平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的有效機(jī)制研究
——以網(wǎng)約車為例

王 俐, 周向紅

(同濟(jì)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院, 上海 200092)

根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的定義,平臺(tái)型企業(yè)是指企業(yè)本身不生產(chǎn)產(chǎn)品,而是依托真實(shí)的或虛擬的交易場(chǎng)所,促成雙方或多方供求之間交易,并從中獲益的企業(yè)類型[1]。平臺(tái)型企業(yè)改變了傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)的簡(jiǎn)單鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu),形成以平臺(tái)為中心的、連接B/C端與C端的、更加開(kāi)放的生產(chǎn)和組織模式(見(jiàn)圖1)?，F(xiàn)今,平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)供給,致使公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)的邊界逐漸模糊。甘海威和婁成武指出,這種私人部門供給公共服務(wù)的模式有別于傳統(tǒng)的公私合作,是企業(yè)主動(dòng)發(fā)起供給并主導(dǎo)供給過(guò)程、政府參與介入的“企業(yè)—政府”模式[2]。

圖1傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的模式對(duì)比

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)嵌入公共服務(wù),推動(dòng)傳統(tǒng)公共服務(wù)治理模式的變革,促進(jìn)建構(gòu)“1+1+N”的新型治理框架?！?+1”指“政府+平臺(tái)型企業(yè)”,“N”指其他企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、民眾、專家等多元主體。在治理過(guò)程中,政府角色逐漸從管制轉(zhuǎn)向治理,平臺(tái)型企業(yè)發(fā)揮越來(lái)越重要的治理作用,其他企業(yè)、民眾等主體也更多地參與到治理中去。如由交通運(yùn)輸部、工信部等七部委聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》,規(guī)定了“政府管理平臺(tái)、平臺(tái)管理車輛”的合作治理框架。汪旭暉和張其林主張,通過(guò)“行政治理—平臺(tái)治理—市場(chǎng)治理”的三元復(fù)合模式解決平臺(tái)型市場(chǎng)的“檸檬問(wèn)題”[3]①“檸檬問(wèn)題”指在市場(chǎng)交易過(guò)程中,買方因信息不對(duì)稱而采用市場(chǎng)平均值判斷商品質(zhì)量,賣方則獲得提供低質(zhì)量產(chǎn)品的激勵(lì),由此觸發(fā)“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)并導(dǎo)致市場(chǎng)交易逐步萎縮的現(xiàn)象。;黃璜也提倡政府和企業(yè)以“合作規(guī)制”的方式治理“互聯(lián)網(wǎng)+”市場(chǎng),將對(duì)市場(chǎng)的直接規(guī)制變成對(duì)市場(chǎng)組織自我規(guī)制的再規(guī)制[4]。合作治理的變革之中蘊(yùn)含著挑戰(zhàn),平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理仍有諸多缺陷。如在“政府管平臺(tái)、平臺(tái)管車輛”的治理模式下,網(wǎng)約車存在合法經(jīng)營(yíng)率低、司機(jī)身份存疑、交通事故發(fā)生率高等治理亂象,尤其是2018年間一再發(fā)生的滴滴順風(fēng)車乘客遇害案件,引發(fā)公眾對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)的信任危機(jī)。這一現(xiàn)實(shí)情況引發(fā)我們思考:平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的動(dòng)因和途徑是什么,參與治理的效果如何?平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理面臨哪些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)?應(yīng)該如何看待和處理平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的新秩序和新邏輯?本文將圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)分析,探索平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的有效機(jī)制。

一、 平臺(tái)經(jīng)濟(jì)背景下公共服務(wù)供給與治理的新特征

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的背景下,私人部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域,促發(fā)公共服務(wù)供給與治理呈現(xiàn)新特征。

