從生態(tài)立島到建設世界級生態(tài)島

[口述前記]

顧惠明，1962年7月生。曾任職于上海市崇明縣港沿鄉(xiāng)、縣委政策研究室、豎新鎮(zhèn)及縣計劃委員會，參與過四次崇明縣“五年規(guī)劃（計劃）”的研究制定。2001年1月任崇明縣發(fā)展和改革委員會副主任（前身為崇明縣計劃委員會），2007年2月至2017年3月任崇明縣發(fā)展和改革委員會主任。2017年3月至今任上海市崇明區(qū)規(guī)劃和土地管理局局長。其間，親身見證了崇明生態(tài)島建設的歷程。

現(xiàn)在人們提起上海崇明，都會自然地加上“生態(tài)”二字，可見崇明生態(tài)島的建設已深入人心。早在上世紀80年代，崇明的縣屬工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也曾有過風光的一面，然而隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉型，崇明受到交通不便等因素制約，各類企業(yè)逐漸變得不景氣。20世紀90年代，算是崇明發(fā)展最困難的時期，未來的路在何方？1984年，我被抽調(diào)至崇明發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)研組，和許多專家學者一起開展過為期幾個月的關于崇明發(fā)展方向的研究。后來到發(fā)改委等單位工作，有幸見證了崇明生態(tài)島建設的歷程。

一、“生態(tài)立島”指導思想的確立

崇明對上海來說是一個特殊的郊縣，尤其地理位置特殊，曾經(jīng)進出島必須依靠擺渡。長期以來，農(nóng)業(yè)始終是崇明的產(chǎn)業(yè)基礎，且早已形成一定的發(fā)展規(guī)模，但是工業(yè)化的道路似乎不太適合崇明，傳統(tǒng)意義上的第三產(chǎn)業(yè)則需要比較多的人口支撐，跨越式的發(fā)展不是那么容易成功的。崇明島必須走一條特別的道路，在斷斷續(xù)續(xù)、搖擺不定地摸索了十多年后，崇明終于認準方向走上了“生態(tài)立島”之路。2003年起，崇明的生態(tài)建設開始實質(zhì)性啟動。

那年，我們和市發(fā)改委一起研究生態(tài)島建設從何起步，要進行實踐，剛開始做了幾件事。一是植樹造林。那時，崇明的森林覆蓋率只有百分之九點幾，林地面積這樣少怎么能算是一個生態(tài)島呢？所以植樹造林是第一位，當初大面積的樹林是在海塘上建沿江防護林；港東公路兩側各50米的林帶那時叫景觀通道林；在新河火葬場一帶建造了防污染隔離林；還有明珠湖周邊的水源涵養(yǎng)林。這四種功能的樹林從2003年開始大面積種植。第二件事是退圩還灘。當時，從南門港到綠華港的灘涂，都是私人圍墾后用作魚塘蟹塘，這樣做不僅破壞了自然環(huán)境，而且不利于防汛防洪。縣政府號召養(yǎng)殖戶退出魚蟹塘，退圩還灘實行生態(tài)修復。因這項工程牽涉到不少養(yǎng)殖戶的利益，在實施過程中，盡管崇明縣里制定了補償標準，但還是出現(xiàn)了很多矛盾，一些專業(yè)養(yǎng)殖戶對縣政府的這一工程極度不滿，矛盾尖銳。但就是在這樣的重重阻力之下，縣里仍然咬緊牙關堅持推進退圩還灘工程。三是水系治理。那時我們先做的一個大工程就是開挖北橫引河。原來崇明只有南橫引河，沒有北橫引河。在北橫引河挖通之前，崇明海水倒灌、飲用水偏咸，尤其是崇明北部地區(qū)新村鄉(xiāng)一帶，水系欠通暢，田地易受澇，咸水問題非常嚴重，這使新村鄉(xiāng)老百姓日常生活受到影響。為了解決這些問題，我們開始實施北橫引河綜合整治一期工程，也是上海有史以來開挖的最長河道。工程東起團旺（團結沙、東旺沙）河，西至崇西水閘河，與南橫引河相通，總長約84公里，總投資9.2億元。四是建設污水處理廠。首先建設的就是城橋污水處理廠，由于當時縣財政資金短缺，所以通過上海市城投公司來幫助建設。2007年7月，正式運行的城橋污水處理廠實現(xiàn)了崇明污水處理設施零的突破。在推進水系治理的同時，關閉了很多污染企業(yè)。這些都是最最基礎的生態(tài)建設項目。由于崇明財政一直比較困難，當時做的一系列工作其實是在“還欠賬”。由此，我們把2003年至2005年稱為生態(tài)島建設啟動實施期。

