特朗普政府移民政策調(diào)整及影響

邢瑞利

唐納德·特朗普自2017年1月20日就任美國總統(tǒng)后對美國內(nèi)外各項(xiàng)政策作出重大調(diào)整，其在移民問題上也動(dòng)作不斷，先后退出聯(lián)合國《全球移民協(xié)議》，推出包括針對特定國家公民的“穆斯林禁令”，修筑美墨邊境墻，改革綠卡抽簽制度，廢除“童年抵美者暫緩遣返”計(jì)劃等多項(xiàng)限制移民的措施，全面加大了美國本土安全防護(hù)和驅(qū)除非法移民的力度。2018年6月，特朗普在美墨邊境強(qiáng)制推行的“骨肉分離”政策更是備受爭議。在過去一年多時(shí)間里，特朗普政府的移民政策日趨強(qiáng)硬并全面收緊，呈現(xiàn)出明顯有別于奧巴馬時(shí)期的特點(diǎn)。鑒于此，本文擬通過梳理特朗普上臺(tái)一年多來的移民政策，探討特朗普政府移民政策調(diào)整背后的動(dòng)因，并對其產(chǎn)生的影響進(jìn)行初步分析。

一、特朗普政府移民政策的新特點(diǎn)

移民問題是歷屆美國政府面臨的一大難題，也是美國政治中的一項(xiàng)核心議題。美國前總統(tǒng)奧巴馬曾推動(dòng)“大赦”移民改革計(jì)劃，試圖將移民政策改革打造成其任期內(nèi)的重要政治遺產(chǎn)。然而，特朗普上臺(tái)后全盤否定了奧巴馬政府時(shí)期的移民改革并全面收緊移民政策。具體而言，特朗普政府的移民政策調(diào)整有以下特點(diǎn)：

大量削減移民數(shù)量，減少親屬移民，提高移民門檻，遣返無證移民。首先，特朗普政府認(rèn)為美國現(xiàn)行移民政策中有關(guān)親屬的定義太過寬泛，應(yīng)該控制親屬移民的數(shù)量。美國現(xiàn)有的移民法律框架建立在1965年《移民和國籍法》基礎(chǔ)上，多數(shù)外來者通過以家庭團(tuán)聚為由申請獲得美國綠卡。為改變這種狀況，2017年8月，特朗普正式宣布了新的移民改革政策。根據(jù)新政策，美國將大幅減少移民人數(shù)，并計(jì)劃十年內(nèi)將每年100萬移民的年接納量降至每年50萬人；改革后美國公民將無法為父母或兄弟姐妹申請綠卡。其次，特朗普政府宣布支持以技能為基礎(chǔ)的重大移民改革提案，用“積分系統(tǒng)”取代“低端移民體制”，提高移民門檻。根據(jù)新提案，新移民須精通英語，具備美國所需的工作技能和穩(wěn)定的財(cái)政狀況，且不能申請政府福利。最后，特朗普還下令驅(qū)除與遣返無證移民，宣稱將1100萬的無證移民全部趕出美國。在2018年6月，特朗普發(fā)布一條推文說：“美國不能讓非法移民侵占，一旦有人非法進(jìn)入美國，應(yīng)立即把他們從哪兒來送到哪兒去。”總體來看，美國這些強(qiáng)硬的移民舉措將會(huì)大幅削減美國國內(nèi)合法移民及親屬移民綠卡數(shù)量，也將重塑美國整體移民體系，使其從家庭因素轉(zhuǎn)向以就業(yè)為主的移民體系。

以阻止外國恐怖分子進(jìn)入美國境內(nèi)為借口，推出“穆斯林禁令”。2017年1月，特朗普正式頒布了《禁止外國恐怖主義分子入境保護(hù)令》，因?yàn)榻箤ο笫且了固m國家，也被稱為“穆斯林禁令”。該禁令宣布對新申請入境者進(jìn)行嚴(yán)格的背景調(diào)查；來自伊拉克、伊朗、利比亞、敘利亞、索馬里、蘇丹和也門等七個(gè)國家的公民在法令頒布90天后被禁止進(jìn)入美國；在未來120天內(nèi)暫停接收難民；無限期停止接收來自敘利亞的難民；2017財(cái)年接納難民數(shù)量5萬封頂。該禁令公布后立即遭到美國聯(lián)邦法院法官的否決，在各方壓力下，2017年3月，特朗普再次修訂“穆斯林禁令”，規(guī)定在90天內(nèi)禁止上述除伊拉克以外的六個(gè)國家的公民進(jìn)入美國；不再無限期禁止敘利亞難民入境，但4個(gè)月內(nèi)禁止所有難民進(jìn)入美國。美國聯(lián)邦法院對新修訂的禁令作出一定限制，目前禁令僅部分生效。根據(jù)美國移民法，盡管美國總統(tǒng)擁有權(quán)禁止某一種族的移民進(jìn)入美國境內(nèi)，而且美國歷史上也曾多次禁止特定國家的公民入境，然而特朗普大規(guī)模禁止來自伊斯蘭國家的移民入境在美國歷史上尚屬罕見。尤其是特朗普推出的“穆斯林禁令”存在一定的憲法缺陷，違背了美國憲法第一修正案中有關(guān)宗教自由保護(hù)的相關(guān)條款，移民團(tuán)體可能以此為由將特朗普告上法庭。

