英國城市更新的伙伴制治理模式啟示（上）

■ 李 楊 宋聚生

從20世紀70年代中后期開始，以“多中心化”為突出特征的伙伴制治理模式在英國政府新公共管理改革的浪潮中逐漸成型?；锇橹剖恰盀橹卣粋€特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個共同的戰(zhàn)略所結成的利益聯(lián)盟”。最初由工黨政府提出，但真正得以較為廣泛的應用則始于被英國保守黨政府在重振城市計劃中當作一種手段來重構公共和私營經(jīng)濟的界限，并最終發(fā)展為基于中央政府、地方政府、私人部門、非營利組織的多元伙伴關系政策實施體系。本文回顧了英國城市更新伙伴制治理模式從政策萌芽、早期發(fā)展、制度深化到系統(tǒng)整合的發(fā)展歷程，提出基于行動激勵，信息共享，績效獎懲的伙伴治理模式實施機制，并對布里斯托社區(qū)再生伙伴組織案例進行詳細分析。

一、英國城市更新的伙伴制治理發(fā)展歷程

（一）城市危機與城市治理的新公共管理探索——“伙伴合作”政策的萌生

“伙伴合作”概念首次出現(xiàn)在城市公共政策文件中是在1977年，英國政府頒布了“內城政策”白皮書。報告中提出，在利物浦、伯明翰、倫敦的蘭貝斯、倫敦碼頭區(qū)、曼徹斯特-索爾福德、紐卡斯爾-蓋茨黑德以及?？四?伊斯靈頓等7個最嚴重的城市衰落區(qū)建立內城伙伴合作組織。通過政府各個部門之間、中央與地方之間、政府與私人部門之間的協(xié)同合作，以實現(xiàn)改善內城區(qū)社會經(jīng)濟環(huán)境面貌的政策目標。“伙伴合作組織”政策的出臺是英國政府在劇烈的政治經(jīng)濟環(huán)境變革背景下對城市發(fā)展管理方法的嘗試性探索。

自1960年代中期以來，英國內城衰退問題開始顯現(xiàn)。日益懸殊的貧富差距、高企的社會失業(yè)率、不斷攀升的犯罪率成為困擾城市發(fā)展的難題。政府通過對內城衰退地區(qū)的深入研究，意識到造成城市發(fā)展困境的主要原因是大規(guī)模新城開發(fā)以及國家后工業(yè)化經(jīng)濟結構轉型導致的城市和區(qū)域空間形態(tài)重構，而傳統(tǒng)的物質更新手段無法有效應對內城改造的新問題。因此，加強對衰落地區(qū)的福利救濟以及促進內城經(jīng)濟振興成為社會各界對城市更新的政策共識。基于此，內務部于1968年頒布城市援助計劃(Urban Programme)政策，為內城衰落區(qū)提供教育培訓和青年幫助救濟。

表1 撒切爾政府時期主要城市更新政策

強調政府干預的國家福利體系在經(jīng)過戰(zhàn)后初期的繁榮后也于1960年代中后期陷入困境，民眾對于政府官僚體系低效性的不滿日益加劇。尤其在1970年代初爆發(fā)的石油危機及其引發(fā)的經(jīng)濟滯漲困境之后，英國政府陷入嚴重的財政危機中。隨著全球范圍內凱恩斯國家福利主義退潮以及新自由主義的興起，英國政府面臨公共管理改革的巨大壓力。執(zhí)政的工黨政府嘗試以伙伴合作的形式充分動員社會各方面力量，從而找到促進社會與城市發(fā)展的新型道路?；诖?，政府將私人部門納入第二代城市援助計劃的政策實施體系，并在內城政策報告中提出建立內城伙伴合作組織作為城市管理新方法。就城市和社會發(fā)展管理理論的角度而言，伙伴合作政策可以被視為公共管理從單中心管制到多中心治理的早期探索。

