著力打造區(qū)域一體化發(fā)展新格局

臧建東　陳清華　蔣晗

江蘇省委十三屆四次全會提出實施區(qū)域一體化發(fā)展，這是推動江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要決策部署，對于增強江蘇區(qū)域發(fā)展的協(xié)同性，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，推動高質量發(fā)展，加快建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系具有十分重大的戰(zhàn)略意義。

一、區(qū)域一體化是更高層次推進

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢

一體化是區(qū)域發(fā)展的顯著特征?？v觀世界各國發(fā)展進程，發(fā)達國家都把推進區(qū)域一體化作為資源優(yōu)化配置、提高整體競爭力的重要手段。早在1942年，英國編制大倫敦規(guī)劃，首先提出“組合城市”概念，1962年和1964年又對發(fā)展規(guī)劃進行增補和修訂，強調(diào)經(jīng)濟的振興，強化交通和區(qū)域發(fā)展的關聯(lián)性。2004年對規(guī)劃體系進行了調(diào)整，加強對區(qū)域一體化的指導。美國在推動東北部城市群和北美五大湖城市群建設中，順應區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)律，以市場化為導向，建立以民間組織為主、政府為輔的聯(lián)合協(xié)調(diào)模式，加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，構建各城市的特色產(chǎn)業(yè)鏈，推動中心城市與周邊城市產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。從20世紀50年代起，日本城市規(guī)劃學會、首都圈建設委員會陸續(xù)對區(qū)域一體化發(fā)展提出四次建設規(guī)劃，加快建設快捷的交通網(wǎng)絡體系，不斷完善各地的產(chǎn)業(yè)政策，有效推動了東京大都市經(jīng)濟圈的發(fā)展。

黨中央、國務院高度重視區(qū)域一體化發(fā)展。20世紀90年代初提出以浦東開發(fā)為龍頭，帶動長江三角洲和整個長江流域地區(qū)經(jīng)濟的新飛躍。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌內(nèi)外、著眼全局，立足我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀需要，相繼提出“一帶一路”建設，京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等戰(zhàn)略，并在十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域次區(qū)域開放合作等新思路。目前京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)一體化發(fā)展扎實推進并取得明顯成效，有效地推動了資源的合理配置和要素的合理流動，我國區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性進一步增強，整體競爭力進一步提升。

江蘇歷屆省委、省政府高度重視并著力推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。早在上世紀80年代中期，省委、省政府就制定了“加快發(fā)展蘇北，積極提高蘇南”的發(fā)展方針，1994年省第九次黨代會把“區(qū)域共同發(fā)展”作為全省經(jīng)濟社會發(fā)展的三大戰(zhàn)略之一，“十一五”規(guī)劃又將區(qū)域共同發(fā)展戰(zhàn)略深化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2017年，根據(jù)我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段的新特征，省委對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展做出新的決策部署，提出并實施“1+3”重點功能區(qū)戰(zhàn)略，目的是重構江蘇經(jīng)濟地理版圖，實現(xiàn)區(qū)域之間由行政區(qū)經(jīng)濟向功能區(qū)經(jīng)濟的轉變，從同質競爭向協(xié)同發(fā)展的轉變。經(jīng)過多年努力，江蘇省各區(qū)域之間呈現(xiàn)良性互動、競相發(fā)展的良好態(tài)勢。但總體看，江蘇區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)仍然存在，特別南北發(fā)展差距依然較大。省委十三屆四次全會提出實施區(qū)域一體化發(fā)展，是在充分考量江蘇發(fā)展所處階段和各地發(fā)展基礎上做出的重大決策，必將進一步整合空間資源、發(fā)展要素和創(chuàng)新網(wǎng)絡，優(yōu)化各區(qū)域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，構建以創(chuàng)新為驅動力的發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)體系，促進區(qū)域發(fā)展能級和水平整理躍升，推動江蘇區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展邁向新的歷史階段。