修筑美國—墨西哥邊境隔離墻，以防止外來非法移民進(jìn)入美國。美國的非法移民主要來自墨西哥和中美洲的洪都拉斯、危地馬拉和薩爾瓦多，即所謂的北方三角。墨西哥地理位置特殊，北部與美國為鄰，南部與危地馬拉、伯利茲接壤，因而成為大量非法移民涌入美國的重要通道，加之跨境毒品走私問題泛濫，這大大加劇了美墨邊境的安全壓力。鑒于此，特朗普一上臺(tái)就呼吁修筑美墨邊境隔離墻。特朗普認(rèn)為：“美國需要建立美墨邊境隔離墻，墨西哥必須阻止毒品和非法移民涌入美國，否則美國將停止墨西哥的搖錢樹北美自由貿(mào)易協(xié)定。”在美國與墨西哥長達(dá)650英里的邊境上修筑邊境隔離墻須獲得美國國會(huì)的批準(zhǔn)。2018年6月，特朗普在出席共和黨代表大會(huì)時(shí)就再次呼吁國會(huì)撥款200億美元修建美墨邊境隔離墻。目前，美國國會(huì)對在美墨邊境修建圍墻的提案已表示支持。參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖米奇·麥康奈爾稱美國的邊境安全是國會(huì)工作的首要重點(diǎn)，眾議院議長保羅·萊恩也表示，特朗普已獲得“授權(quán)”來實(shí)施移民政策。特朗普說：“如果非法移民看到有機(jī)可乘，將會(huì)有數(shù)以百計(jì)的人涌入，美國必須要有牢固的邊境，目前美國已經(jīng)開始在圣迭戈修筑邊境隔離墻?！?/p>

在美墨邊境推出“零容忍”政策，收緊庇護(hù)申請條件。一方面，特朗普簽署行政命令，要求美國國防部協(xié)助國土安全部保護(hù)南部邊界，限制吸毒及毒品走私者、罪犯及非法外國人進(jìn)入美國。2018年4月，美國發(fā)起了一項(xiàng)頗具爭議的“零容忍”政策，大量的非法移民家庭在墨西哥邊境被攔截，成年人被關(guān)押在臨時(shí)拘留中心，兒童則由政府機(jī)構(gòu)接管并送往親屬家、寄養(yǎng)家庭或收容所。據(jù)美國海關(guān)和邊境保護(hù)局估計(jì)，自特朗普實(shí)施“零容忍”移民政策以來，大約有2000個(gè)非法移民家庭被拆散，數(shù)百上千名兒童被迫與父母分離。2018年6月，迫于巨大的輿論壓力，特朗普發(fā)布一項(xiàng)總統(tǒng)行政令，暫時(shí)中止了目前在美墨邊境實(shí)施的所謂“零容忍”政策中“骨肉分離”的做法，相反將非法移民父母與子女拘留在同一場所。另一方面，美國宣布取消家暴庇護(hù)。2018年6月，美國司法部長杰夫·塞申斯宣布，將限制犯罪活動(dòng)受害者的庇護(hù)申請，特別是中美洲家庭暴力受害者，他們無法再向美國申請庇護(hù)。塞申斯指出，美國這一決定將恢復(fù)庇護(hù)的正確原則和移民法的長期原則，也將有效減少美國積壓的大量的庇護(hù)案件并防止庇護(hù)政策被濫用。

從上述調(diào)整可以看出，特朗普政府在移民政策實(shí)施過程中，推進(jìn)方式以行政令為主且簡單粗暴，移民新政舉措堵過于疏，趨于強(qiáng)硬，政策實(shí)施也備受國內(nèi)外的抨擊和批判。