1. 供給與治理的數(shù)字化

中心節(jié)點(diǎn)的市場(chǎng)地位助力平臺(tái)型企業(yè)匯聚海量數(shù)據(jù), 進(jìn)而借助大數(shù)據(jù)和算法技術(shù)構(gòu)造出相對(duì)于現(xiàn)實(shí)世界的另一個(gè)網(wǎng)絡(luò)虛擬世界, 在多向度空間中拓展公共服務(wù)的供給方式和治理路徑, 為實(shí)現(xiàn)線下問(wèn)題線上解決、 線上治理線下滿意的互動(dòng)式治理創(chuàng)造了條件。 另一方面,以大數(shù)據(jù)和算法為核心的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新伴隨著不確定性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn), 平臺(tái)型企業(yè)的“算法黑箱”讓數(shù)字鴻溝更加隱蔽, 加劇了平臺(tái)、生產(chǎn)者、消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱。 公共服務(wù)治理迫切需要兼顧公平性、包容性、安全性的頂層設(shè)計(jì)和技術(shù)干預(yù), 在開(kāi)放與安全、經(jīng)濟(jì)與民生、規(guī)則與能力之間找到平衡點(diǎn)。

2. 供給的差異化與治理的精準(zhǔn)化

某種程度上,差異化供給能力是影響公共服務(wù)獲得感的重要變量[5]。長(zhǎng)期以來(lái),出租車服務(wù)在政府的統(tǒng)一規(guī)劃和慣性發(fā)展思維之下,陷入制式單一和創(chuàng)新乏力的困境。網(wǎng)約車平臺(tái)借助“小前端+大平臺(tái)”模式整合私家車輛、租賃車輛等分散資源,創(chuàng)造出經(jīng)濟(jì)形態(tài)和商品屬性多樣化的出租車服務(wù)(見(jiàn)表1)。公共服務(wù)的差異化特征要求治理范式的精準(zhǔn)化,目前簡(jiǎn)單劃分巡游車、網(wǎng)約車(專車和快車)、順風(fēng)車的政府治理模式過(guò)于粗放,治理效率和治理效果也大打折扣。

表1 出租車服務(wù)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)與商品屬性

3. 供給的規(guī)模化與治理的現(xiàn)代化

從成本和規(guī)模的視角,傳統(tǒng)公共服務(wù)尤其是人口密集地區(qū)的公共服務(wù),因受公共預(yù)算或數(shù)量管制的約束,極易產(chǎn)生供給缺口。而平臺(tái)經(jīng)濟(jì)尤其是輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和共享經(jīng)濟(jì)模式下的平臺(tái)經(jīng)濟(jì),利用低邊際成本和顯著網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)激活市場(chǎng)存量和增量,實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的大規(guī)模供給。供給數(shù)量增加滿足了日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求,而如何監(jiān)管數(shù)量眾多的公共服務(wù),則對(duì)治理能力的現(xiàn)代化提出了要求。

綜合來(lái)看,大數(shù)據(jù)和算法技術(shù)的日益精進(jìn),以及平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的深刻變革,顛覆了傳統(tǒng)公共服務(wù)的供給方式與治理模式。公共服務(wù)供給的數(shù)字化、差異化和規(guī)?；卣?有效提高了供給效率并增進(jìn)了社會(huì)福利。同時(shí),公共服務(wù)創(chuàng)新外溢至治理層面,要求公共服務(wù)治理向數(shù)字化、精準(zhǔn)化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展。在平臺(tái)型公共服務(wù)領(lǐng)域,數(shù)據(jù)資源和算法技術(shù)成為公共服務(wù)治理的關(guān)鍵要素,基于“官僚制”組織形式的傳統(tǒng)政府治理出現(xiàn)“水土不服”,平臺(tái)型企業(yè)參與治理的重要性日益凸顯。

二、 平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的動(dòng)因、途徑與效果

在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,平臺(tái)型企業(yè)不只是公共服務(wù)的供給者和被規(guī)制者,更是公共服務(wù)治理的重要參與者。下文將以網(wǎng)約車為例,通過(guò)“動(dòng)因—途徑—效果”的理論框架[6],對(duì)平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的現(xiàn)狀展開(kāi)深入分析(見(jiàn)圖2)。