二、生態(tài)指標體系的創(chuàng)立

2008年5月，時任市長韓正來崇明調(diào)研時指出，要有一套指導長遠發(fā)展的指標體系來引領崇明生態(tài)島的建設。根據(jù)這一精神，為使崇明生態(tài)島建設在更宏觀、更全面的統(tǒng)籌指導下開展工作，由市科委牽頭負責制訂經(jīng)濟、科技等領域30多項研究指標工程，由市環(huán)保局牽頭制訂生態(tài)、環(huán)保等領域20多項指標體系，市發(fā)改委在此基礎上，最終編制形成包含27項指標體系在內(nèi)的《崇明生態(tài)島建設綱要（2010—2020）》（以下簡稱《綱要》），并于2010年1月正式公布?！毒V要》是一項具有里程碑式的階段性成果，標志著崇明生態(tài)島建設進入了規(guī)范運作期。

我們認為《綱要》的發(fā)布，具有三個重要意義：一是引領生態(tài)島建設方向，為崇明描繪了建設世界級生態(tài)島的“線路圖”；二是規(guī)范生態(tài)島建設行為，明確了崇明生態(tài)島的建設領域和行動指南；三是調(diào)控生態(tài)島建設進程，《綱要》為崇明設定了近、中、遠期的27個I級指標值和22個II級指標值以及分階段的實施計劃。例如，根據(jù)《綱要》指標體系中“可再生能源發(fā)電裝機容量（萬千瓦）” 2020年要達到30萬千瓦的目標要求，我們采取“關停堡鎮(zhèn)燃煤電廠，建設崇明北沿、前衛(wèi)等風力發(fā)電場，建設若干個具太陽能發(fā)電和旅游觀光功能的太陽能光伏電站”等行動。

《綱要》實施幾年來，執(zhí)行情況總體良好。在生態(tài)島建設過程中，以“水土林”為重點，著力加強生態(tài)環(huán)境基礎建設，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著提升，生態(tài)島建設取得階段性成果，為后續(xù)全面建設世界級生態(tài)島打下了堅實基礎。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，從豐富生態(tài)內(nèi)容來看，這里面有四項舉措，一是建設“一庫四廠”。“一庫”指建設東風西沙水源地及原水輸水管網(wǎng)工程；“四廠”指建設城橋、陳家鎮(zhèn)、堡鎮(zhèn)、崇西4座水廠，從戰(zhàn)略和行動兩個層面推進生態(tài)島供水集約化建設，切實保障了水資源安全與可持續(xù)利用。二是執(zhí)行“兩規(guī)合一”編制。就是把城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃一起進行編制，這樣一來就能更好地推進土地復墾和存量土地整理，從而保障土地資源利用合理有序。三是聚焦?jié)竦乇Ｗo。多年來崇明濕地保護取得了長足進步，其中建立了東灘濕地保護區(qū)、候鳥保護區(qū)、西沙濕地國家地質(zhì)公園等項目。同時從2006年起，崇明生態(tài)島國際論壇每兩年舉辦一次，通過技術研究與交流匯聚世界目光，大大提升了崇明生態(tài)島的國際影響力。四是優(yōu)化能源結構。從2005年建設崇明東灘風電場一期發(fā)電機組以來，崇明本島共有5個風力發(fā)電項目，崇明太陽能發(fā)電已開始顯山露水。如國內(nèi)首家商業(yè)運營的兆瓦級光伏發(fā)電工程——前衛(wèi)村光伏發(fā)電工程于2007年建成投運，運營數(shù)據(jù)顯示其最高發(fā)電能力為1000多千瓦。

