基于英美國家實(shí)踐的中國內(nèi)城貧困問題化解思路*

龔 勤 林 王 婧 王 莉

20世紀(jì)以來，在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和第二次世界大戰(zhàn)之后，英美等國家的城市發(fā)展遭受了巨大打擊。在這一階段，西方正處在工業(yè)化和城市化后期，大批的中產(chǎn)階級和上層階級離開城市，移居郊區(qū)，企業(yè)也相應(yīng)外移，內(nèi)城地區(qū)聚集了大量低收入者，給城市整體運(yùn)行帶來很大問題，內(nèi)城地區(qū)成為貧困、臟亂、治安狀況糟糕的代名詞。在英美等國經(jīng)歷了內(nèi)城貧困問題之后，中國也開始面臨類似情況。21世紀(jì)以來，中國大量農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，大城市社會空間分異逐步出現(xiàn)且日趨明顯，城市低洼棚戶區(qū)現(xiàn)象漸趨顯現(xiàn)。棚戶區(qū)是一個(gè)具有中國特色的概念，與國外貧民窟有所不同，主要是指存在時(shí)間較長、在政府規(guī)劃管理之外、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境都退化較多的老城區(qū)。它們大多位于城市的老中心區(qū)、老工業(yè)區(qū)和老礦區(qū)，在這一區(qū)域居住的居民收入水平普遍較低，住房條件較差，生活環(huán)境質(zhì)量較低。對此，我們可以從英美兩國改造內(nèi)城，緩解內(nèi)城問題尤其是貧困問題的多重政策實(shí)踐的研究中，總結(jié)和借鑒適合中國國情的內(nèi)城貧困問題化解思路與措施。

一、內(nèi)城貧困現(xiàn)象及其涵義的多視角解讀

內(nèi)城是西方國家城市發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要現(xiàn)象。第二次世界大戰(zhàn)之后，內(nèi)城進(jìn)入了西方學(xué)術(shù)界的研究視野，成為一個(gè)被廣泛認(rèn)知和探討的概念。在西方的研究中，對內(nèi)城現(xiàn)象的認(rèn)識主要分為三種觀點(diǎn)。Yeates，M.&B.Garner（1980）認(rèn)為內(nèi)城是大都會里在地理上符合古老的政治中心范圍的區(qū)域；Johnston，R.J.，Gregory，D.&Smith，D.M.（1994）則認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特征比政治特征更能代表內(nèi)城的涵義，內(nèi)城是緊鄰商業(yè)中心區(qū)（CBD）的地區(qū)；Diamond，D.R.（1991）延續(xù)了Johnston，R.J.等的思路，但又做了修正，提出內(nèi)城是圍繞商業(yè)中心區(qū)但不包括商業(yè)中心區(qū)的區(qū)域。這說明，從地域上對內(nèi)城進(jìn)行界定，西方學(xué)者是存在分歧的，但這種分歧的背后透露出一種共識，也就是內(nèi)城應(yīng)該包含著某種作為城市空間區(qū)位的意義。在這個(gè)意義上，學(xué)者們對內(nèi)城概念進(jìn)行界定時(shí)，只是單純從地理位置的范疇來下定義，并不包含任何褒貶色彩。

除地理含義外，西方研究者還將與城市發(fā)展進(jìn)程緊密相關(guān)的歷史性和社會性意義融入內(nèi)城涵義中，Deakin，N.&Edwards，J.（1993）認(rèn)為內(nèi)城是保留著19世紀(jì)被遺棄的工廠、房屋以及陳舊公共設(shè)施的區(qū)域，它的制造業(yè)和商業(yè)集中地沿居民區(qū)而建，常常伴隨著以去工業(yè)化、小型工廠數(shù)量激增并占據(jù)主導(dǎo)和少數(shù)民族勞動力的涌現(xiàn)為特征的經(jīng)濟(jì)衰退。一些研究者如Lawless，P.（1989）等還從其他角度對內(nèi)城含義做出了界定：從社會學(xué)的角度來看，內(nèi)城是貧困的居民區(qū)而不是商業(yè)中心區(qū)的隱喻；城市規(guī)劃者認(rèn)為，內(nèi)城是與經(jīng)濟(jì)和社會的萎靡相關(guān)的城市問題的代名詞，是急需復(fù)興和重建的地區(qū)，他們是從城市規(guī)劃和更新的角度將內(nèi)城與城市其他區(qū)域區(qū)分開來的；政治學(xué)研究者如Edwards，J.（1995）認(rèn)為，少數(shù)民族聚居區(qū)的擴(kuò)展、高犯罪率和暴力似乎都與內(nèi)城存在聯(lián)系，他們更注重研究城市穩(wěn)定與內(nèi)城發(fā)展之間的關(guān)系。這樣，內(nèi)城這一原本屬于地理范疇的概念就與各種問題聯(lián)系在一起了。

