宣傳教育尤為關(guān)鍵，我們要做的不僅是腐敗結(jié)果發(fā)生后對(duì)犯罪分子的懲處，還要有早期的預(yù)防，應(yīng)從兩個(gè)方面下手：一是對(duì)于社會(huì)公眾的教育，二是對(duì)于各個(gè)機(jī)關(guān)公職人員教育。對(duì)比香港，廉政公署作為反腐敗機(jī)構(gòu)有著較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，它的內(nèi)部機(jī)構(gòu)有個(gè)社區(qū)關(guān)系處，任務(wù)就是對(duì)民眾進(jìn)行反腐敗的宣傳教育，成員深入到各個(gè)學(xué)校、社區(qū)、電視宣傳節(jié)目，甚至在水電費(fèi)的繳費(fèi)單上都印著鼓勵(lì)民眾積極舉報(bào)腐敗貪污人員標(biāo)語和舉報(bào)電話，這些努力使得香港全社會(huì)民眾對(duì)于反腐敗有著一個(gè)基本的認(rèn)知，什么是腐敗和應(yīng)該去哪里舉報(bào)。反觀對(duì)于內(nèi)地的老百姓來說，知道哪些行為構(gòu)成腐敗應(yīng)該向哪一部門舉報(bào)仍然模糊不清，甚至不敢。

從這些可以看出當(dāng)下對(duì)民眾反腐敗宣傳教育的重要性，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)法律銜接和適用，也只有這樣才能使得民眾對(duì)于腐敗的容忍程度降低?！胺锤敝挥性谌駞⑴c的情景下，才能在全社會(huì)形成反腐敗的大眾文化。 因此在各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)增設(shè)一個(gè)專門部門對(duì)全社會(huì)進(jìn)行反腐敗普法，在現(xiàn)階段紀(jì)檢監(jiān)察室、執(zhí)紀(jì)監(jiān)察室、執(zhí)紀(jì)審查室部門的基礎(chǔ)上增設(shè)監(jiān)察教育室尤為必要。另外對(duì)于行使公權(quán)力的人員也應(yīng)該加大反腐敗宣傳力度，產(chǎn)生不想腐的心理，在《監(jiān)察法》第十二條中規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向同級(jí)機(jī)關(guān)及其他機(jī)構(gòu)派駐監(jiān)察專員。監(jiān)察專員的具體作用一方面是對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行反腐敗監(jiān)督，另一方面就需要監(jiān)察專員進(jìn)行反腐敗宣傳。雖然我國(guó)人民代表大會(huì)下，各個(gè)部門秉承為人民服務(wù)的宗旨，但是現(xiàn)實(shí)生活中民眾幾乎參與不到監(jiān)督它們的工作之中去，民眾監(jiān)督顯得過于不足，廉政專員在這一點(diǎn)上可以進(jìn)行彌補(bǔ)。

二、黨紀(jì)法規(guī)的有機(jī)契合

社會(huì)上關(guān)于黨紀(jì)法規(guī)統(tǒng)一性的論爭(zhēng)也是比較激烈，在監(jiān)察法中規(guī)定的監(jiān)察對(duì)象也包含了黨的機(jī)關(guān)，而黨又領(lǐng)導(dǎo)著監(jiān)委會(huì)的工作，矛盾由此凸顯。

從監(jiān)委會(huì)試點(diǎn)的浙江首例留置案中可以看到，《立案審批表》需要黨委書記簽字，有學(xué)者認(rèn)為如果這樣，很明顯監(jiān)委會(huì)工作的獨(dú)立性會(huì)受到影響。筆者認(rèn)為在紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)委會(huì)工作一定要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)委會(huì)開展反腐敗活動(dòng)，關(guān)乎黨和國(guó)家在人民心中的形象，應(yīng)當(dāng)把反腐敗透明指數(shù)納入到黨委工作的考核內(nèi)容中去，這樣各級(jí)黨委才會(huì)積極支持紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)委會(huì)工作。另外在《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第八條第四款規(guī)定：“黨的地方和部門紀(jì)委，黨組紀(jì)檢組可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題”。也就是說在紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)委會(huì)工作的過程中需要反映的問題，上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨委都會(huì)知曉，也在體制上阻止了黨委“一把手”直接插手個(gè)案情況的發(fā)生。在這里的角色分工上，同級(jí)黨委統(tǒng)籌全局領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)監(jiān)察工作，上級(jí)紀(jì)委同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督工作。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“監(jiān)察院”保持著中立的態(tài)度，地區(qū)的“憲法”第七條第五項(xiàng)規(guī)定：“監(jiān)察委員需超出黨派之外，依據(jù)法律獨(dú)立行使職權(quán)。” 所以這樣規(guī)定是因?yàn)榕_(tái)灣實(shí)行的多黨制，政黨經(jīng)常輪換，監(jiān)察院也承擔(dān)著居中裁判的職責(zé)，必須擺脫黨派性質(zhì)，“監(jiān)察院”理所應(yīng)當(dāng)保持中立，避免被政黨利用來打壓政治對(duì)手。而實(shí)際上這種“中立”也因?yàn)槌蓡T黨派的性質(zhì)很難真正中立，也暴露出許多問題。而中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)實(shí)行的是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨參與制度，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委的成立也是汲取國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，慎重決定的戰(zhàn)略改革，另外監(jiān)督黨的機(jī)關(guān)也能夠看出黨對(duì)于自身廉潔性的重視，打造廉潔政黨也是對(duì)人民負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，體現(xiàn)出為人民服務(wù)的態(tài)度。