二、特朗普政府移民政策調(diào)整的動(dòng)因

特朗普政府移民政策的調(diào)整是全球地緣政治環(huán)境、美國國內(nèi)政治氣候以及民眾期待等多方面因素綜合作用的結(jié)果。

特朗普政府收緊移民政策的根本原因在于全球地緣政治及美國外交目標(biāo)的變化。就全球地緣政治變化的大背景來看，大國關(guān)系和全球治理正在發(fā)生深刻變革：一方面，全球化潮流受到逆全球化的沖擊，涌現(xiàn)出了諸如英國脫歐、民粹主義泛濫以及特朗普上臺(tái)等一系列黑天鵝事件，這直接導(dǎo)致全球移民和難民治理問題的凸顯；另一方面，西方發(fā)達(dá)國家治理能力和意愿的下滑與新興大國等治理角色的愈發(fā)重要形成鮮明對比，商人出身且重視成本收益的特朗普因此強(qiáng)力推行美國優(yōu)先，將外來移民視為美國的負(fù)擔(dān)，并收緊移民政策。就美國外交目標(biāo)變化而言，特朗普上臺(tái)的競選口號(hào)就是“美國第一”和“美國國家利益至上”，他一意孤行強(qiáng)硬推行移民政策的做法，無疑鞏固了其宣稱的“美國優(yōu)先”的立場。特朗普認(rèn)為，盡管全球化給美國帶來巨大的利益，但外來移民卻搶占了美國大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，美國傾向于將工作機(jī)會(huì)留給本國民眾，美國更歡迎赴美投資的外來移民而非搶占社會(huì)福利的移民。特朗普稱，目前的移民政策對美國民眾、公民和工人極不公平，推進(jìn)移民改革表明美國政府致力于為美國中下層民眾謀利益，也貫徹了美國優(yōu)先的政策。新移民政策實(shí)施后將降低非技術(shù)性移民的數(shù)量，提高美國工人的工資，并為納稅人節(jié)省數(shù)十億美元。總之，“美國優(yōu)先”是特朗普政府調(diào)整移民政策的基本立場，這種美國主義而非全球主義的自私理念目的在于使美國工人和美國家庭受益。

美國選舉政治和民意變化是特朗普收緊移民政策的直接原因。一方面，美國政黨基礎(chǔ)及選舉政治驅(qū)動(dòng)特朗普政府施行新的移民政策。在移民問題上，美國共和黨和民主黨歷來都存在分歧和爭議。盡管共和黨占據(jù)美國國會(huì)和議會(huì)多數(shù)席位，但民主黨也代表了諸多少數(shù)族裔移民的利益，因此其會(huì)繼續(xù)就移民政策是否改革與共和黨展開國內(nèi)政治博弈。在此情形下，特朗普為贏得中期選舉就有必要通過在移民政策上的強(qiáng)硬姿態(tài)來贏得選民共和黨支持以撈取政治資本。另一方面，美國國內(nèi)社會(huì)民意發(fā)生了變化，特朗普在解決非法移民問題上態(tài)度堅(jiān)決，也是為了迎合底層白人選民的愿望。中下層白人的選票對特朗普而言非常重要，特朗普上臺(tái)后推出一系列移民改革議程，例如發(fā)布“穆斯林禁令”以限制特定國家移民、命令修建美墨邊境“隔離墻”、要求廢除童年入境者暫緩遣返手續(xù)等，都是為了贏得這部分選民的支持。在移民問題上愈發(fā)強(qiáng)硬，特朗普就愈可能取得中期選舉的勝利，目前特朗普的鐵腕移民政策也確實(shí)收到了一定成效。2018年2月，美國移民局網(wǎng)站已取消了美國是“移民國家”的標(biāo)簽，根據(jù)美國四家民調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，五成至七成的美國民眾支持特朗普的移民政策新政。