國內(nèi)對于內(nèi)城的研究不如西方豐富，對于內(nèi)城的界定主要集中在內(nèi)城是城市發(fā)展過程中需要更新改造的老城區(qū)的概念上，張可云（2005）將內(nèi)城定義為首都或其他大都市的中心地區(qū)，是在控制聚集體發(fā)展政策與城市郊區(qū)化的雙重作用下，城市內(nèi)部發(fā)展過程中空間分化加劇所導(dǎo)致的新問題區(qū)域。這一定義同時(shí)也闡明了內(nèi)城出現(xiàn)的原因。姚文捷和陳曦（2011）認(rèn)為，內(nèi)城是與內(nèi)城問題相連的，內(nèi)城問題的出現(xiàn)與集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)有關(guān)，當(dāng)集聚經(jīng)濟(jì)增長超過某個(gè)臨界值后，就會出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，資本和勞動力等各種要素為了追求更高的利潤則會從中心城區(qū)向外擴(kuò)散，生產(chǎn)要素的流失加之城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和環(huán)境質(zhì)量的下降，造成從城市郊區(qū)至中心區(qū)社會經(jīng)濟(jì)狀況逐級變差，這一區(qū)域就被稱為內(nèi)城，這一現(xiàn)象稱為內(nèi)城問題。這一概念從內(nèi)城出現(xiàn)的原因開始剖析，強(qiáng)調(diào)是集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)導(dǎo)致了內(nèi)城與內(nèi)城問題的出現(xiàn)。

內(nèi)城的發(fā)展具有階段性特征，隨之出現(xiàn)的是內(nèi)城衰退和內(nèi)城復(fù)興。內(nèi)城衰退的最直接表現(xiàn)就是貧困，內(nèi)城居民和郊區(qū)居民的收入差距明顯拉大，被貼上了貧困聚居區(qū)的標(biāo)簽。內(nèi)城貧困主要是經(jīng)濟(jì)層面的衰退，但同時(shí)與內(nèi)城在物質(zhì)、社會以及文化方面又有密切聯(lián)系。在西方關(guān)于內(nèi)城貧困的研究中，經(jīng)濟(jì)萎縮和就業(yè)困難問題與其緊密相關(guān)。此外，一些研究將目光聚焦在少數(shù)民族的集中涌入上，少數(shù)民族居民往往面臨著更低的收入和更多的社會問題。另外，還有一些研究將內(nèi)城貧困的矛頭指向了內(nèi)城的高犯罪率，其中包含了毒品、搶劫等不安定的環(huán)境因素。貧困問題會影響內(nèi)城居民的生活質(zhì)量。當(dāng)然，研究的關(guān)注點(diǎn)不僅局限在成年人，內(nèi)城中的少年兒童在貧困整體環(huán)境下，面臨著更為惡劣的境遇，從側(cè)面反映了內(nèi)城的貧困事實(shí)。

內(nèi)城貧困在英美兩國的大城市都十分典型，所以國內(nèi)學(xué)者對英美兩國內(nèi)城貧困問題也做了較多研究。馬祖琦（2008）研究了美國的內(nèi)城貧困問題，認(rèn)為內(nèi)城在美國具有特定的內(nèi)涵，專指那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展蕭條、失業(yè)率高、家庭收入低的城市社區(qū)，具體表現(xiàn)為區(qū)內(nèi)居民收入水平低于全國平均水平、低住房擁有率和低就業(yè)率。李金勇（2001）認(rèn)為英國的內(nèi)城貧困主要表現(xiàn)為大量工廠倒閉、房屋被遺棄、城市人口流失和環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重下降。可見，內(nèi)城貧困問題在不同國家的表現(xiàn)具有一致性。這也為借鑒英美兩國治理內(nèi)城貧困實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，幫助中國部分城市緩解可能出現(xiàn)的內(nèi)城貧困問題提供了可能。

二、內(nèi)城問題的產(chǎn)生原因及其發(fā)生路徑

內(nèi)城問題在世界范圍內(nèi)是一個(gè)較為普遍的問題，多數(shù)城市化先行國家都不同程度地出現(xiàn)了內(nèi)城問題。內(nèi)城問題的出現(xiàn)是多種因素綜合作用的結(jié)果，其發(fā)生與加劇都遵循一定的路徑，研究內(nèi)城問題的產(chǎn)生原因及其發(fā)生路徑，對中國大城市切斷其產(chǎn)生和發(fā)展鏈條并提出有效的治理措施、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益的提升具有重要意義。

1.內(nèi)城問題的出現(xiàn)及其原因

第二次世界大戰(zhàn)之后，歐美各國都普遍出現(xiàn)了不同程度的城市衰退，隨著工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展，這種現(xiàn)象呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢，尤其表現(xiàn)在城市內(nèi)城地區(qū)人口數(shù)量的負(fù)增長。如英國在20世紀(jì)60—70年代，主要城市的人口都發(fā)生了較大規(guī)模的減少（見表1）。