另外，在《監(jiān)察法》第五十七條規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的，辦理監(jiān)察事項(xiàng)的監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告。有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)?shù)怯泜浒??！边@種及時(shí)報(bào)告制度能夠一定程度上遏制了監(jiān)委會(huì)工作受其他干預(yù)的可能性。

三、各機(jī)關(guān)機(jī)制制約力度加強(qiáng)

監(jiān)察法公布之后，一個(gè)討論的熱點(diǎn)是律師能否參與監(jiān)委會(huì)調(diào)查工作，保障當(dāng)事人在調(diào)查中的合法權(quán)益。在《監(jiān)察法》第五條規(guī)定監(jiān)察工作懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)。關(guān)于留置時(shí)間設(shè)置為三個(gè)月，特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)三個(gè)月，這些可以看出“改革后的監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)享職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但是原有的偵查模式并未得到徹底改變?？梢灶A(yù)期，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，口供依然是職務(wù)犯罪偵查的重中之重?！?律師參與調(diào)查活動(dòng)往往會(huì)影響到案件的順利進(jìn)行，監(jiān)委會(huì)具有政治性和法律性的雙重屬性，在政治性上肩負(fù)著黨和人民的重望，監(jiān)督公職人員，打擊腐敗，腐敗分子要做的就是坦白從寬，給人民一個(gè)交代。監(jiān)察法也規(guī)定調(diào)查過程中要求保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，合理審訊時(shí)間和居住條件，也規(guī)定了被調(diào)查人員申請(qǐng)復(fù)審、復(fù)核的救濟(jì)途徑。

機(jī)制的制約也是當(dāng)事人權(quán)益受到保護(hù)的有效措施，有學(xué)者認(rèn)為“鑒于職務(wù)犯罪案件的復(fù)雜性及監(jiān)察委員會(huì)政治地位的特殊性，在原有權(quán)力配置中，公安機(jī)關(guān)機(jī)關(guān)一直處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位，檢、法的制約力度較弱。而改革后，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的政治地位甚至還高于公安機(jī)關(guān)，偵、訴、審程序體制的銜接能否遵循固有的程序邏輯，值得認(rèn)真研判。 ”考慮到這一點(diǎn)，防止監(jiān)察委員會(huì)處于強(qiáng)勢(shì)地位最有效的辦法就是充分發(fā)揮出現(xiàn)有公檢法與監(jiān)察委相互制約的作用。在以往的司法實(shí)踐中，公檢法三個(gè)機(jī)關(guān)“配合有余，制約不足”的教訓(xùn)，不免讓學(xué)者們對(duì)于與監(jiān)委會(huì)的制約也會(huì)不足的擔(dān)憂，如今這一點(diǎn)擔(dān)憂可以放下，從領(lǐng)導(dǎo)上來看監(jiān)察委受紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，公檢法受政法委的領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委明顯體現(xiàn)著較強(qiáng)的紀(jì)律性，在制約力度上會(huì)發(fā)揮的比較明顯，而政法委所領(lǐng)導(dǎo)下的檢察院和法院體現(xiàn)著較強(qiáng)的公正性，對(duì)監(jiān)委會(huì)的制約力度也較為明顯。

在司法改革的浪潮大背景下，法院進(jìn)一步強(qiáng)化了“以審判為中心”訴訟地位，檢察院法律監(jiān)督的作用更為明顯。檢察院認(rèn)為不足以起訴的案件要勇于做出決定，法院堅(jiān)持非法證據(jù)排除原則，有罪無罪只能由法院判決。監(jiān)委會(huì)成立的同時(shí)其他機(jī)關(guān)的改革也在進(jìn)行，體現(xiàn)出改革進(jìn)行的整體性。防止監(jiān)委會(huì)權(quán)力過大，與之協(xié)同的其他機(jī)關(guān)的改革措施必須及時(shí)跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)有機(jī)協(xié)同和有效制約。

