中外公共信息資源再利用比較研究

張成樑 （浙江外國語學(xué)院圖書館 浙江杭州 310012）

信息、物質(zhì)與能量三大資源被認(rèn)為是當(dāng)今世界上支撐經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要資源體系，是推動現(xiàn)代社會生產(chǎn)力發(fā)展的三大要素。而公共信息資源則是整個社會信息資源的重要組成部分，公共信息資源的再利用是提高公民享受公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)和加快我國信息化社會建設(shè)的重要條件。但公共信息資源的再利用，既需要完善的制度保障，也需要成功的運行模式來維護和發(fā)展。我國學(xué)者近年來也對世界上公共信息再利用制度建立完善、模式運行成功的歐美等發(fā)達國家和地區(qū)的公共信息再利用相關(guān)問題進行了大量研究。本文選取了世界上公共信息資源再利用最具成功的歐盟和美國為比較對象，以與我國的公共信息資源利用制度建設(shè)、運行模式進行對比，以圖找出我國相關(guān)建設(shè)的差距之處。

1 公共信息資源再利用現(xiàn)狀分析

所謂公共信息資源一般是指政府為了維護公共利益和社會公平而向公眾提供的信息資源。［1］基于此定義可將公共信息資源理解為公共部門為履行公共管理和服務(wù)職能而采集、生產(chǎn)、加工、發(fā)布和使用的信息，包括基于公共任務(wù)持有的經(jīng)濟信息、政治信息、社會信息、法律信息、文化信息、氣象信息、水利信息、測繪信息、地震信息等內(nèi)容。而再利用是指個人或者法人以商業(yè)或者非商業(yè)目的，不是文檔因公共任務(wù)而得以產(chǎn)生的原來目的，而對公共部門機構(gòu)持有的文檔的利用。公共部門機構(gòu)之間文檔交換如果純粹是履行公共任務(wù)的不構(gòu)成再利用。［2］

就目前國內(nèi)外對于公共信息資源再利用的現(xiàn)狀看，無論是公共部門還是信息利用者對再利用缺乏認(rèn)知，但各國對公共信息資源進行再利用的流程基本一致，都是公共信息資源由產(chǎn)生信息的公共部門流向購買原始信息并轉(zhuǎn)換和增強這些信息的私營部門，最終流向需要這些產(chǎn)品或信息的最終用戶。通常私營部門支付由公共部門提供的公共信息資源，而終端用戶支付由作為中間人的私營部門所附加的價值。還存在著一種可能的情況，即當(dāng)公共部門有能力加工處理原始信息時，可以將信息處理后直接出售給終端用戶，而無需私營部門的參與。［3］

對于公共信息資源再利用雖沒有統(tǒng)一的定義，但國內(nèi)外研究人員都延續(xù)了歐盟2003年頒布的《公共部門信息再利用指令》中對信息再利用的概念。在此概念的基礎(chǔ)上，各國根據(jù)本國實際情況，主要從三個方面對公共信息資源再利用進行擴展研究，即再利用制度的研究、再利用模式的研究以及公共信息資源再利用的實際應(yīng)用研究。

2 中外公共信息資源再利用制度比較

2.1 歐盟、美國的公共信息資源再利用制度建設(shè)

（1）歐盟。［4］1989 年，歐盟制定了《促進信息市場中公共部門和私營部門之間合作的指南》，開啟了公共信息資源再利用的研究與宣傳熱潮，也開啟了歐盟基于立法建設(shè)的公共信息資源再利用制度建設(shè)。1996年，《信息社會行動計劃》決議要求歐盟及其成員國對公共信息進行電子發(fā)布以便獲取。1993年，歐盟又發(fā)布了《信息社會中公共部門信息綠皮書》，重點提出觸及到了公共信息資源再利用的重要制度建設(shè)的價格、版權(quán)等問題，為后來的制度建設(shè)起到了里程碑式的意義。2003年，歐盟議會和理事會又頒布了《公共部門信息再利用指令》，對于信息資源的利用收費等問題進行了明確的規(guī)定。歐盟為了推進公共信息再利用的制度建設(shè)，在進行法律法規(guī)建設(shè)的同時還進行了一系列的政策推動，如2005年歐盟“數(shù)字內(nèi)容（附加）計劃”充實了公共部門信息資源再利用的信息內(nèi)容、2006年的歐盟“公共部門信息平臺”為公共部門信息再利用提供了技術(shù)支撐、2006年的 《委員會信息的再利用》促進了特殊機構(gòu)信息的再利用進程、2007年的INSPIRE指令推動了專業(yè)領(lǐng)域公共部門信息的再利用進程等。