表1 1961、1971年英國主要城市內(nèi)城地區(qū)人口變化情況 （單位：千人）

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和人才需求變化。隨著科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步，知識、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)逐漸代替制造業(yè)成為較發(fā)達(dá)大城市的支柱產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程不斷推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對勞動者素質(zhì)提出了更高的要求，與勞動者素質(zhì)提高相伴而生的是工資水平的提升，這使部分勞動者有能力享受更好的生活環(huán)境。由于大規(guī)模的工業(yè)化和城市化，新增的大量就業(yè)機(jī)會吸引移民涌入城市，造成城市人口增加、住宅緊張和交通擁堵。許多高收入階層因此選擇遷移到郊區(qū)享受更大的住房和更好的環(huán)境，而受教育程度和收入水平相對較低的居民和移民則只能留在中心城區(qū)。勞動者素質(zhì)的下降、貧困的擴(kuò)大、廉價(jià)公共交通的發(fā)展，使得許多企業(yè)也紛紛由城市中心外遷，內(nèi)城地區(qū)的政府稅收來源隨之減少，公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量也相應(yīng)下降，中心城區(qū)的情況陷入更嚴(yán)重的惡性循環(huán)。

分散控制政策的遺留后果。一國的首都或者最發(fā)達(dá)城市在整個(gè)國家中發(fā)展過于集中，集聚了大量人、財(cái)、物資源，且與其他地區(qū)發(fā)展差距日益拉大。如果經(jīng)濟(jì)、技術(shù)過度集中，會加劇區(qū)域不平衡，從而使落后和蕭條區(qū)域失去發(fā)展機(jī)會。為此，多數(shù)國家都實(shí)施了分散控制政策，如英國通過限制工業(yè)許可證的發(fā)放，促使城市中心區(qū)域的工廠、辦公樓遷移到郊區(qū)，帶動了人口的外遷。這種以分散化為目標(biāo)的控制政策導(dǎo)致的結(jié)果之一就是首都和中心城市在經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)移之后出現(xiàn)了人口與經(jīng)濟(jì)的遺留地區(qū)。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動密度下降、生活條件惡化，成為邊緣人群聚居地和高失業(yè)率地區(qū)。

新自由主義政策的實(shí)施。20世紀(jì)70年代之后，西方國家逐漸放棄凱恩斯主義，轉(zhuǎn)而采取新自由主義政策。新自由主義政策主張經(jīng)濟(jì)放任自由，減少政府干預(yù)，減少政府支出和財(cái)政赤字，削減社會福利，削減教育、醫(yī)療等社會公共服務(wù)的開支。在這種狀況下，貧困叢生的內(nèi)城地區(qū)進(jìn)一步被邊緣化，內(nèi)城范圍內(nèi)的居民本身在教育、醫(yī)療等方面就處于劣勢，削減公共支出增加了他們的生活成本，使他們的處境進(jìn)一步惡化。

移民的大量涌入。涌入內(nèi)城的移民與本地居民相比，在受教育程度、技術(shù)熟練程度和適應(yīng)程度上往往處于劣勢，還可能由于歧視而缺少就業(yè)機(jī)會。同時(shí)，由于其經(jīng)歷、特征都比較類似，移民行為具有很強(qiáng)的同質(zhì)性、集中性和群體性，往往容易形成貧困人口聚居現(xiàn)象。這種情況下，內(nèi)城往往成為貧困、疾病、犯罪、衰退等眾多不良社會現(xiàn)象的代名詞，郊區(qū)則成為解決和逃離各種社會問題的避難所。

2.內(nèi)城問題的發(fā)生路徑

內(nèi)城問題的發(fā)生路徑主要是沿著人口遷移和產(chǎn)業(yè)變化進(jìn)行的：由于城市擴(kuò)散政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致人口與產(chǎn)業(yè)從內(nèi)城遷出，而相關(guān)產(chǎn)業(yè)的遷出使內(nèi)城的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，一些低技術(shù)水平的勞動密集型產(chǎn)業(yè)留在內(nèi)城；人口從內(nèi)城遷出后，大量移民涌入，導(dǎo)致了內(nèi)城中經(jīng)濟(jì)衰退和投資減少，主要表現(xiàn)在交通擁擠、住房條件差、建筑破舊、環(huán)境污染以及犯罪頻發(fā)等方面，其中最核心的表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)衰退和貧困（見圖1）。

圖1 內(nèi)城問題的發(fā)生路徑

三、英美兩國治理內(nèi)城貧困問題的實(shí)踐

英國和美國都是工業(yè)先行國家，伴隨著工業(yè)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化也迅速推進(jìn)，城市發(fā)展迅速集聚了大量經(jīng)濟(jì)要素。英國和美國進(jìn)入工業(yè)化后期階段后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨重大調(diào)整，城市化也發(fā)展到了較高水平，同時(shí)針對內(nèi)城貧困問題也進(jìn)行了一系列探索。目前中國也已進(jìn)入工業(yè)化和城市化中后期，許多由于工業(yè)發(fā)展催生出的城市問題已經(jīng)凸顯，特別是城市中心區(qū)已出現(xiàn)集聚不經(jīng)濟(jì)的苗頭，城中村臟、亂、差等問題突出。因此，研究英美兩國解決內(nèi)城貧困問題所采取的措施，從中總結(jié)出可供中國借鑒的經(jīng)驗(yàn)，可以為解決中國內(nèi)城貧困問題提供思路。