四、加強(qiáng)國(guó)際反腐敗合作

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為新的國(guó)家機(jī)構(gòu)，獨(dú)立承擔(dān)了國(guó)際反腐敗合作的重任，體現(xiàn)出新時(shí)期情況下，我國(guó)反腐敗問題在國(guó)際合作上的挑戰(zhàn)性和復(fù)雜性，這種規(guī)定明顯的表現(xiàn)出我國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)反腐敗合作的融合與銜接的愿望。

2003年10月31日通過的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第六條第六款規(guī)定“各締約國(guó)均應(yīng)根據(jù)本國(guó)法律制度的基本原則，賦予本條第一款所述機(jī)構(gòu)（反腐敗）必要的獨(dú)立性，使其能夠有效的履行職能和免受任何不正當(dāng)?shù)挠绊憽?，監(jiān)察委員會(huì)只有保持著獨(dú)立性，才能夠一改國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)以往海外反腐敗的不感冒的境況。

自習(xí)近平主席擔(dān)任國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以來，“反腐”成為黨和國(guó)家在新時(shí)代下的重要任務(wù)。不論身居高位的“老虎”，還是下層的“蒼蠅”，一批批腐敗分子落馬，取得了很多可喜成果，但也有一部分外逃分子依舊逍遙法外。盡管國(guó)家實(shí)施了一系列追逃措施，例如公安部的“獵狐”行動(dòng)和外交引渡等，但通常由于我國(guó)與犯罪份子所隱匿的國(guó)家反腐敗合作基礎(chǔ)薄弱，逃犯移交問題很難順利進(jìn)行，沒有一個(gè)統(tǒng)一的對(duì)外反腐敗合作的機(jī)構(gòu)，加上國(guó)際政治、意識(shí)形態(tài)的原因，引渡工作困難重重。另外，反腐敗合作不單單是國(guó)際合作抓捕和移交，還有反腐調(diào)查過程中的國(guó)際合作。香港廉政公署有過這樣的經(jīng)驗(yàn)，曾經(jīng)代號(hào)為“鵲橋仙”的打擊非法制造護(hù)照和洗黑錢的行動(dòng)中，香港廉署為了坐實(shí)證據(jù)請(qǐng)求美國(guó)海關(guān)人員協(xié)助配合，與犯罪分子接觸，一舉拿掉了一位香港高級(jí)入境事務(wù)主任、一位賽昂力拉外交官等腐敗人員，國(guó)際間的高效率合作，是此案三個(gè)月迅速偵破的關(guān)鍵，“鵲橋仙”行動(dòng)恰好證明了國(guó)際合作是反腐敗工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，國(guó)際合作并非一朝一夕，需要從一開始，國(guó)際各機(jī)構(gòu)與廉政公署建立互信，對(duì)方才樂意提供合作。

監(jiān)察委員會(huì)海外的反腐合作應(yīng)首先和香港開展，香港從70年代社會(huì)腐敗成風(fēng)到現(xiàn)在的較為廉潔，取得良好的國(guó)際反腐口碑，內(nèi)地的監(jiān)察委員會(huì)如果加強(qiáng)與其的合作，對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)際合作具有著重要的推動(dòng)意義。

五、結(jié)語

“建其本而萬物理，失之毫厘，差以千里”。 我們有理由相信，在以習(xí)近平總書記為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過縝密設(shè)計(jì)，穩(wěn)健推進(jìn)，認(rèn)準(zhǔn)自身定位，及時(shí)走出困境，依法進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)察體制改革一定會(huì)取得豐碩的成果，國(guó)家監(jiān)察委在推進(jìn)國(guó)家機(jī)構(gòu)法治建設(shè)，建設(shè)廉潔政府，推進(jìn)反腐敗工作深入進(jìn)行中必將發(fā)揮積極的作用。

注釋：

段龍飛、任建明.關(guān)于香港廉政公署的反腐敗教育戰(zhàn)略.理論探索.2008（4）.第70 頁.

鄭賢君.試論監(jiān)察委員會(huì)之調(diào)查權(quán).中國(guó)法律評(píng)論.2017（2）.第112 頁.

施鵬鵬.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的偵查權(quán)及其限制.中國(guó)法律評(píng)論.2017（2）.第49頁，第50頁.

寰翔、王海亮、陳立峰.我國(guó)內(nèi)地反貪局運(yùn)行的法律制度思考——通過分析香港廉政公署的制度運(yùn)行展開.政法論叢.2007（1）.第66頁.

紀(jì)錄片《廉政公署》第二集《鍥而不舍》.

劉向.說苑.貴陽：貴州人民出版社.1994年版.第34頁.

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