第二，從優(yōu)化生態(tài)環(huán)境來看，經(jīng)過近十年的努力，已基本完成崇明骨干河道的綜合整治，城鎮(zhèn)生活污水截污納管與集中處理建設項目也正在加快推進，農(nóng)村污水分散式處理技術研究與試點開創(chuàng)先河，水環(huán)境質(zhì)量得到顯著提高。企業(yè)節(jié)能減排與植樹造綠相結合，大氣環(huán)境質(zhì)量保持全市領先水平。崇明生態(tài)環(huán)境預警監(jiān)測評估體系建設全面推進，建立起“治理——監(jiān)測——反饋”的動態(tài)優(yōu)化機制，生態(tài)島環(huán)境保護與綜合治理成果顯著，“水清、氣潔、土凈、林茂”的生態(tài)環(huán)境特征進一步凸顯。居民中長壽者較多，全縣人均期望壽命超過80.26歲，崇明被評為“中國長壽之鄉(xiāng)”，成為中國第一個“長壽之島”。

第三，從經(jīng)濟發(fā)展的模式看，這一方面主要從大力發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)著手，通過推動農(nóng)產(chǎn)品無公害、綠色食品、有機食品認證，有效降低化肥、農(nóng)藥使用強度，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。目前，崇明已被農(nóng)業(yè)部認定為“國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”，同時大力推進種源農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、立體高效種養(yǎng)等高效農(nóng)業(yè)模式典型示范。在各項政策的扶持下，雜交粳稻、崇明特色蔬菜、崇明清水蟹、崇明白山羊等一批種源農(nóng)業(yè)效益顯著提高。特別是采用“稻+蟹”“稻+鱉”“林下食用菌+羊”“芋艿+蚯蚓+黃鱔”立體化種養(yǎng)模式，開展集約化經(jīng)營，充分挖掘自然資源潛力，使崇明農(nóng)業(yè)的綜合效益得到明顯提升。崇明的現(xiàn)代服務業(yè)也在進一步培育之中，綠色生態(tài)旅游經(jīng)過近二十年的發(fā)展已經(jīng)成為崇明一張閃亮的名片，森林、濕地、鄉(xiāng)村以及地道的農(nóng)家美食吸引著都市人來到崇明。崇明利用生態(tài)資源優(yōu)勢，強化一三產(chǎn)融合發(fā)展，有序提升島內(nèi)現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平。

三、政策支持的積極爭取

當初，市里沒有明確的生態(tài)專項資金，崇明當初建設的生態(tài)項目也是逐漸摸索出來的，后來市里經(jīng)過調(diào)研一共排出了十個方面的資金渠道。這十個方面的資金渠道里，有幾項是需要崇明自己的財政出資的。比如土地出讓金、存量耕地指標費收入、崇明財政收入、排污費收入，這四塊資金來源組成崇明自己負擔的部分。雖然市里大力支持崇明在生態(tài)方面加大投入力度，但崇明自己承擔的資金也幾乎是全縣財力的極限。但是為了實現(xiàn)生態(tài)島建設目標，也是舉全縣之力，傾囊而出。由此可見，我們搞生態(tài)島建設的決心和魄力。