二、推進區(qū)域一體化發(fā)展要理清思路突出重點

縱觀世界各國以及長三角、津京冀、珠三角等地推進一體化發(fā)展的經(jīng)驗，推進區(qū)域一體化發(fā)展，必須從以下幾個方面著力。

推進規(guī)劃體系一體化。規(guī)劃是建設和發(fā)展的龍頭。推進一體化發(fā)展，必須充分發(fā)揮規(guī)劃的引領作用，重點圍繞各地發(fā)展定位、發(fā)展目標和發(fā)展任務，積極推動區(qū)域內(nèi)形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、相互銜接的規(guī)劃體系。要加強各地、各部門規(guī)劃制定之間的銜接，構建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃體系。加大規(guī)劃立法力度，完善一體化發(fā)展中的規(guī)劃立法和行業(yè)立法。要強化各區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項目規(guī)劃的有序銜接，實現(xiàn)從“多規(guī)分立”到“多規(guī)合一”的有效轉變。要注重原有規(guī)劃與現(xiàn)有規(guī)劃、長遠規(guī)劃和短期規(guī)劃的銜接，用高水平的規(guī)劃引導科學的資源配置，用管長遠的規(guī)劃引領高質量的區(qū)域建設。

推進基礎設施一體化。基礎設施的聯(lián)通是區(qū)域一體化的重要支撐和基礎條件。要以布局合理、功能配套、安全高效為目標，推進基礎設施互聯(lián)互通，為高效整合區(qū)域內(nèi)資源、加速區(qū)域經(jīng)濟一體化進程提供強有力的支持。要加快鐵路、高等級公路、內(nèi)河航道等交通干線建設，推進公、鐵、空、水等基礎設施互聯(lián)互通，完善集疏運條件和多種交通方式無縫銜接，強化重點城市綜合交通樞紐功能，構筑緊密協(xié)作、高效便捷、互聯(lián)互通的綜合交通運輸網(wǎng)絡。要以電力為中心，加強區(qū)域內(nèi)電源、電網(wǎng)、熱電聯(lián)供等能源基礎設施建設。要以構建多種通信形式、性能安全可靠的數(shù)字化信息網(wǎng)絡為目標，聯(lián)合建設政府信息資源共享平臺，構建信息安全保障體系，重點在科技服務、人才資源、法人單位、自然資源和地理空間等領域實現(xiàn)互聯(lián)互通，不斷提升信息基礎設施建設水平。

推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化。產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展是區(qū)域一體化發(fā)展的關鍵。要合理布局產(chǎn)業(yè)體系，著力解決好發(fā)展定位趨同、產(chǎn)業(yè)體系同構、產(chǎn)業(yè)互補性不強等問題。要理順產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動機制。引導產(chǎn)業(yè)合理進行梯度轉移，先進地區(qū)要通過產(chǎn)業(yè)轉移實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，集中力量發(fā)展高附加值、高技術含量的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，后進地區(qū)要以較低成本承接產(chǎn)業(yè)和技術，以后發(fā)優(yōu)勢提高產(chǎn)業(yè)層次與水平，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉移雙方共贏。要強化協(xié)同推進，打通產(chǎn)業(yè)上下游，構建一體化產(chǎn)業(yè)鏈。各地應當好主角也當好配角，在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)主動擔當作為，在其他產(chǎn)業(yè)方面做好配套協(xié)作，形成整體競爭優(yōu)勢，努力構建區(qū)域內(nèi)各具特色、梯次布局、共興共榮的產(chǎn)業(yè)集群體系。

推進市場建設一體化。體系健全、規(guī)則合理、競爭公平、發(fā)育完善的市場體系是各種資源得到優(yōu)化配置和合理利用的基礎。實施區(qū)域一體化發(fā)展，必須突破區(qū)域行政區(qū)劃界限和壁壘，讓區(qū)域之間“血脈”暢通起來、要素流動起來、市場活躍起來。要充分發(fā)揮市場機制在促進區(qū)域現(xiàn)代化發(fā)展中的關鍵性作用，深化相關領域改革，加快構建統(tǒng)一開放的現(xiàn)代市場體系，消除各種形式的市場壁壘，推動人才、資金、技術等要素合理配置和高效流動，實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。要加快建立相對統(tǒng)一的市場執(zhí)法標準，實現(xiàn)市場監(jiān)管信息共認共享，市場監(jiān)管措施聯(lián)動，依法堅決打擊地方保護、行業(yè)壟斷和不正當競爭行為。要充分發(fā)揮市場主體作用，賦予市場主體更多自主權，促進行業(yè)內(nèi)或跨行業(yè)的企業(yè)合作，完善合作規(guī)則，拓寬合作通道。