1.英國解決內(nèi)城貧困問題采取的措施與政策

第一，內(nèi)城更新和建立新城。第二次世界大戰(zhàn)后，面對內(nèi)城日益惡化的居住和生活條件，《內(nèi)城法》于1978年獲得通過，英國政府開始實(shí)施內(nèi)城復(fù)興計(jì)劃，改善內(nèi)城物質(zhì)環(huán)境。該計(jì)劃由政府出資完善道路交通網(wǎng)，增開步行街，對原有私人住宅進(jìn)行維修和維護(hù)，先后設(shè)立了住房全面改進(jìn)區(qū)域和住宅開發(fā)區(qū)域，從全面到重點(diǎn)的恢復(fù)內(nèi)城居住環(huán)境，改善城鎮(zhèn)生活環(huán)境，許多城市中心的貧民區(qū)以及維多利亞式的老住宅得到了改造，內(nèi)城居民的生活質(zhì)量有了明顯改善。劃定工業(yè)改善區(qū)和企業(yè)區(qū)，對內(nèi)城區(qū)物質(zhì)環(huán)境失調(diào)而出現(xiàn)混亂的地區(qū)進(jìn)行綜合整治。1980年英國成立了城市開發(fā)公司，一個(gè)開發(fā)公司對應(yīng)一個(gè)特定的城市區(qū)域，地方政府以較低價(jià)格將土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)公司，由開發(fā)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營。城市開發(fā)公司主要采取以市場為導(dǎo)向的戰(zhàn)略，培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和優(yōu)惠政策，如地方稅收減免、提供基礎(chǔ)設(shè)施、減少規(guī)劃控制等，來刺激更多私人資金注入到指定區(qū)域，從而實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興。與此同時(shí)，英國政府為了解決內(nèi)城問題和實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興，開展了大規(guī)模的新城建設(shè)運(yùn)動。英國政府制定了大倫敦規(guī)劃，其中就包括加快衛(wèi)星城建設(shè)。根據(jù)大倫敦規(guī)劃方案，在以倫敦為中心的半徑48公里的范圍內(nèi)，由內(nèi)向外劃分了內(nèi)城、城郊、綠帶與外圍鄉(xiāng)村四個(gè)圈層。其中最外層的外圍鄉(xiāng)村圈是建設(shè)新城的主要地區(qū)，用來分散內(nèi)城的人口和工業(yè)。自1944年大倫敦規(guī)劃提出在倫敦周圍新建8個(gè)衛(wèi)星城以來，至1974年，英國先后設(shè)立了32個(gè)新城。

第二，提升人口素質(zhì)和教育質(zhì)量。英國學(xué)者認(rèn)為，由于接受的教育質(zhì)量較差，使得貧困具有遺傳性，可能導(dǎo)致代際傳遞。內(nèi)城居民生活的困境和較低的收入水平，導(dǎo)致他們的子女只能獲得低水平的教育資源，這就使他們在接受教育方面面臨失敗的危險(xiǎn)系數(shù)比富裕家庭子女高出許多。貧困地區(qū)財(cái)政收入低限制了政府對教育的投資，加劇了教育水平下降的惡性循環(huán)。針對上述情況，英國政府采取了一系列促進(jìn)下一代健康成長的政策措施：一是開展追求卓越的城市教育計(jì)劃（EIC計(jì)劃）。EIC計(jì)劃旨在針對較貧困的城市區(qū)域內(nèi)的學(xué)校，通過變革學(xué)校運(yùn)作方式、建立學(xué)生發(fā)展支撐體系、提供多樣化的教育方式等方法來提高這些地區(qū)的教育質(zhì)量，促進(jìn)教育均衡發(fā)展。二是設(shè)立教育優(yōu)先區(qū)。教育優(yōu)先區(qū)是指被政府列為物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)極為貧乏和不利、須優(yōu)先予以改善以利于教育機(jī)會均等理想實(shí)現(xiàn)的地區(qū)。它以積極差別待遇理念為指導(dǎo)，目的在于通過國家干預(yù)，打破因社會經(jīng)濟(jì)障礙而陷于貧困的兒童無法擺脫困境的惡性循環(huán)，對處于教育優(yōu)先區(qū)的貧困兒童給予特殊的教育資源。

第三，設(shè)立組織機(jī)構(gòu)和提供資金支持。內(nèi)城復(fù)興是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的大型工程，涉及部門眾多，如果各部門之間不能進(jìn)行及時(shí)有效的溝通和協(xié)調(diào)，就會阻礙各項(xiàng)政策的順利實(shí)施。為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)城復(fù)興，政府在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施更新和教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的提供時(shí)需要大額資金支持。因此，英國政府專門設(shè)立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各方關(guān)系，劃分專門區(qū)域加強(qiáng)對內(nèi)城地區(qū)各個(gè)主體的支持，設(shè)立專項(xiàng)資金給予包括企業(yè)在內(nèi)的各主體資金支持。