內城伙伴合作組織架構分為3層，最高層是合作伙伴組織委員會（The Partnership Committee），中間層面是行動領導小組（Officer＇s Steering Group），基層是由相關地方官員等組成的內城項目組。在這樣的合作伙伴組織中，合作主導者是地方政府。地方政府以一個企業(yè)者身份吸引公共和私有部門參與，并與中央和地方政府某些部門建立起合作關系，以此克服地方主義和部門主義的束縛，聯(lián)手解決綜合性的城市更新與再生問題。同時，一些自愿者團體也被允許參與到某個特別項目中，以此保證在城市再生計劃中充分反映社情民意。然而，由于各組織機構缺乏一致的利益目標，亦有各自的政策實施安排，并沒有彼此合作的意愿，政策相關項目進行得十分不順利。1979年，保守黨政府開始執(zhí)政后，內城伙伴合作組織迅速被邊緣化，中央政府主導的公私合作成為下一階段城市更新伙伴合作的主流。

（二）中央集權的企業(yè)主義利益聯(lián)盟——伙伴制早期發(fā)展

1979年，撒切爾政府開始執(zhí)政后，一種以房地產開發(fā)為主要內容的“公私伙伴合作”機制成為內城更新政策的主導。政府通過各種優(yōu)惠的開發(fā)政策、經(jīng)濟補貼、稅收減免、簡化規(guī)劃審批等措施（見表1），鼓勵和吸引私人投資對內城的廢棄衰敗地區(qū)進行改造開發(fā)，以促使城市產業(yè)結構更新與城市經(jīng)濟再生。中央政府繞開地方政府，授權成立城市開發(fā)公司（Urban Development Corporation）作為政策實施機構，從而更有效率地利用政府公共投資撬動私人資源投入。這一階段的城市治理主要為私有化與市場化方式，使得此時的合作關系更多地表現(xiàn)為中央政府與私有部門之間的合作，而地方政府和社區(qū)組織被排除在伙伴合作關系之外。

城市開發(fā)公司作為這一階段最重要的城市更新政策，其完全由中央政府管理的組織形式很大程度上是由于撒切爾政府認為，地方當局沒有能力認識和回應復雜的房地產市場，需要中央政府成立專門的更新開發(fā)機構引進一種更快更有商業(yè)敏感性的城市復興方法，用來取代地方當局的官僚管理。時任國家環(huán)境部長的麥克·西斯廷直白地將城市發(fā)展公司的目標表述為“在舊城中創(chuàng)造新城”，并稱它們是“新的有行動能力的權力中心，其能力超越現(xiàn)有的地方政府”。事實上，城市開發(fā)公司的中央集權模式并非撒切爾政府首創(chuàng)。二戰(zhàn)后，英國政府為迅速重建戰(zhàn)爭中大量損毀的城鎮(zhèn)，制定了國家新城規(guī)劃并設立中央政府直屬的新城公司(New Town Corporation)負責按照規(guī)劃藍圖實施新城建設，并且新城建設資金全部由國家財政直接撥款。新城公司政策是凱恩斯國家干預主義在城市發(fā)展中的直接體現(xiàn)。而撒切爾政府時期的城市開發(fā)公司則具有更大的獨立性，從規(guī)劃方案、資金來源、運營方式等方面均體現(xiàn)出市場化公私合作的鮮明特征。1980 年的《地方政府、規(guī)劃和土地法案》在立法上確定了城市開發(fā)公司的主要目的是“通過有效的使用土地和建筑，鼓勵現(xiàn)有的和新的工商業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)美宜人的城市環(huán)境，提供住宅和社會設施以鼓勵人們生活、工作在這些地區(qū)”。城市開發(fā)公司通過強制收購、土地整理、基礎設施建設等活動為私人部門創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，與私人部門共同合作對城市衰落區(qū)進行土地再開發(fā)利用，以較低的成本實現(xiàn)公共政策目標的最大效率。在這一房地產導向的公私合作更新過程中，政府復興了荒廢破舊的城區(qū)，促進了城市經(jīng)濟的整體發(fā)展；開發(fā)商得以在城市中心開發(fā)昂貴的高級商務樓和高檔住宅，從而獲得了巨大的商業(yè)利潤。