推進生態(tài)環(huán)保一體化。生態(tài)系統(tǒng)不受行政邊界限制，最需要協(xié)同治理、共同保護。面對日益嚴峻的資源生態(tài)環(huán)境壓力，必須走生態(tài)一體化之路，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境總體質量，共建生態(tài)共同體。要按照“誰開發(fā)誰保護，誰受益誰補償”的原則，完善多元化生態(tài)補償機制和資源有償使用機制。加強生態(tài)規(guī)劃與監(jiān)管，明確跨區(qū)域生態(tài)文明建設的邊界范圍、基本要求、保護標準和行動計劃，在環(huán)境保護、資源開發(fā)、污染治理等方面制定統(tǒng)一規(guī)劃，建立統(tǒng)一的區(qū)域生態(tài)監(jiān)管技術平臺。要完善立法嚴格執(zhí)法，建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境法律體系及配套政策，嚴格遵循生態(tài)環(huán)保法律的立法、司法、執(zhí)法和監(jiān)督程序，加強跨界污染聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)合執(zhí)法，扭轉“違法成本低、守法成本高”的局面。

推進公共服務一體化。實現(xiàn)公共服務一體化，有利于促進人力資源合理流動，提升區(qū)域互動融合發(fā)展水平。要從人民群眾普遍關心的突出問題入手，不斷完善基本公共服務共享機制，使居民不論住在哪個地方，都享受同等的政策服務。要推動優(yōu)質教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生資源、養(yǎng)老資源和文化體育資源共建共享，推進各類社會事業(yè)同城化發(fā)展。加快推進各類社會保險關系在不同區(qū)域間無障礙轉移接續(xù)，科學設定并逐步統(tǒng)一各地社會保險繳費基數(shù)核定標準。要建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，加強各地區(qū)人才交流和勞務合作，促進人力資源的合理配置和無障礙流動。要健全公共安全體系，加強生產(chǎn)安全、食品安全等領域聯(lián)動監(jiān)管，建立跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)同處置的制度。

三、推進江蘇區(qū)域一體化發(fā)展

必須明確目標循序漸進

區(qū)域一體化發(fā)展是一個漸進的過程。省委十三屆四次全會提出，推進區(qū)域一體化發(fā)展要在條件較為成熟的區(qū)域率先破題，從容易達成共識的領域率先推進，破除隱形壁壘，打破行政分割，使各區(qū)域在一體化發(fā)展中獲得紅利，形成高質量發(fā)展的新動能，共同創(chuàng)建區(qū)域發(fā)展新格局。當前應重點在以下幾個方面率先取得突破。

推動城市群發(fā)展取得新突破。經(jīng)過多年的探索，江蘇寧鎮(zhèn)揚、蘇錫常等地區(qū)已在一體化發(fā)展上先行一步，初步形成具有一定國際競爭力的城市群。要緊緊圍繞一體化發(fā)展的要求，促進各區(qū)域布局融合、設施統(tǒng)籌、資源共享。一要深入推進寧鎮(zhèn)揚同城化。自省委、省政府2002年提出寧鎮(zhèn)揚同城化以來，寧鎮(zhèn)揚三市經(jīng)貿(mào)合作日趨緊密，交通聯(lián)系日益便捷，資源與公共服務共享程度不斷提高，同城化發(fā)展格局已初步顯現(xiàn)。當前和今后一個時期，要在全面提速、深度整合上下功夫。南京要大力提升省會城市功能和中心城市首位度，輻射帶動周邊發(fā)展，主動為大局服務。鎮(zhèn)江、揚州作為寧鎮(zhèn)揚同城化的重要協(xié)同區(qū)域，必須實現(xiàn)對中心城市南京的資金、技術、人才、信息、產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)要素的積極承接，發(fā)展“拾遺經(jīng)濟”“補缺經(jīng)濟”和“配套經(jīng)濟”，更加順暢地參與區(qū)域發(fā)展大循環(huán)，實現(xiàn)“同頻諧振”下的“共生多贏”。二要加快推進蘇錫常一體化。蘇錫常三市地緣相近、文化相通、發(fā)展水平相當，已形成連綿150公里的都市區(qū)。由于三市均受上海對接輻射，產(chǎn)業(yè)結構與發(fā)展重點也較為趨同，必須在差異化功能定位中求得協(xié)調(diào)發(fā)展的最大公約數(shù)，在國家和省里的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下達成融合式發(fā)展，形成整體競爭優(yōu)勢，有效提升城市能級。三要大力建設江淮生態(tài)經(jīng)濟區(qū)。宿遷、淮安和里下河地區(qū)串起江淮生態(tài)大走廊，這一區(qū)域生態(tài)資源家底厚實，要以建設“綠色生態(tài)首善之區(qū)”為目標，更好地優(yōu)化發(fā)展路徑和模式，在吸引優(yōu)質資源、高端要素上下功夫，重點在區(qū)域生態(tài)污染聯(lián)防、聯(lián)治、聯(lián)控上展開深入合作，共同探索“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”的新路子，聯(lián)手打造生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展高地。