2.美國解決內(nèi)城貧困問題采取的措施與政策

第一，改變福利政策和開展反貧困項(xiàng)目。針對20世紀(jì)20—30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、第二次世界大戰(zhàn)以及20世紀(jì)50—60年代伴隨城市郊區(qū)化出現(xiàn)的內(nèi)城問題，美國早在1935年就制定了社會保障法，第二次世界大戰(zhàn)之后社會保障體系日趨完善。直到1996年，美國的福利改革取消了長達(dá)60年之久的聯(lián)邦政府對貧困家庭的資助；美國政府還采取了中心區(qū)改造、貧民窟清理政策。20世紀(jì)60年代，美國政府發(fā)動了大規(guī)模的向貧窮開戰(zhàn)項(xiàng)目，它主要是為城市低收入家庭購置設(shè)備并提供各種服務(wù)：進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提高勞動力素質(zhì)；實(shí)施建房計(jì)劃；建設(shè)內(nèi)城學(xué)校項(xiàng)目；設(shè)立健康門診。

表2 英國政府針對內(nèi)城問題設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)及發(fā)起的專項(xiàng)資金

第二，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。美國的社區(qū)建設(shè)開始于20世紀(jì)60年代中期。20世紀(jì)80年代末，社區(qū)運(yùn)動開始興起，它將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向有特別需要的人群，譬如老人、婦女和其他少數(shù)民族人群等，也成立了一些以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重點(diǎn)的社區(qū)發(fā)展公司，以達(dá)到改善貧民區(qū)居住條件、提高服務(wù)質(zhì)量和解決就業(yè)等目的。社區(qū)建設(shè)注重營造一種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提高居民的自我依賴能力以及自救和自我發(fā)展能力。它主要以國內(nèi)的基金會為后盾，開展社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，成為解決內(nèi)城貧困問題的重要措施之一。社區(qū)建設(shè)的基本內(nèi)容主要包括社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)治安三個(gè)方面。具體措施包括建立社區(qū)學(xué)院、成立社區(qū)圖書館、打造完善的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系。目前，社區(qū)學(xué)院和社區(qū)圖書館已經(jīng)十分普及，在提高社會各個(gè)階層和群體的基礎(chǔ)文化程度、掃除功能性文盲、了解美國文化、增強(qiáng)融入感等方面有積極作用。美國的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)可以根據(jù)社區(qū)居民的不同需求提供形式各異的醫(yī)療服務(wù)，完善的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系對于提高內(nèi)城貧困居民的身體素質(zhì)、改善其健康狀況以及增加就業(yè)具有積極的促進(jìn)作用。美國社區(qū)建設(shè)中的資金來源主要是社區(qū)基金會（見表3）。社區(qū)基金會將募集到的資金根據(jù)社區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需求投入到各個(gè)領(lǐng)域，從而解決社區(qū)的基本問題，主要包括貧困、疾病和犯罪等。同時(shí)，社區(qū)基金會關(guān)注的目標(biāo)也十分廣泛。

第三，倡導(dǎo)紳士化運(yùn)動。紳士化始于魯思·格拉斯（Ruth Glass）對倫敦內(nèi)城問題的研究。一般而言，城市空間上的紳士化是指中產(chǎn)階級不斷向中心城市內(nèi)城的某些衰退街區(qū)遷移，并對這里陳舊破敗的住宅和街區(qū)環(huán)境進(jìn)行修繕和改造，使其物質(zhì)景觀和商業(yè)環(huán)境逐步改善，房產(chǎn)價(jià)格和各項(xiàng)生活費(fèi)用相應(yīng)上漲，迫使較為貧困的原住居民向其他街區(qū)遷移，從而導(dǎo)致該街區(qū)居民的社會經(jīng)濟(jì)地位不斷提升。紳士化運(yùn)動是除城市更新外，解決內(nèi)城貧困問題的又一條道路，雖然也有政府參與，但更多的是居民的自主行為。關(guān)于紳士化運(yùn)動產(chǎn)生的原因，可以用尼爾·史密斯（Neil Smith）和彼得·威廉（Peter Williams）的地租缺額理論來解釋。他們認(rèn)為，當(dāng)內(nèi)城的衰落達(dá)到極點(diǎn)時(shí)，其地產(chǎn)價(jià)格也會達(dá)到最低限度，于是就出現(xiàn)了所謂的地租缺額，即在當(dāng)前衰敗的土地利用條件下所得到的實(shí)際地租與在更好或最好的土地利用模式下所可能得到的更高地租之間的差額。地租缺額的出現(xiàn)，為地產(chǎn)集團(tuán)投資于衰敗街區(qū)以獲取高額利潤創(chuàng)造了條件，從而推進(jìn)了紳士化運(yùn)動并促進(jìn)城市復(fù)興。紳士化運(yùn)動對中心城市復(fù)興的作用，最直觀地體現(xiàn)在城市景觀的改善上。它使原先破舊的內(nèi)城環(huán)境得到改善，房屋和基礎(chǔ)設(shè)施得到更新，吸引了資本的注入，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐貎r(jià)的上漲，大筆資金的注入可以給內(nèi)城帶來更大規(guī)模的修繕，同時(shí)也有利于政府財(cái)政收入的增加，為完善公共服務(wù)提供條件。更重要的是，紳士化運(yùn)動的發(fā)展為內(nèi)城提供了理想的就業(yè)人員，增強(qiáng)了對企業(yè)和產(chǎn)業(yè)在這里落戶的吸引力，創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會，從而使內(nèi)城的物質(zhì)和人員都得到更新。這些具備專業(yè)技能的中產(chǎn)階級的到來，也進(jìn)一步促進(jìn)了中心城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)城市走向復(fù)蘇。紳士化運(yùn)動促進(jìn)了美國紳士化街區(qū)地產(chǎn)價(jià)格的上漲，比如哈特福德西區(qū)的地產(chǎn)價(jià)值在1975—1979年增加了125.4%，紳士化運(yùn)動使得中心城區(qū)財(cái)產(chǎn)價(jià)值和住宅自有率提高，居民的成分也發(fā)生了變化，內(nèi)城地區(qū)的犯罪率大大下降，比如舊金山海特地區(qū)在1973—1976年的暴力犯罪下降了21%。中心城區(qū)的復(fù)興提高了這些地區(qū)的就業(yè)率，1992—1994年，企業(yè)中的就業(yè)增長率為0.7%，而1994—1997年的增長率為3.7%，是前者的5倍。