崇明一直以來財政底子薄，那時候搞生態(tài)項目建設，很大一部分資金要靠向市里爭取?？墒悄菚r候很多人的認識還停留在短期利益上，當初我們所遇到的阻力也非常大，甚至有些非議和輕視。盡管當時也遭到過某些人的冷嘲熱諷和不理解，但是崇明的歷任領導還是頂住壓力，鼓足干勁，堅定不移地走生態(tài)建設之路。要把崇明建設成為世界級的生態(tài)島，大力構建優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境是最基礎的工作，也是必須一直延續(xù)的。只有具備良好的環(huán)境質(zhì)量，再配合產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能逐漸走出一條崇明獨創(chuàng)的生態(tài)發(fā)展道路。

2005年11月，市政府發(fā)文成立崇明生態(tài)島建設協(xié)調(diào)小組，由市政府副秘書長掛帥任組長，這標志著崇明生態(tài)島建設進入了新的階段，即探索成長期。這一階段有三個特點：一是有計劃可依。全縣緊緊依托崇明生態(tài)島建設協(xié)調(diào)小組這一運作機制，根據(jù)每次生態(tài)協(xié)調(diào)會議上明確的年度計劃實施項目建設。二是有政策可循。研究形成了同類項目的相關支持政策，這些補貼政策差別于全市郊區(qū)，并貫穿于生態(tài)建設始終。以水務建設為例，給予的支持政策有：市級河道除工程費由市級層面承擔外，前期費按每畝15萬元給予定額補貼；列入市水務局部門預算的縣級河道重點項目由補貼工程費的50%提高到80%，補貼標準都得到了顯著提高。三是有路徑可探。在2007年3月召開的第三次協(xié)調(diào)會議上，領導小組明確了生態(tài)建設項目的“三個延伸”，即從生態(tài)修復向生態(tài)優(yōu)化延伸、從生態(tài)建設向關注民生延伸、從生態(tài)保護向產(chǎn)業(yè)發(fā)展延伸，提出將發(fā)展經(jīng)濟果林和“四旁林”、農(nóng)村改廁、明珠湖和森林公園改造一期工程、石洞口和寶楊路碼頭改造、陳海東路建設、有線電視家家通、堡鎮(zhèn)醫(yī)院遷建等項目列為生態(tài)建設項目，大大擴展了生態(tài)建設項目的內(nèi)涵和外延，四年實際完成投資32.8億元。

總結前兩階段的經(jīng)驗，我們認為在建設中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在建設領域不明確，項目執(zhí)行效率低，專項資金落實難，部門協(xié)調(diào)難度大，管理措施跟進慢等。

四、世界級生態(tài)島建設的啟動

崇明生態(tài)島建設已經(jīng)走過了十多個年頭，特別是在2010年市政府發(fā)布《崇明生態(tài)島建設綱要（2010—2020年）》后，通過滾動實施兩輪三年行動計劃，取得了階段性成果，生態(tài)島的基礎和輪廊基本形成。2018年，市政府批復的《上海市崇明區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（2017—2035）》明確，到2035年，要把崇明基本建設成為在生態(tài)環(huán)境、資源利用、經(jīng)濟社會發(fā)展、人居品質(zhì)等方面，具有全球引領示范作用的世界級生態(tài)島。崇明成為上海名副其實的“河口之島、城市之島、生態(tài)之島、夢想之島”。世界級生態(tài)島建設是一項系統(tǒng)工程，沒有現(xiàn)成的案例可比照，沒有相關經(jīng)驗可參考和復制。因此，我們準確把握世界級生態(tài)島建設面臨的新形勢、新任務、新要求，進一步認清世界級生態(tài)島建設在融入上海的發(fā)展、推動長三角一體化發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略中承載的重要使命，不斷增強生態(tài)立島戰(zhàn)略定位，牢固確立生態(tài)理念，堅持把“+生態(tài)”“生態(tài)+”發(fā)展戰(zhàn)略貫徹到經(jīng)濟社會發(fā)展的各方面、全過程，以更高站位、更強擔當、更實舉措，發(fā)揮好崇明生態(tài)功能區(qū)作用，努力當好上?！吧鷳B(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的排頭兵和先行者，爭當長三角城市群和長江經(jīng)濟帶生態(tài)大保護的標桿與典范，為“綠水青山就是金山銀山”提供“崇明案例”。