圖2 網(wǎng)約車平臺(tái)參與網(wǎng)約車治理動(dòng)因、途徑與效果

1. 參與治理的動(dòng)因

平臺(tái)型企業(yè)作為盈利性市場(chǎng)組織,參與治理的積極性取決于治理目標(biāo)與利潤(rùn)目標(biāo)的協(xié)同程度。一方面,在快車和順風(fēng)車為主的中低端市場(chǎng),平臺(tái)以低價(jià)多量的策略取勝。平臺(tái)若嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),必將引發(fā)市場(chǎng)擠出效應(yīng)而影響市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張,并且治理成本也將轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品成本而抬高服務(wù)價(jià)格。準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與利潤(rùn)目標(biāo)的沖突驅(qū)動(dòng)平臺(tái)選擇放松治理的路徑,引發(fā)大量司機(jī)身份存疑、乘車安全失去保障的后果。另一方面,在專車為主的中高端市場(chǎng),平臺(tái)以高價(jià)少量的策略取勝,準(zhǔn)入管制、質(zhì)量管制等治理舉措有助于提升專車的服務(wù)品質(zhì),進(jìn)而支撐專車的高價(jià)策略。治理目標(biāo)與利潤(rùn)目標(biāo)的高度協(xié)同,決定了平臺(tái)存在加強(qiáng)治理的自我激勵(lì)。

2. 參與治理的途徑

價(jià)格機(jī)制是傳統(tǒng)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主要手段。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式下,中心節(jié)點(diǎn)的組織地位、大數(shù)據(jù)技術(shù)等新的市場(chǎng)要素為平臺(tái)型企業(yè)賦能,平臺(tái)型企業(yè)除使用價(jià)格治理工具外,還通過(guò)用戶準(zhǔn)入、合同約束、聲譽(yù)機(jī)制、技術(shù)方案等途徑實(shí)施治理[7]。

一是用戶準(zhǔn)入。平臺(tái)會(huì)根據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)對(duì)用戶特征的要求,設(shè)置用戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。按照是否付費(fèi),用戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)分為免費(fèi)加入和付費(fèi)加入兩種;按照身份認(rèn)證條件,用戶準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)分為開(kāi)放加入、注冊(cè)加入、實(shí)名認(rèn)證、背景審查等方式,其中背景審查根據(jù)需要程度又可劃分為多級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。用戶準(zhǔn)入是平臺(tái)參與治理的首要工具,是公共服務(wù)質(zhì)量和安全保障的第一道防線。

二是合同約束。隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,制式合同[注]制式合同指一方為重復(fù)使用而預(yù)先擬定,在訂立過(guò)程中未與對(duì)方協(xié)同,對(duì)方只能選擇全部同意或全部不同意的合同。被廣泛地用于約定平臺(tái)方、用戶方及第三方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。制式合同具有等同于書(shū)面合同的法律效力,但其擬定過(guò)程由平臺(tái)方獨(dú)立完成,合同的相對(duì)方在訂約中居于附從地位[8]。平臺(tái)型企業(yè)通過(guò)擬定制式合同,規(guī)劃和主導(dǎo)市場(chǎng)交易秩序。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中,制式合同對(duì)市場(chǎng)生態(tài)系統(tǒng)的治理效用日益顯露出來(lái)。

三是聲譽(yù)機(jī)制。信任和風(fēng)險(xiǎn)感知是衡量用戶體驗(yàn)感的重要維度[9]。平臺(tái)型企業(yè)普遍通過(guò)建立聲譽(yù)機(jī)制來(lái)增強(qiáng)平臺(tái)信任度、降低平臺(tái)用戶感知風(fēng)險(xiǎn),如網(wǎng)約車平臺(tái)開(kāi)通面向雙邊用戶的評(píng)價(jià)與投訴機(jī)制。有研究認(rèn)為聲譽(yù)機(jī)制降低了信息不對(duì)稱,是能夠確保消費(fèi)者權(quán)益安全可靠的自我監(jiān)管形式[10],也有研究表明聲譽(yù)機(jī)制存在評(píng)價(jià)參與度低[11]、評(píng)價(jià)噪音[12]等缺陷。盡管聲譽(yù)機(jī)制在多大程度上發(fā)揮治理功效尚未有定論,但不可否認(rèn)的是,聲譽(yù)機(jī)制是維系平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)的重要治理工具之一。