部分外來移民擠占美國國家資源、對美國社會(huì)治安的影響以及民族認(rèn)同危機(jī)等因素也是特朗普政府全面收緊移民政策的重要原因。從經(jīng)濟(jì)層面看，在美國經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，美國國內(nèi)對外來移民擠占國家資源的負(fù)面影響的批判呼聲逐漸升高。美國民眾認(rèn)為外來移民搶占了美國本土人口的就業(yè)機(jī)會(huì)、拉低了地區(qū)平均工資水平、偷稅漏稅且不合理地占用政府資源。從安全層面看，美國民眾認(rèn)為拉美非法移民是影響治安的一大群體，給美國社會(huì)帶來潛在的安全隱患。特朗普認(rèn)為以往不夠嚴(yán)格的移民政策導(dǎo)致大量未經(jīng)核查的危險(xiǎn)移民進(jìn)入美國并威脅美國國家安全，因而應(yīng)加大打擊非法移民的執(zhí)法及遣返力度，敦促國會(huì)修改移民法以保護(hù)美國民眾的安全。從民族認(rèn)同層面看，不同的文化背景和宗教習(xí)俗也造就了美國民眾與外來移民的矛盾沖突。在過去，伴隨著美國移民數(shù)量的爆炸性增長，美國多數(shù)民眾對移民的恐懼心理與民族認(rèn)同危機(jī)也有所升級(jí)。以美國民眾對穆斯林的恐懼為例，2001年9月11日襲擊事件后，美國對穆斯林的種族歧視程度明顯上升，巴黎恐怖襲擊、加州圣貝納迪諾槍擊案等事件使美國對穆斯林的偏見更加根深蒂固，民眾對穆斯林的排斥及憎惡情緒也日益加深。

三、特朗普政府移民政策的影響

特朗普全面收緊移民政策，不僅在美國國內(nèi)產(chǎn)生了諸多影響，而且在地區(qū)、國際層面也產(chǎn)生了一定的消極影響。

從國內(nèi)層面看，特朗普全面收緊移民政策將加劇美國社會(huì)的分裂。其一，招致美國國內(nèi)社會(huì)各界的強(qiáng)烈譴責(zé)。美國政府“零容忍”移民政策飽受爭議，“把兒童關(guān)進(jìn)籠子里”的“骨肉分離”舉措遭到民主黨和許多共和黨人的強(qiáng)烈譴責(zé)，他們認(rèn)為這無助于解決非法移民問題。民主黨稱該政策“毫無人性”，一些共和黨人也對該政策表示憂慮。美國“第一夫人”梅拉尼婭·特朗普也發(fā)表聲明說不忍心看到孩子與家人分離的悲劇，希望兩黨能共同推動(dòng)成功的移民政策改革。面對國內(nèi)外的反對聲音，特朗普仍然強(qiáng)硬表示，他不會(huì)讓美國變成“難民營”。其二，加劇美國州與聯(lián)邦政府的紛爭。在移民問題上，州和聯(lián)邦政府之間主要爭議就在于聯(lián)邦與州立法權(quán)力的平衡。2018年6月，以美國華盛頓州為首的美國17個(gè)州決定起訴聯(lián)邦政府推出的“零容忍”政策。華盛頓州州長杰伊·英斯利發(fā)表聲明稱：“我們無法預(yù)測這位總統(tǒng)的意圖是什么，這些殘酷的政策以及行政命令不是美國人做事的方式，它們制造混亂、恐懼與不確定性。”此外，特朗普政府的移民政策朝令夕改，也會(huì)引起美國司法和行政部門之間的糾紛，政策執(zhí)行可能陷入混亂狀態(tài)。其三，不利于美國國內(nèi)社會(huì)人才結(jié)構(gòu)的平衡。事實(shí)上，美國基于積分的新移民政策傾向于吸納高技能移民，而農(nóng)業(yè)、建筑和服務(wù)業(yè)等中低收入行業(yè)則缺乏足夠的外來人才，因此建立在積分系統(tǒng)基礎(chǔ)上的移民政策無助于平衡美國社會(huì)人才結(jié)構(gòu)。

從地區(qū)層面看，會(huì)引發(fā)美國與移民來源國家之間關(guān)系的緊張和沖突。就美墨關(guān)系而言，雙方關(guān)系在特朗普拋出移民新政后首當(dāng)其沖。前墨西哥總統(tǒng)培尼亞·涅托就美國的移民新政回應(yīng)稱，特朗普將美國國內(nèi)政治失敗歸咎于墨西哥毫無道理。與此同時(shí)，墨西哥各界也對特朗普的移民舉措表示強(qiáng)烈不滿，特朗普上臺(tái)后美墨雙邊關(guān)系降至冰點(diǎn)，對美國持負(fù)面情緒的墨西哥人數(shù)量也驟增。此外，在2018年7月結(jié)束的大選中，“反特朗普人士”洛佩斯·奧夫拉多爾當(dāng)選新一屆墨西哥總統(tǒng)，這使美墨雙邊關(guān)系的改善更是難上加難。就美國與伊斯蘭國家關(guān)系而言，特朗普頒布的“穆斯林禁令”也加劇了雙方關(guān)系的緊張。“穆斯林禁令”旨在打擊恐怖主義，但由于特朗普對恐怖主義受害國和輸出國兩個(gè)概念一刀切的做法，反而使美國更容易成為恐怖主義分子報(bào)復(fù)的目標(biāo)對象。事實(shí)上，自2001年9月11日恐怖襲擊事件發(fā)生后，美國遭受的恐怖主義威脅主要源于美國本土，尚未有證據(jù)表明“穆斯林禁令”劃定的七個(gè)國家的移民在美國本土實(shí)施過恐怖襲擊。美國針對伊斯蘭國家頒布的“穆斯林禁令”會(huì)損害雙方間的互信，使這些國家的仇美情緒放大。目前，伊朗已率先反擊特朗普政府的移民政策，稱這不僅侮辱了伊朗，也侮辱了整個(gè)伊斯蘭世界。伊朗還宣布暫停美國公民入境，直到美國政府解除針對七個(gè)伊斯蘭國家公民的無禮限制措施。也門政府也稱，特朗普政府的“穆斯林禁令”將可能引發(fā)更大的極端主義，會(huì)適得其反。伊斯蘭合作組織則表示，特朗普政府的這項(xiàng)歧視性措施反而會(huì)壯大極端組織的力量，無助于實(shí)際問題的解決。