（2）美國。［5］美國的信息產(chǎn)業(yè)發(fā)達，公民可以從政府獲取豐富的公共信息資源，同時也可從私營部門獲取一定的增值信息，但公共信息資源的方便獲取，緣其完善的再利用制度保障，如在產(chǎn)權(quán)規(guī)定上，各州可以自己規(guī)定其政府信息的版權(quán)；在使用規(guī)定上，用戶獲取聯(lián)邦信息以后，對于其再利用一般沒有特別的限制；在費用規(guī)定上，一般以邊際成本作為獲取聯(lián)邦信息的價格參考，在多數(shù)情況下，獲取聯(lián)邦信息是免費的；在信息范圍上，聯(lián)邦政府的資料盡可能的開放。另外，法律法規(guī)的健全也是美國公共信息資源再利用方便的因素，如1966年頒布的《信息自由法》，極大的推進了政府信息公開的進程，為公共部門信息資源的再利用奠定了制度基礎(chǔ)。1980年，美國信息再利用的另一部法律《文書削減法》頒布，這部法律對于指導(dǎo)政府信息資源管理業(yè)務(wù)取得了一定的成功，確立了聯(lián)邦管理與預(yù)算局在政府信息資源管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并規(guī)定了聯(lián)邦各機構(gòu)的信息管理職責(zé)。1955年，行政管理和預(yù)算局對《文書削減法》又進行了修正，表明了政府組織阻止信息官僚控制的立法決心。除這兩部法律之外，美國還有保證公共信息再利用的其它一系列法案，如 《版權(quán)法》、《公共信息法則》，同時，地方州政府也有一些相關(guān)并不相同的法律政策，如美國各州之間甚至一個州的不同地域之間的信息再利用空間都不是一致的，如威斯康辛州中，克拉克縣對于他的數(shù)字化的航空照片采取了一個收回傳輸成本政策，布朗縣對于屬于它的同樣產(chǎn)品采取了收回全部成本的政策。這使得克拉克縣的數(shù)據(jù)被廣泛的使用。人們投資在 CAD/GIS軟件中，就廣泛的利用這個縣的數(shù)據(jù)。相反地是，在布朗縣，雖然收回成本價格并沒有阻礙少量的專業(yè)使用者例如職業(yè)測量員的使用，也沒有阻礙由于項目的特定要求對于其中少量數(shù)據(jù)的使用，然而，大面積的，例如全部鎮(zhèn)區(qū)或者城市的使用需求便被高價格所阻止了。

2.2 我國的公共信息資源再利用制度建設(shè)

2004年，中國中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》，把對信息資源開發(fā)利用提到了前所未有的高度，2005年的“十一五”規(guī)劃中也提出要加強信息資源開發(fā)，2008年5月1日，我國信息資源利用立法進程中最具有影響力的《中華人民共和國政府信息公開條例》正式開始實施，至此，我國的信息資源利用建設(shè)進入到了一個新的發(fā)展時期。2009年，我國《電子信息產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》正式發(fā)布，提出了今后三年我國要“綜合利用公共信息資源，進一步開發(fā)適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求的信息服務(wù)業(yè)務(wù)”的重要任務(wù)，進一步為公共部門信息資源的再利用實施奠定了一定的法律法規(guī)、計劃條例等基礎(chǔ)。［6］