四是技術(shù)方案。平臺(tái)型企業(yè)因連接雙邊用戶而具有數(shù)據(jù)獲取的便利和優(yōu)勢(shì)。在掌握數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)上,平臺(tái)利用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)對(duì)治理領(lǐng)域進(jìn)行精準(zhǔn)分析和預(yù)測(cè),并利用機(jī)器學(xué)習(xí)和算法技術(shù)支持治理決策。網(wǎng)約車便是通過(guò)數(shù)據(jù)獲取、挖掘及算法技術(shù)自動(dòng)匹配駕乘資源,有效解決了出行市場(chǎng)的“檸檬問(wèn)題”,減少了公共服務(wù)治理的盲目性。

債權(quán)是可以轉(zhuǎn)移的，轉(zhuǎn)移的效果是新債權(quán)人取代原債權(quán)對(duì)債務(wù)人享有債權(quán)，新債權(quán)人以此獲得對(duì)債務(wù)人的給付請(qǐng)求權(quán)。有學(xué)者提出顧客的財(cái)物直接進(jìn)入行為人的賬戶，商家從未建立起對(duì)顧客財(cái)物的占有關(guān)系，行為人對(duì)商家的盜竊無(wú)從談起。在偷換二維碼案件中，商家喪失的并非是具體的金錢，行為人盜竊的對(duì)象是商家的財(cái)產(chǎn)性利益，換言之就是商家對(duì)于顧客所享有的債權(quán)。以債權(quán)作為盜竊罪對(duì)象可以跳出商家從未占有顧客財(cái)物的怪圈，盜竊罪的成立便有了理論上的基礎(chǔ)。

3. 參與治理的效果

監(jiān)管機(jī)構(gòu)試圖通過(guò)“政府管平臺(tái),平臺(tái)管車輛”的治理模式變革,提高平臺(tái)參與網(wǎng)約車治理的積極性及有效性,但是平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的效果仍存在較大爭(zhēng)議。

一方面,平臺(tái)執(zhí)行由政府授予的準(zhǔn)入管制權(quán),可以緩解公共服務(wù)規(guī)模化和差異化供給對(duì)政府治理帶來(lái)的壓力,分擔(dān)政府治理的人力成本和財(cái)政成本。而且,平臺(tái)型企業(yè)在積極參與公共服務(wù)治理的情況下,能夠發(fā)揮提升公共服務(wù)品質(zhì)和增進(jìn)社會(huì)福利的作用。例如平臺(tái)在品牌聲譽(yù)的正向激勵(lì)下,自發(fā)地強(qiáng)化專車的質(zhì)量管理,專車的車型、車況和服務(wù)都優(yōu)于傳統(tǒng)出租車。另一方面,由于平臺(tái)型企業(yè)具有天然的逐利本性,當(dāng)企業(yè)利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí),平臺(tái)型企業(yè)會(huì)優(yōu)先選擇企業(yè)利益而背離公共利益,出現(xiàn)以下幾種行為而導(dǎo)致治理失靈:第一,網(wǎng)約車平臺(tái)為降低治理成本,將政府委托的準(zhǔn)入審核權(quán)向租車公司、勞務(wù)公司等第三方再次委托代理,多層委托代理關(guān)系放大了準(zhǔn)入管制的信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn);第二,處于市場(chǎng)拓展期的平臺(tái)型企業(yè)面臨如何盡快突破臨界規(guī)模的競(jìng)爭(zhēng)壓力,其在發(fā)展戰(zhàn)略上可能更看重企業(yè)的短期績(jī)效和市場(chǎng)占有率,致使中低端業(yè)務(wù)的粗放式擴(kuò)張,治理舉措存在短視的問(wèn)題。

三、 平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的挑戰(zhàn)