作為伙伴制的早期組織形式，城市開發(fā)公司政策是政府在城市發(fā)展中從劃槳者到掌舵者角色轉型的積極探索，對于重新界定政府和私人部門在城市公共事務實施中的作用邊界和功能具有重要意義。一系列中央政府主導的試驗性公私合作項目的推廣也為推動地方政府層面的伙伴治理制度安排積累了重要的理論和實踐經(jīng)驗。

（三）基于城市競爭力提升的地方伙伴合作組織——伙伴制制度性深化

20世紀90年代，全球化發(fā)展進入高潮期。伴隨著生產要素與產品在世界范圍內的自由流動，整個人類的社會結構、經(jīng)濟結構與空間結構發(fā)生空間劇烈的變化。國家的地位與作用大大降低，城市則轉入臺前直接參與全球經(jīng)濟。為了在日益激烈的競爭環(huán)境中謀得發(fā)展機會，城市必須通過各種方式與機會向世界和跨國公司展示自己、提高宜居程度、吸引到所需的資本與人才。這樣的新經(jīng)濟環(huán)境促使英國政府開始有意識地鼓勵地方提高國際競爭力。因此，制定積極的城市發(fā)展戰(zhàn)略，融入全球化經(jīng)濟網(wǎng)絡，成為城市更新的核心策略，而構建地方層面的公共部門和私營機構及地方社區(qū)的有效合作成為城市競爭力的重要指標。

城市挑戰(zhàn)計劃(City Challenge)和綜合再生預算(Single Regeneration Budget)是這一階段主要的政策創(chuàng)新，為指導地方政府構建與私人部門、社區(qū)組織的三方合作更新模式提供了基本的政策實施框架。1991年出臺的城市挑戰(zhàn)計劃更多的是一種創(chuàng)新性試驗，在政府選擇的特定城市衰敗區(qū)對地方當局發(fā)出競標邀請。城市挑戰(zhàn)計劃首次將競標作為城市更新項目的資源分配方式。與之前按需分配的方式相比，競標方式更關注競標項目對內城再生的促進效果以及地方政府是否具備足夠的項目實施能力。同時，競標原則明確要求基金的申請必須得到代表著當?shù)厣鐓^(qū)及與項目相關的公共部門、私營機構等廣泛利益的合作伙伴組織的支持。城市挑戰(zhàn)計劃總共舉辦了兩輪競標，共資助了31個地方更新項目，每個項目都獲得了五年資助期內每年750萬的資助。1994年，英國政府將競標式預算管理方式推廣到更多部門對城市更新的資助計劃，將原本分散于貿易工業(yè)部、就業(yè)部、環(huán)境與交通部等多個部門的20個更新資助項目統(tǒng)一整合為更新再生預算并成立政府辦公室（Government Offices）統(tǒng)一管理，并將資助對象限定為城市更新伙伴合作組織，資助范圍擴大到全國所有地區(qū)。在這一政策中，中央政府明確強調對于合作伙伴組織的要求、地位與財政支持：建立由地方合作伙伴所主導的發(fā)展規(guī)劃；確保彈性有效地使用政府再生基金預算； 和其他再開發(fā)策略建立相互聯(lián)系；確立地方需要及優(yōu)先順序；吸引私人及其他公共部門的投資；發(fā)揮社區(qū)群體與志愿者團體的潛力與資源。從1994年到2000年，綜合更新預算共舉行了6輪競標，資助了1027個更新伙伴計劃，其中，預算資助占各更新項目總支出的22%，私人部門占35%，其余份額則由地方政府、歐盟基金、志愿組織等共同籌集。綜合更新預算項目可以看作是70年代內城政策提出的伙伴關系組織政策的延續(xù)和深化。