表3 美國典型的社區(qū)建設(shè)基金

四、中國內(nèi)城貧困問題的現(xiàn)狀及治理措施

中國的內(nèi)城貧困問題與英美兩國在產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式上，既具有相似性，又具有獨(dú)特性。目前，內(nèi)城貧困已經(jīng)在中國一些大城市的中心區(qū)出現(xiàn)苗頭，因此借鑒英美兩國治理內(nèi)城貧困問題的措施，結(jié)合中國自身的特殊性和客觀性，及早預(yù)防和化解內(nèi)城貧困問題十分必要。

1.中國城市貧困問題的現(xiàn)狀和成因

目前，中國城市貧困的群體主要集中在民政救助對象、下崗失業(yè)人員以及部分進(jìn)城務(wù)工人員。依據(jù)國家民政部對中國城市低保戶戶數(shù)與人數(shù)的統(tǒng)計(jì)，2006—2015年，全國城市低保對象人數(shù)基本呈下降趨勢，到2015年底，全國共有城市低保對象957.4萬戶，1701.1萬人（見表4）。如果用城市享受最低生活保障人口的規(guī)模來衡量中國城市貧困人口規(guī)模，截至2015年底，中國城市還存在1700萬左右的貧困人口，基數(shù)還很大。

除貧困人口總數(shù)較大外，中國城市貧困還呈現(xiàn)出區(qū)域與行業(yè)的分布特征。從地域分布來看，中國的貧困人口主要集中在中西部地區(qū)，特別是資源型城市、老工業(yè)基地等中小城市；從行業(yè)分布來看，城市貧困人口主要集中在對知識和技術(shù)水平要求較低的勞動密集型行業(yè)。

中國城市貧困現(xiàn)象的原因，與英美等國具有一些共性，同時(shí)也具有自身個(gè)性。同英美兩國相似的是，都是由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對勞動者素質(zhì)提出更高的要求，在高素質(zhì)勞動力外遷到城市郊區(qū)后，內(nèi)城地區(qū)就聚集了經(jīng)濟(jì)條件較差的勞動力和失業(yè)人員，因此內(nèi)城的貧困現(xiàn)象日益凸顯；不同的是，由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的限制，這種現(xiàn)象率先在一些特大城市出現(xiàn)，之后可能按照城鎮(zhèn)化水平順梯級蔓延。

表4 2006—2015年中國城市低保戶數(shù)量

中國內(nèi)城貧困的特殊性在于：第一，1992年中國實(shí)行的市場化取向的改革對國有企業(yè)產(chǎn)生了很大沖擊，為了激發(fā)國有企業(yè)的活力和競爭力，必須改變原先鐵飯碗的工作模式，形成效率優(yōu)先的經(jīng)營理念。這必然會導(dǎo)致大量低素質(zhì)勞動力的退出，再加上一部分國有企業(yè)由于不適應(yīng)市場競爭而相繼破產(chǎn)，導(dǎo)致大規(guī)模下崗工人和失業(yè)工人的出現(xiàn)，他們主要集中在城市且沒有相應(yīng)水平的固定收入，從而成為貧困人口。

第二，隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的提高，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，他們當(dāng)中的一部分人最終留在城市。但是這部分人大多沒有城市戶籍，享受不到與城市居民同等的社會保障和公共服務(wù)，從事的行業(yè)也以體力勞動行業(yè)為主，這就導(dǎo)致他們的工資水平較低又缺乏保障，只能居住在衛(wèi)生條件、交通條件都較差的地區(qū)；加之他們身上擁有的同質(zhì)性、集聚性，這種集中趨勢更加明顯。雖然沒有形成巴西等國家的貧民窟，但是卻形成了城中村或棚戶區(qū)等中國特色式內(nèi)城貧困現(xiàn)象。