平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理表現(xiàn)出治理有效和治理失靈的雙重效果。治理有效肯定了平臺(tái)型企業(yè)在公共服務(wù)治理中的正向作用,治理失靈則警醒我們關(guān)注平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),探尋平臺(tái)治理失靈的原因所在和解決之道。伯恩斯的行動(dòng)者—系統(tǒng)—?jiǎng)恿W(xué)理論主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)的變遷、形成與優(yōu)化問(wèn)題,認(rèn)為具有能動(dòng)性的主體、特定的規(guī)則制度,以及特定的社會(huì)環(huán)境是影響系統(tǒng)運(yùn)行的重要因素[13],該理論對(duì)治理活動(dòng)研究具有很強(qiáng)的契合度和解釋力[14]。平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理正是在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)變遷的大背景下應(yīng)運(yùn)而生,行動(dòng)者—系統(tǒng)—?jiǎng)恿W(xué)理論可以為闡釋平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的問(wèn)題提供全面且可行的分析思路。本文運(yùn)用該理論,從主體、制度和環(huán)境三個(gè)層面分析平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理所面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn),為制定平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的有效機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

1. 主體的挑戰(zhàn):集體行動(dòng)的困境

治理體系是多元主體治理的有機(jī)組合,要保障治理體系運(yùn)作順利,必須充分利用治理主體之間的互補(bǔ)性。探究平臺(tái)型企業(yè)參與治理(簡(jiǎn)稱平臺(tái)治理)與政府參與治理(簡(jiǎn)稱政府治理)的優(yōu)勢(shì)及劣勢(shì),是開(kāi)展公私合作治理的基礎(chǔ)。

從治理目標(biāo)上看,政府治理以社會(huì)福利最大化為目標(biāo),平臺(tái)治理目標(biāo)則偏向于平臺(tái)利潤(rùn)最大化、市場(chǎng)規(guī)模最大化等私人性價(jià)值。從治理效率上看,政府以線下運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為主的治理手段與平臺(tái)型公共服務(wù)數(shù)字化和現(xiàn)代化的治理要求不相符合,加之信息不對(duì)稱問(wèn)題,效率和信息租金[注]信息租金是指在交易活動(dòng)中,交易一方憑借其信息優(yōu)勢(shì)而獲得的高于市場(chǎng)平均收益的超額回報(bào)。由于信息不對(duì)稱的存在,政府規(guī)制在追求效率的同時(shí),必然會(huì)留給企業(yè)信息租金。是一對(duì)共生的矛盾[15];而平臺(tái)參與治理以價(jià)格機(jī)制、用戶準(zhǔn)入、合同約束、聲譽(yù)機(jī)制、技術(shù)方案等市場(chǎng)化手段和激勵(lì)性策略為主,減少了信息不對(duì)稱并緩解了上述矛盾[16],比政府治理效率更高。分析發(fā)現(xiàn),平臺(tái)治理屬于“高效率—弱公益”型的治理范式,政府治理相較而言屬于“強(qiáng)公益—低效率”型的治理范式(見(jiàn)圖3)。因此,單一的、分立的平臺(tái)治理或政府治理,都無(wú)法達(dá)到公共服務(wù)治理的理想效果,合作治理成為必然選擇。

圖3平臺(tái)治理與政府治理的目標(biāo)/效率矩陣

然而,在實(shí)然的層面上, 市場(chǎng)的效率邏輯和企業(yè)的逐利本質(zhì)驅(qū)動(dòng)網(wǎng)約車平臺(tái)選擇躲避政府監(jiān)管的行為路徑, 接入政府管理平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)存在嚴(yán)重的錯(cuò)漏現(xiàn)象。 治理創(chuàng)新不足和治理變革滯后導(dǎo)致政府治理工具與網(wǎng)約車治理情景的不匹配, 政府為追求短期治理績(jī)效過(guò)多地依賴運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法, 有關(guān)治理的長(zhǎng)效機(jī)制還有待完善。 此外,行業(yè)組織發(fā)展緩慢和公民參與機(jī)制不健全等因素, 進(jìn)一步促使網(wǎng)約車治理陷入集體行動(dòng)的困境之中。