2.3 中外公共信息資源再利用制度建設(shè)比較

從相關(guān)制度開始建立、制定的時間來看，我國明顯要晚于歐盟等信息再利用發(fā)達國家或地區(qū)，這直接導(dǎo)致了我國的公共信息資源制度建設(shè)要遠遠落后于這些國家地區(qū)。從制度的法律法規(guī)制定來看，歐盟、美國的法律法規(guī)體系相當(dāng)完善，但比較發(fā)現(xiàn)我國的相關(guān)法律法規(guī)不管是在時間的制定上還是體系的完善上均不如意，雖然我國的國情和制度建設(shè)進展與歐盟、美國有一定的差別，但國外完善的法律法規(guī)體系下的公共信息資源再利用成功模式應(yīng)該還是得到我國的借鑒與重視。第三，從相關(guān)機制比較來看，歐盟、美國不管是在信息資源的管理機制上，還是在授權(quán)許可機制與成本核算機制上，都能從相關(guān)的法律、法規(guī)中找到明確的責(zé)權(quán)說明，如英國《公共部門信息再利用規(guī)則》第16條明確規(guī)定公共部門機構(gòu)應(yīng)編制資產(chǎn)清單，并且對那些信息可以利用、如何獲取以及再利用的條款與條件提供詳細(xì)說明，［7］但我國目前就還沒有明確的明文規(guī)定相應(yīng)的職責(zé)，更沒有明確要求公共部門設(shè)置專門的機構(gòu)或人員來手里信息再利用。

3 中外公共信息資源再利用模式比較

美國、歐盟在公共信息再利用方面走在世界的前列，盡管他們的成功利用模式并不盡相同，也政策導(dǎo)向的不同決定再利用模式與收費方式并非完全一致，究其原因還是歸功于美國和歐盟對公共信息資源再利用均異常重視，如均借助法律的力量來保障公共信息資源再利用的順利實施，以致現(xiàn)在對公共信息資源再利用的流程以及可進行再利用的公共部門信息范圍大體一致，再利用模式是由產(chǎn)生信息的公共部門流向購買原始信息并轉(zhuǎn)換和增強這些信息的私營部門，最終流向需要這些產(chǎn)品或信息的最終用戶。

對比我國，首先，我國政府目前還不重視公共信息資源的再利用，盡管近年來隨著電子政務(wù)體系的建立，公民獲取公共信息的渠道、途徑有了一定的改善，但相比歐盟和美國還差距尚遠，這一主要的原因還是政府不重視公共信息資源的再利用；其次，我國的公共信息資源法律建設(shè)還不完善。美國早在1966年頒布了 《信息自由法》，之后又相繼頒布了 《版權(quán)法》、《公共信息法則》、《聯(lián)邦信息資源管理政策》、《文書消減法》等多項法律法規(guī)，因此，積極制定專門的《公共信息再利用法規(guī)》顯得迫切與必要；再次，我國目前還未形成自己的公共信息資源模式。對我國公民來說，獲取公共信息資源的模式是公民直接從由產(chǎn)生信息的公共部門獲取，沒有歐盟和美國的中間私營部門，對比從中間私營部門付費獲取模式來說，我國的這種模式對廣大公民來說可能有兩個有益之處，即節(jié)省了付給中間私營部門的費用和獲取信息的及時性，但結(jié)合實際仔細(xì)研究也會發(fā)現(xiàn)，盡管在我國獲取公共信息資源是免費的，但由于政府信息并不會有制度法律的監(jiān)督約束而能及時的公開那些可以公開的信息資源，因此公民獲取真正想要的信息時反而會變得花費更多的時間與金錢，甚至可能最終還不能獲取。

5 結(jié)語

從本文的比對分析可以看出，不管是在相關(guān)的公共信息資源再利用制度建設(shè)上，還是在運行模式上，我國與歐盟、美國等相比均有較大的差距，學(xué)習(xí)這些成功之處無疑將對我國的相關(guān)建設(shè)具有一定的現(xiàn)實意義。但筆者認(rèn)為，在借鑒歐美等發(fā)達國家的基礎(chǔ)上，只要加快相關(guān)的制度建設(shè)與公共部門信息公開改革，就可加速推動我國的公共信息資源建設(shè)進程。

［1］蔣永福.論公共信息資源管理——概念、配置效率及政府規(guī)制［J］.圖書情報知識，2006，（11）：11-15.

［2］冉從敬.公共部門信息再利用制度研究［J］.中國圖書館學(xué)報，2008，34（6）：103－108.

［3］邵熠星，王薇.政府信息資源再利用比較研究［J］.圖書情報工作，2010，54（15）：125-129.

［4］冉從敬等.歐盟公共部門信息再利用制度研究［J］.圖書館論壇，2010，30（6）：244-246.

［5］冉從敬.美國公共部門信息再利用的制度體系研究［J］.圖書與情報，2010，（4）：69-72.

［6］［7］冉從敬等.我國公共部門信息再利用制度現(xiàn)狀調(diào)查及對策分析［J］.圖書情報知識，2010，（6）：80-83.