第三，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的深化，城市社會福利制度變化，沒有及時(shí)通過社會保障以及其他社會政策加強(qiáng)社會保護(hù)，社會保障制度存在一定的滯后性。目前，中國的社會保障體系雖已建立起來，但存在保障面窄、保障水平不高、在教育、醫(yī)療等方面并不配套等問題，這在一定程度上導(dǎo)致了社會保障制度對部分低收入者的保護(hù)程度降低，難以彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型對部分勞動者的損害，城市居民收入差距拉大，城市貧困者的生活更加艱難。

第四，從微觀層面來看，城市貧困還與家庭結(jié)構(gòu)和人口自身有關(guān)。城市貧困家庭一般人口多，但是除具有勞動能力的家庭成員外，還可能有老年人、未成年人和因病喪失勞動能力的人，這就造成家庭負(fù)擔(dān)較重和人均收入低，進(jìn)而成為貧困人口。此外，貧困還與個(gè)人的素質(zhì)有關(guān)，受教育程度越低、專業(yè)技能越弱，身體素質(zhì)越差，越容易陷入貧困的境地。

2.中國城市貧困問題的表現(xiàn)

第一，城鎮(zhèn)居民人均收入低且差距大。20世紀(jì)90年代，中國城鎮(zhèn)居民家庭年人均可支配收入為1510.16元，而同期美國的人均個(gè)人可支配收入已經(jīng)達(dá)到16720美元。相比發(fā)達(dá)國家來看，中國城鎮(zhèn)居民的收入水平還比較低，就地域分布來看，中國城鎮(zhèn)貧困人口主要分布在中西部地區(qū)，貧困面較大。2006—2015年，中國城鎮(zhèn)居民按收入五等分分組的人均可支配收入的絕對數(shù)值總體呈現(xiàn)上升趨勢，但每個(gè)分組群體在絕對數(shù)值上仍有不小差距（見表5）。比較五等分分組中最低收入戶組和最高收入戶組的人均可支配收入可以發(fā)現(xiàn)，2006—2015年，低收入戶人均可支配收入增長較為緩慢，占高收入戶的比重始終低于20%，所占比例較小。同時(shí)，城鎮(zhèn)居民中低收入者收入水平并無明顯提高，與高收入者仍然存在較大差距（見圖2）。

圖2 2006—2015年低收入戶與高收入戶收入

對低收入戶和高收入戶2006—2015年的可支配收入絕對數(shù)值做出動態(tài)考察可見，二者的差距從2006年的20963.5元擴(kuò)大到了2015的52851.3元（見圖3）?？梢?，城市居民中收入差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢。

表5 2006—2015年中國城鎮(zhèn)居民按收入五等分分組的人均可支配收入 （單位：元）

圖3 2006—2015年低收入戶與高收入戶城鎮(zhèn)居民人均可支配收入

第二，下崗失業(yè)現(xiàn)象嚴(yán)峻。在中國進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)體制改革之后，原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制，許多企業(yè)面臨改制，需要接受市場的檢驗(yàn)，原先所謂的鐵飯碗工作不復(fù)存在，企業(yè)如果無法適應(yīng)市場需求，就會遭到淘汰和破產(chǎn)。而企業(yè)內(nèi)的職工，也會面臨下崗、失業(yè)的困境（見表6）。2006—2015年，企業(yè)破產(chǎn)數(shù)量逐年增加，特別是在經(jīng)過2008年金融危機(jī)之后，從2010年開始呈爆炸式增長，城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)也呈上升趨勢。企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致職工下崗失業(yè)，從而失去收入來源，并逐漸陷入貧困。

第三，進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量大且工資普遍偏低。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生產(chǎn)力水平提高，越來越多的農(nóng)村勞動力離開土地，選擇進(jìn)城務(wù)工。2008—2015年，進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量逐年遞增，為城市提供了豐富的勞動力資源（見表7）。但是，進(jìn)城務(wù)工人員受教育水平普遍偏低，大多只能從事體力勞動，工資水平較低。從表7可以看出，雖然進(jìn)城務(wù)工人員的月工資水平整體呈上升趨勢，但是增長速度較慢，整體水平依然偏低，無法與城市居民的工資水平相比。這部分進(jìn)城務(wù)工人員大多集中在城市棚戶區(qū)等條件比較惡劣的地區(qū)，形成了城市中的相對貧困群體。

表6 2006—2015年中國企業(yè)破產(chǎn)數(shù)和城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)

表7 2008—2015年中國進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量及其工資水平

3.治理內(nèi)城貧困問題的措施

內(nèi)城貧困由多重因素綜合所致，治理內(nèi)城貧困同樣應(yīng)該從根源出發(fā)，合理利用多種手段，多渠道治理。根據(jù)前文對英美兩國解決內(nèi)城貧困問題的研究，結(jié)合中國國情，提出以下四種治理內(nèi)城貧困問題的措施。