2. 制度的挑戰(zhàn):協(xié)同合作的障礙

平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理不單是依靠政府權(quán)威的強(qiáng)制力,更多地依賴治理網(wǎng)絡(luò)的合作與對(duì)話機(jī)制。目前,公共服務(wù)治理的合作與對(duì)話機(jī)制尚存在諸多制度性障礙,影響平臺(tái)型企業(yè)參與治理的效果。

第二,商議與信任機(jī)制缺乏。商議機(jī)制最能夠?qū)崿F(xiàn)合作主體信任[17],信任作為一種非正式制度又構(gòu)成商議機(jī)制與合作關(guān)系的基礎(chǔ)。一直以來(lái),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政績(jī)觀不斷侵蝕政府公信力,信用監(jiān)管機(jī)制不健全無(wú)法保證市場(chǎng)信用秩序,信任基礎(chǔ)薄弱與商議機(jī)制缺失增加了政企合作治理的交易成本和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于平臺(tái)型公共服務(wù)治理而言,不僅存在傳統(tǒng)制度信任的問(wèn)題,而且面臨算法信任的挑戰(zhàn)。盡管以大規(guī)模數(shù)據(jù)訓(xùn)練和機(jī)器學(xué)習(xí)為基礎(chǔ)的算法本身是中性的,但是算法背后的商業(yè)邏輯可能是逐利的,由此所導(dǎo)致的算法信任難題可能產(chǎn)生用戶利益或公共利益讓位于平臺(tái)利益的治理風(fēng)險(xiǎn)。

第三,垂直監(jiān)管與平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的矛盾。過(guò)去,政府對(duì)出租車市場(chǎng)采取分部門、分區(qū)域的垂直監(jiān)管。如今,平臺(tái)經(jīng)濟(jì)可以多渠道、跨區(qū)域地整合公共服務(wù)資源,但治理的跨部門、跨區(qū)域合作程度仍有待提高。以網(wǎng)約車為例,各級(jí)交通運(yùn)輸、工商、稅務(wù)、通信、網(wǎng)信、人民銀行、公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門的多頭管制,讓網(wǎng)約車陷入“九龍治水”的困境。2018年5月30日,交通運(yùn)輸部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知》,向跨部門合作治理邁出了關(guān)鍵性的第一步。此外,網(wǎng)約車管制政策的區(qū)域性差異增加了跨區(qū)域合作的成本,尚缺乏平級(jí)政府間開(kāi)展合作的成功案例。

3. 環(huán)境的挑戰(zhàn):外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)

平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理,無(wú)法脫離政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等既定的外部環(huán)境。隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和變革的日益深化,我國(guó)積極探索政府與平臺(tái)協(xié)同合作的治理新模式,“政府鏈接平臺(tái),平臺(tái)鏈接服務(wù)”成為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理轉(zhuǎn)型的大方向。由于改革的漸進(jìn)性,轉(zhuǎn)型期的治理環(huán)境具有復(fù)雜性和滯后性的特征,仍亟待克服法律法規(guī)、稅收體系、信用體系等方面的障礙,營(yíng)造與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相適宜的治理環(huán)境。

第一,法律責(zé)任不明確。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)構(gòu)建了“小前端+大平臺(tái)”的公共服務(wù)新場(chǎng)景,新場(chǎng)景的開(kāi)放性、包容性和混合性使治理主體的職責(zé)邊界更加模糊。加之傳統(tǒng)法律法規(guī)調(diào)整存在一定的滯后性,平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理面臨大量的法律模糊和監(jiān)管真空地帶。以網(wǎng)約車為例,由于法律對(duì)網(wǎng)約車勞動(dòng)關(guān)系和保險(xiǎn)事宜的規(guī)定不明確,導(dǎo)致平臺(tái)、用戶及第三方之間的權(quán)益糾紛時(shí)有發(fā)生。再者,有關(guān)數(shù)據(jù)所有權(quán)和使用權(quán)的法律法規(guī)缺失,未能實(shí)質(zhì)性地保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)隱私及促進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享。