推動重點領域建設取得新突破。推進區(qū)域一體化，要從容易達成共識的領域著力，努力實現(xiàn)相關地區(qū)共享一套公共服務，共用一張發(fā)展藍圖，共建一個發(fā)展體系。一要大力推動區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新。突出創(chuàng)新資源布局優(yōu)化，推動蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和南京江北新區(qū)創(chuàng)新政策區(qū)域共享，加快整合創(chuàng)新資源，鼓勵各地推動高端創(chuàng)新資源優(yōu)先在創(chuàng)新核心區(qū)集聚。完善創(chuàng)新鏈條，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，共同開展關鍵技術和共性技術聯(lián)合攻關，打通產(chǎn)學研用協(xié)同創(chuàng)新通道，力爭在制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“瓶頸技術”上取得突破。二要大力推動交通基礎設施互聯(lián)互通。把交通一體化作為先行領域，著力打通干道運輸“主動脈”。一方面加快補齊鐵路建設發(fā)展短板，以高鐵建設為核心，以城際鐵路為突破口，以市域（郊）鐵路和城市軌道交通為補充，重點建設沿江高速鐵路環(huán)線，突破鐵路過江瓶頸，提升蘇北地區(qū)高速鐵路通達率；另一方面加快提升機場樞紐功能，注重發(fā)揮航空對放大區(qū)域開放和提升城市能級的重要支撐作用，加快優(yōu)化全省機場布局。三是大力探索構建一體化公共服務體制機制。實現(xiàn)異地就醫(yī)即時結算，推進居民健康信息互聯(lián)互通、重大疾病聯(lián)合會診、醫(yī)學檢驗互認等醫(yī)療衛(wèi)生服務共享。探索實現(xiàn)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險關系無障礙轉移，實現(xiàn)流動就業(yè)人員保險關系的有序銜接，推進養(yǎng)老服務同城化發(fā)展。統(tǒng)籌教育事業(yè)均衡發(fā)展，促進優(yōu)質教育資源共享，逐步實現(xiàn)職業(yè)技術互認培訓和鑒定結果。構建統(tǒng)一公共交通體系，推行區(qū)域內(nèi)“一卡通”。促進文體交流合作，推進公益性文化體育設施共建共享，共同打造精品旅游項目，通過文化融合發(fā)展增強一體化認同感。

推動區(qū)域合作機制取得新突破。區(qū)域一體化發(fā)展，是一項長期的戰(zhàn)略任務，也是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須加強省級層面的政策引導，加大協(xié)調(diào)力度，建立健全政府、市場、社會共同發(fā)力的長效機制。要強化政策支撐，依據(jù)各類區(qū)域主體的功能定位、發(fā)展導向，建立健全與不同層面相對接、與不同主體相匹配、與各級行政主體職能相符合的“多級管控、分類指導、精準施策”的區(qū)域政策體系。研究制定適應不同功能區(qū)戰(zhàn)略實施的產(chǎn)業(yè)、財政、投資、金融、創(chuàng)新、土地、環(huán)保等相關配套政策。要探索建立區(qū)域合作利益分享和補償機制，完善區(qū)域合作利益分配模式，探索“飛地經(jīng)濟”園區(qū)利益分配模式。完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護補償機制，支持地區(qū)間建立橫向生態(tài)保護補償制度。要完善協(xié)調(diào)機制，加強省級層面統(tǒng)籌力度，研究解決全局性、戰(zhàn)略性重大問題和跨市需省級協(xié)調(diào)的重大問題。各地要樹立一體化理念，增強“一盤棋”意識，跳出“一畝三分地”，積極主動地拆壁壘、接通道、搭平臺，共同創(chuàng)建區(qū)域發(fā)展新格局。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責任編輯：高 莉