從國際層面看，特朗普政府的移民政策違背了國際人權(quán)法及人道主義，也有損美國自身形象。首先，特朗普政府的移民政策違反了非法移民的憲法權(quán)利和國際人權(quán)法。非法移民當(dāng)中既有違法者但也有受害者，一刀切的移民政策往往忽視了對受害者移民群體人權(quán)的保護(hù)，例如歧視和不公正對待非法移民，在未經(jīng)司法審判程序的情況下就對他們進(jìn)行拘留和關(guān)押，這無疑會(huì)加劇和激化社會(huì)矛盾。特朗普頒布的“穆斯林禁令”和邊界“零容忍”等一系列移民政策正是違反了美國憲法、移民法及國際人權(quán)法，因此引發(fā)了美國國內(nèi)及國際社會(huì)的廣泛抗議。其二，特朗普政府的移民政策顯然在推卸國際責(zé)任因而招致其歐洲盟友的抨擊，這也有損美國標(biāo)榜的“移民國家”和“自由國家”的國際形象。針對特朗普政府的移民新政，歐盟各國集體譴責(zé)，稱特朗普的移民政策與國際社會(huì)合作救助難民的理念相違背。歐盟外交與安全政策代表費(fèi)代麗卡·莫蓋里尼表示，歐洲國家不會(huì)采取特朗普式的移民舉措來應(yīng)對難民問題，歐盟會(huì)繼續(xù)通過相互尊重的態(tài)度與所有地區(qū)及國家加強(qiáng)合作。德國總理安格拉·默克爾也指出，特朗普政府針對穆斯林的移民政策，將打擊對象擴(kuò)大到具有特定信仰或某種出身的人群的做法顯然并不合適。

四、結(jié) 語

就中國而言，特朗普的移民新政走向給華裔移民也帶來了諸多不確定性。第一，特朗普削減H1-B工作簽證數(shù)量的做法給中國的高科技人才和專業(yè)人員帶來困境。H1-B簽證是美國針對外國專業(yè)技術(shù)人員的工作簽證，也是許多中國高科技人才和專業(yè)人員在美工作的最主要工簽形式之一。由于申請人數(shù)遠(yuǎn)超配額，H1-B簽證也越來越難獲得。第二，收緊投資移民的配額限制了中國移民進(jìn)入美國的渠道。在美國職業(yè)移民中有一類是投資型人才，被稱為EB-5簽證持有者，即投資移民。EB-5簽證門檻相對較低、申請難度小、通過率較高，申請?jiān)摵炞C的中國人多為中等收入家庭但并非富豪階層。目前，EB-5簽證改革方案計(jì)劃大幅提高投資資金標(biāo)準(zhǔn)，這就將一大批中等收入家庭排除在外。第三，對華裔非法移民的影響。據(jù)美國移民局估計(jì)，目前在美國約有20萬左右的華裔非法移民。特朗普政府鐵腕移民的政策對在唐人街打工的華裔非法移民會(huì)造成較大影響?？傊乩势杖媸站o移民政策會(huì)波及華裔移民，也是影響中美關(guān)系的一個(gè)重要因素，中國應(yīng)當(dāng)予以密切關(guān)注。

（作者系南京大學(xué)國際關(guān)系研究院國際關(guān)系史專業(yè)博士研究生，中共南通市委黨校教師）

責(zé)任編輯：彭安玉