第二,稅收體系不完善。稅收除負(fù)擔(dān)財(cái)政功能外,還發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管的作用。網(wǎng)約車作為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和“互聯(lián)網(wǎng)+”模式下的新型公共交通服務(wù),其稅收制度面臨兩難境地:若把網(wǎng)約車排除在稅收范圍之外,顯然有違稅收的公平性原則;若沿用傳統(tǒng)出租車的稅目和稅率設(shè)計(jì),又將抑制新經(jīng)濟(jì)對(duì)公共服務(wù)創(chuàng)新的推動(dòng)作用。目前采用第二種辦法的網(wǎng)約車稅收制度需要進(jìn)一步改良,通過(guò)細(xì)分公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)給予稅收減免、稅收返還等優(yōu)惠政策,激勵(lì)平臺(tái)增加正外部性公共服務(wù)的供給,提高平臺(tái)參與公共服務(wù)治理的積極性。

第三,社會(huì)信用體系建設(shè)滯后。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)能夠降低雙邊用戶的交易匹配成本,卻無(wú)法降低信息不對(duì)稱引發(fā)的機(jī)會(huì)主義和道德風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)型企業(yè)對(duì)用戶準(zhǔn)入和運(yùn)營(yíng)交易的治理均是建立在個(gè)人信用信息的基礎(chǔ)上,雙邊用戶的交易決策和交易安全也嚴(yán)重依賴于社會(huì)信用體系。我國(guó)的信用體系建設(shè)一直是薄弱環(huán)節(jié),信用信息缺失增加了平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的交易成本,已經(jīng)成為影響我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要因素。

四、 平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的建議

如何應(yīng)對(duì)平臺(tái)型企業(yè)參與公共服務(wù)治理的挑戰(zhàn)?本文在結(jié)合平臺(tái)型公共服務(wù)供給與治理特征的基礎(chǔ)上,主張秉持政企合作的治理理念,構(gòu)建聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、法律約束機(jī)制和大數(shù)據(jù)治理機(jī)制,推動(dòng)平臺(tái)治理向深度參與和有效參與的方向轉(zhuǎn)變。

1. 構(gòu)建“政企雙輪驅(qū)動(dòng)、多元參與”的聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制

公共服務(wù)治理必須轉(zhuǎn)變以政府為單一核心的管制模式,深化建設(shè)以平臺(tái)型企業(yè)和政府為雙核心、多元參與的聯(lián)動(dòng)治理模式。首先,數(shù)據(jù)開(kāi)放共享和信用體系是合作治理的基礎(chǔ),要啟動(dòng)面向政府和企業(yè)的雙向數(shù)據(jù)開(kāi)放共享機(jī)制,利用平臺(tái)型企業(yè)和政府的數(shù)據(jù)互補(bǔ)效應(yīng),加快構(gòu)建社會(huì)信用體系。2018年3月,國(guó)家發(fā)改委與滴滴出行簽署《信用信息共享合作協(xié)議》并啟動(dòng)“信易行”項(xiàng)目,為推動(dòng)政企數(shù)據(jù)共享和信用體系建設(shè)發(fā)揮示范作用。其次,要構(gòu)建多方商議與爭(zhēng)議解決機(jī)制,打造政府、企業(yè)、公民等多元主體的良性溝通平臺(tái),實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)決策、治理和監(jiān)管的民主化。例如,成都市政府于2017年4月聯(lián)合共享單車企業(yè)構(gòu)建的“3+7+N”會(huì)議協(xié)商制度是可以在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)治理領(lǐng)域推廣的范例。再次,應(yīng)制定跨區(qū)域合作與政企合作的戰(zhàn)略性架構(gòu)和頂層設(shè)計(jì)方案,突破公共服務(wù)治理的地域阻礙和部門藩籬,避免治理職能的缺位、錯(cuò)位和交叉現(xiàn)象。最后,要建立治理績(jī)效的評(píng)估機(jī)制,檢驗(yàn)并評(píng)價(jià)平臺(tái)治理的合法性、民主性及實(shí)效性,并制定相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施。