第一，注重城市更新。首先，要加快城市物質(zhì)更新。城市物質(zhì)更新是一項(xiàng)綜合性、整體性和關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的工作，既要注重物質(zhì)環(huán)境的改善，也要注重維持好原有城市的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)。要制定合理規(guī)劃，重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)籌劃，加快住房更新，對內(nèi)城的老舊危房進(jìn)行拆除，拓寬城區(qū)道路，對私人住宅進(jìn)行維修，從而更好地推進(jìn)內(nèi)城地區(qū)的物質(zhì)更新。根據(jù)2016年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，要大力推進(jìn)棚戶區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，保障困難居民基本住房需求；優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打通各類斷頭路，提高道路可通達(dá)性；優(yōu)先發(fā)展公共交通，統(tǒng)籌公交、軌道交通、通勤班車等多種類型公共交通發(fā)展，提高公共交通分擔(dān)率；健全公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)公共圖書館、美術(shù)館、文化館，方便居民文體活動，促進(jìn)內(nèi)城居民交流。其次，要合理規(guī)劃紳士化運(yùn)動。紳士化運(yùn)動是在大拆大建的城市更新模式之后的一種改良的城市更新策略，可以有效緩解內(nèi)城貧困，但是在進(jìn)行過程中必須注意以下幾點(diǎn)：預(yù)先制定規(guī)劃，合理利用土地。政府需要發(fā)揮作用，結(jié)合城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、水平，劃分功能分區(qū)，合理布局居住及產(chǎn)業(yè)用地；促進(jìn)城區(qū)在物質(zhì)、環(huán)境、文化等方面的全方位更新。紳士化運(yùn)動的過程，不僅是單一的住宅更新，更應(yīng)該加強(qiáng)對交通、公共服務(wù)、環(huán)境等相關(guān)配套設(shè)施的更新和完善，形成對城區(qū)的全方位更新與完善；在對城區(qū)更新的規(guī)劃中要更關(guān)注原住居民的權(quán)益。紳士化運(yùn)動造成原住居民被迫搬遷，許多低收入居民由于區(qū)位因素?zé)o法支付較高的通勤成本，也會失去就業(yè)機(jī)會，同時(shí)搬遷也造成原住居民社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的破壞。在制定規(guī)劃時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持以人為本原則，開展對原住居民的影響研究，保障原住居民利益。

第二，加強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。創(chuàng)建社區(qū)，以社區(qū)為單元，提高低收入人群的參與度，為生活在內(nèi)城的貧困人口營造一個(gè)相互聯(lián)系的社區(qū)關(guān)系體系，建立社區(qū)機(jī)構(gòu)、社區(qū)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和社區(qū)居民的自我支撐體系。要加快對貧困社區(qū)內(nèi)房屋的維修和重建，加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)場所建設(shè)，形成以社區(qū)級設(shè)施為基礎(chǔ)，市、區(qū)級設(shè)施銜接配套的公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系。配套建設(shè)社區(qū)內(nèi)的中小學(xué)、超市、菜市場，以及社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、文化服務(wù)等設(shè)施，打造方便快捷生活圈。推動社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施向居民開放。社區(qū)建設(shè)需要將人和地方兩者相結(jié)合，不僅要關(guān)注人力資源問題，還要將貧困人群同主流勞動力市場相聯(lián)系，而不是疏散到內(nèi)城新涌現(xiàn)的企業(yè)或依賴能夠提供大量工作崗位的公共計(jì)劃。

第三，提供公共項(xiàng)目和就業(yè)培訓(xùn)，提升就業(yè)質(zhì)量。對于城市中的貧困問題，最直接的措施就是實(shí)施就業(yè)促進(jìn)政策。無論是對個(gè)人還是對家庭來說，就業(yè)都是避免貧困和消除依賴性的最有效手段。參照英國解決內(nèi)城貧困問題的措施，通過相關(guān)城市項(xiàng)目、城市資助資金來增加工作崗位，效果顯著。中國針對失業(yè)人員和下崗職工需要進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，提升人力資本的能力和再就業(yè)的能力；開展城市項(xiàng)目，與城市物質(zhì)更新活動相結(jié)合，成立城市開發(fā)公司，劃定目標(biāo)區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)，吸收無業(yè)人員充分就業(yè)；對自主創(chuàng)業(yè)者提供貸款、管理經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)等相關(guān)政策優(yōu)惠，提高貧困居民的自主就業(yè)能力。

第四，更加關(guān)注弱勢群體的教育狀況。為了防止貧困代際傳遞，必須關(guān)注貧困家庭和外來流動人口子女的教育問題，將更多的教育資源向其傾斜，讓他們公平地享受教育資源。嚴(yán)格落實(shí)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，更加強(qiáng)調(diào)教育公平，針對目前教育存在的區(qū)域和階層差異，重視對弱勢群體特別是貧困地區(qū)的教育，鞏固義務(wù)教育，加強(qiáng)職業(yè)教育、民族教育、特殊教育，爭取讓更多群體獲得教育資源；注重教育信息化發(fā)展，合理利用遠(yuǎn)程教育等形式，促進(jìn)教育公平，優(yōu)化教育資源的區(qū)域和階層配置。