地方當局主導的伙伴合作組織政策的出臺表明，地方政府在全球化城市競爭中的關鍵性作用受到重視。中央政府退出城市更新核心推動者的角色，轉而推動地方政府承擔起引導城市發(fā)展，協(xié)調各方資源的角色。這一階段的城市發(fā)展政策通過競標式預算管理的方法構建地方伙伴組織運行框架，其目標不僅在于改善城市經(jīng)濟環(huán)境狀況，更在于引導地方城市積極實踐多元合作治理模式、培養(yǎng)社區(qū)自組織能力。并初步嘗試將伙伴組織模式與城市日常管理內容結合，探索其制度性嵌入的可能方式。

（四）區(qū)域一體化進程下的綜合治理體系——伙伴制體系整合

隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，城市與地區(qū)間不均衡發(fā)展日益加劇，區(qū)域一體化協(xié)調發(fā)展成為緩解社會發(fā)展矛盾改善結構性經(jīng)濟體系失衡的重要策略。而英國由于沒有區(qū)域層級的政府，中央政府和許多部門設立了區(qū)域派出機構履行指責，各個部門的區(qū)域政策和執(zhí)行都是各自為陣，難以形成一個協(xié)調有序的、統(tǒng)一的區(qū)域政策體系。布萊爾政府為整合區(qū)域尺度政策實施機構，設立了區(qū)域發(fā)展局（Regional Development Agency） 統(tǒng)籌城市與區(qū)域發(fā)展。在國家-區(qū)域-地方三級政策實施體系中（見表2），伙伴制作為城市與區(qū)域治理的基本形式，需要對不同層級機構在城市更新政策實施中的角色職能進行合理設計以實現(xiàn)多方有機協(xié)作。

在具體實踐中，國家層面的英格蘭合作組織(English Partnerships)擔任總承包商的角色，直接向政府負責，設立更新目標，合理安排資源，對廢棄地進行先期土地整理，對區(qū)域及地方更新項目實施提供技術指導。區(qū)域層面的區(qū)域發(fā)展局在政策實施過程中起到承上啟下的作用，一方面監(jiān)管轄區(qū)內地方當局落實國家更新政策，協(xié)調各方合作促進更新項目實施；另一方面代表地方政府向內閣各部門反饋地方更新實際需求以便中央政府及時對政策做出合理調整。地方層面的政策實施主體主要包括負責房地產開發(fā)類更新項目的城市更新公司（Urban Regeneration Company），以及負責貧困社區(qū)救助的地方戰(zhàn)略伙伴組織（Local Strategic Partnership）。與之前的城市開發(fā)公司相比，城市更新公司的主導者由中央政府變?yōu)榈胤秸捎诓痪邆渫恋卣魇找约耙?guī)劃的權力，且缺乏中央財政直接資助，在更新項目實施過程需要英格蘭伙伴組織與地區(qū)發(fā)展局的密切配合支持。地方戰(zhàn)略伙伴組織的運作主要依靠城市發(fā)展基金，政府辦公室作為基金的管理部門對其提出6點評價標準：1.有能力承擔推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性角色。2.積極納入社區(qū)發(fā)展的關鍵行動者，包括公共部門，私人部門，社區(qū)及志愿組織等。3.確定優(yōu)先發(fā)展順序并制定明確的行動計劃。4.建立績效管理系統(tǒng)和目標評價指標。5.減少官僚作風。6.積極交流學習各地優(yōu)秀經(jīng)驗。城市發(fā)展基金一般是5～10年的資助項目，為了在資助項目結束后保持社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力，與地方當局、社區(qū)服務機構建立深入的持續(xù)性的合作關系是地方戰(zhàn)略合作組織的重要工作內容。

經(jīng)過近30年的發(fā)展，伙伴制模式已經(jīng)成功嵌入英國城市更新治理體系，成為城市管理制度的一部分。在英國的城市更新治理體系中，伙伴制具有多重內涵：既可以是具有決策權力的公司董事會；也可以是項目運作過程中持有不同資源的行動者在政策框架下自發(fā)的合作機制；更是融入城市發(fā)展政策理論的基本理念。

（未完待續(xù)）