2. 構(gòu)建政企合作導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制

為了促進(jìn)平臺(tái)型企業(yè)積極發(fā)揮治理優(yōu)勢(shì)、減少治理失靈,需要在產(chǎn)業(yè)政策、規(guī)制政策和財(cái)稅政策方面建立有效的利益平衡和激勵(lì)機(jī)制。一是要鼓勵(lì)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)的交流合作,加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù),促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)創(chuàng)新向治理領(lǐng)域擴(kuò)散,提升治理能力。二是要堅(jiān)持適度干預(yù)和重點(diǎn)規(guī)制,一方面應(yīng)放松對(duì)平臺(tái)治理有效領(lǐng)域的干預(yù),放松經(jīng)濟(jì)性規(guī)制,為平臺(tái)發(fā)展和平臺(tái)參與治理預(yù)留空間;另一方面應(yīng)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)治理失靈領(lǐng)域的重點(diǎn)規(guī)制,加強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制,嚴(yán)格控制平臺(tái)治理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。三是要配套激勵(lì)性的財(cái)稅政策,解決企業(yè)參與治理動(dòng)力不足的問(wèn)題。如針對(duì)拼車等共享型公共服務(wù)實(shí)施稅收優(yōu)惠,設(shè)立專項(xiàng)治理基金獎(jiǎng)勵(lì)治理成效良好的市場(chǎng)主體,聯(lián)合公共財(cái)政和社會(huì)資本共建公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施等。

3. 完善政企合作導(dǎo)向的法律約束機(jī)制

平臺(tái)經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境下的公共服務(wù)治理涉及政府、平臺(tái)型企業(yè)、其他企業(yè)、公民、社會(huì)組織等多個(gè)主體,其中包含復(fù)雜的市場(chǎng)交易關(guān)系、委托代理關(guān)系和行政監(jiān)管關(guān)系,需要有相關(guān)的法律體系為合作治理提供行動(dòng)依據(jù)。雖然立法機(jī)關(guān)出臺(tái)法律可以使治理行動(dòng)有法可依,但立法機(jī)關(guān)卻難以把握平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快速變化,導(dǎo)致立法存在明顯的滯后現(xiàn)象。要完善平臺(tái)治理的法律環(huán)境,需要充分發(fā)揮軟法體系的靈活性和民主性。如滴滴出行平臺(tái)制定的《法律條款與隱私政策》《關(guān)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與違約責(zé)任認(rèn)定》《滴滴出行企業(yè)版服務(wù)協(xié)議》等系列性規(guī)則,構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)體系的必要補(bǔ)充和有益嘗試。通過(guò)拓展公民參與規(guī)則制定的渠道,鼓勵(lì)平臺(tái)型企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)積極確立治理規(guī)則規(guī)范,再將歷經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)后的軟法修正、轉(zhuǎn)化為成文法,促進(jìn)構(gòu)建軟法和硬法互為補(bǔ)充、螺旋式發(fā)展的有機(jī)法律體系。

4. 構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)治理機(jī)制

面對(duì)動(dòng)態(tài)的、分散的、線上線下多維空間的平臺(tái)型公共服務(wù)模式,傳統(tǒng)單一物理空間場(chǎng)景下的運(yùn)動(dòng)式治理顯得力不從心。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)背景下,數(shù)據(jù)的數(shù)量、類型、速度和價(jià)值有了深層次的豐富和提升,公共服務(wù)應(yīng)加快構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理機(jī)制。首先,政府應(yīng)當(dāng)提升數(shù)據(jù)獲取、開(kāi)發(fā)和利用的能力,重視數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、數(shù)據(jù)流通規(guī)范和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等問(wèn)題,清除大數(shù)據(jù)治理的制度性障礙。其次,政府應(yīng)加快落實(shí)對(duì)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)的有效監(jiān)管,檢驗(yàn)和評(píng)估平臺(tái)提供公共服務(wù)的安全性和質(zhì)量,降低平臺(tái)參與治理的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。最后,應(yīng)加強(qiáng)政府和平臺(tái)型企業(yè)在大數(shù)據(jù)資源、技術(shù)和人才方面的交流合作,挖掘大數(shù)據(jù)治理的群體智慧,促進(jìn)治理的協(xié)同化,提高治理的效率和效果。