第一，要牢固堅持和落實生態(tài)立島原則。堅決不搞大開發(fā)，堅持“綠水青山就是金山銀山”和“一張藍圖干到底”，保持戰(zhàn)略定位、長遠眼光、底線思維，堅持環(huán)境保護優(yōu)先、厚植生態(tài)優(yōu)勢，積極實施“生態(tài)+”發(fā)展戰(zhàn)略，增加生態(tài)資產(chǎn)，減少生態(tài)負債，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，運用“中國智慧”促進生態(tài)自然優(yōu)勢與生態(tài)發(fā)展優(yōu)勢共同發(fā)展，走出生態(tài)文明發(fā)展新路，為上海生態(tài)文明建設和邁向卓越全球城市做出重要貢獻。

崇明是上海重要的生態(tài)屏障和21世紀實現(xiàn)更高水平、更高質(zhì)量綠色發(fā)展的重要示范基地，是長三角城市群和長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境大保護的標桿和典范，將要建成具有國內(nèi)外引領示范效應、社會力量多方位共同參與等開放性特征，具備生態(tài)環(huán)境和諧優(yōu)美、資源集約節(jié)約利用、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展等綜合性特點的世界級生態(tài)島。

第二，要不斷增強生態(tài)發(fā)展能級。一是帶動生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系的全面升級，打造生態(tài)農(nóng)業(yè)高地。打造國內(nèi)外知名的綠色優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和供應基地，綠色食品認證率達到90%。二是帶動旅游服務設施的全面升級。大力發(fā)展自行車、路跑、足球、水上運動、房車露營等戶外健身休閑項目。三是帶動花村花溪花路花宅花島的全面升級，提升現(xiàn)代服務業(yè)功能品質(zhì)。打造“多旅融合”的大旅游格局，成為上海主要生態(tài)休閑地、國家全域旅游示范區(qū)和國家長江口生態(tài)旅游基地。四是繁榮發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟。成為上?？苿?chuàng)中心的重要組成部分、國際環(huán)境科學交流基地和世界生態(tài)研究的重要載體。

第三，要以籌辦第十屆花博會為契機，帶動全區(qū)基礎設施的全面升級。積極響應“生態(tài)+”戰(zhàn)略，堅持“生態(tài)辦花博”的理念，把綠色、生態(tài)、低碳、節(jié)能、循環(huán)、環(huán)保融入到花博會的各方面和全過程，讓花博會“交通綠色、能源清潔、建材環(huán)保、垃圾可回收利用”，如花博會建筑將盡可能使用清潔能源，建材采用可回收材料。同時，本著“合理規(guī)劃、永續(xù)利用”的原則，崇明將借助花博會的舉辦，力爭打造成為亞太地區(qū)最大的花卉產(chǎn)業(yè)研發(fā)、交易基地，為有志來滬發(fā)展花卉事業(yè)的國內(nèi)外科研單位和花卉企業(yè)，提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地及入駐優(yōu)惠條件。把部分參展單位場館永久保留，并由辦展方免費托管維護，為各參展單位提供永久性花卉交易、論壇、展示、推廣、交流區(qū)，也為今后進一步申辦中國國際園林花卉博覽會、世界園藝博覽會預留生態(tài)空間，真正舉辦一屆“永不落幕的花博會”。2021年是中國共產(chǎn)黨建黨一百周年，花博會的主題是“花開·中國夢”，舉辦地點在東平國家森林公園地區(qū)。我們的美好愿景是，以一場繁花似錦的花事盛會，讓盛世花開、耀我中華，祝百年黨慶、香飄世界。

責任編輯：趙 菲