負(fù)面清單制度下海南自貿(mào)區(qū)（港）人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展對策分析

王浩明

摘 要：人力資源服務(wù)業(yè)對海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)至關(guān)重要，而負(fù)面清單制度的實(shí)施對海南人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展而言是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。剖析了海南人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和國內(nèi)負(fù)面清單制度發(fā)展沿革，闡釋了兩類負(fù)面清單制度對人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響，并提出了大力培育培優(yōu)市場主體、實(shí)施“一帶一路”人力資源服務(wù)行動(dòng)、深化人力資源市場體制改革和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等負(fù)面清單制度下海南自貿(mào)區(qū)（港）人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展的對策。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單 人力資源服務(wù)業(yè) 海南自貿(mào)區(qū)

人力資源是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的第一資源。2014年，人社部、國家發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)的意見》。2017年，人社部又印發(fā)了《人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，人力資源服務(wù)業(yè)被提高了空前的國家戰(zhàn)略高度。在改革開放40周年和建省辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年之際，海南迎來了自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)這一歷史性機(jī)遇。習(xí)近平總書記“4·13”重要講話和《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》均指出，海南要深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革。海南也很快推出了《百萬人才進(jìn)海南行動(dòng)計(jì)劃》（2018-2025）?？梢哉f，不論從自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)對人才這一關(guān)鍵資源的渴求還是人力資源服務(wù)業(yè)光明的發(fā)展前景看，海南都應(yīng)該更快更好地發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“探索對外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式”“實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域”。當(dāng)前，負(fù)面清單制度經(jīng)過幾年和多批試點(diǎn)，有效發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，為更高水平地?cái)U(kuò)大對外開放創(chuàng)造了更好地條件。海南建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）前，并非兩類負(fù)面清單試點(diǎn)，而中央當(dāng)前明確指出海南要推行負(fù)面清單管理制度。在此背景下，海南人力資源服務(wù)業(yè)在行業(yè)準(zhǔn)入、政府監(jiān)管等方面均面臨了全新機(jī)遇和挑戰(zhàn)，很多新的命題亟待破解。

一、海南人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，海南人力資源服務(wù)業(yè)總體規(guī)模有所擴(kuò)大。2017年人力資源服務(wù)業(yè)營業(yè)收入達(dá)86.75億元（其中代收代付部分19.32億元），從業(yè)人員總數(shù)1.5萬人。而同一年，全國人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)已逾3萬家，從業(yè)人員達(dá)58萬余人，創(chuàng)造了1.44萬億元的營業(yè)收入，行業(yè)新模式和新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)。預(yù)計(jì)到2020年，從業(yè)人員將達(dá)60萬人，產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過2萬億元。放眼全國，尤其是與同為自貿(mào)區(qū)的其他發(fā)達(dá)地區(qū)相比，海南人力資源服務(wù)業(yè)在發(fā)展規(guī)模上明顯落后，基礎(chǔ)十分薄弱。此外，海南人力資源服務(wù)業(yè)還存在以下突出問題和不足：

（一）服務(wù)機(jī)構(gòu)類型較單一

海南人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)中，經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然占主體，但遠(yuǎn)未形成國營、民營、外資等不同類別、不同層次服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同發(fā)展的格局，且發(fā)展水平普遍較低。尤其是經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)，多為實(shí)力不強(qiáng)的微小企業(yè)，缺乏品牌化的龍頭企業(yè)和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)，利用外資的企業(yè)更是少數(shù)。具有一定影響力和市場份額的個(gè)別經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)多為本地具有政府背景的機(jī)構(gòu)。

（二）服務(wù)企業(yè)專業(yè)化水平低，創(chuàng)新能力不足

海南人力資源服務(wù)企業(yè)多拘泥于職業(yè)介紹、人事代理等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，存在“小而全”的弊端，精細(xì)化、差異化服務(wù)開發(fā)較少，新業(yè)態(tài)、新模式創(chuàng)新能力不足，處在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈低端，服務(wù)質(zhì)量和盈利能力均不高。

（三）行業(yè)發(fā)展支撐保障能力不足

國家2014年、2017年和2018年先后出臺了《關(guān)于加快發(fā)展人力資源服務(wù)業(yè)的意見》《人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》和《人力資源市場暫行條例》等支持政策，將人力資源服務(wù)業(yè)提高到了國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)高度，并進(jìn)行了明晰有力的規(guī)劃部署，大多數(shù)省市也制定了相關(guān)配套政策。而海南截至當(dāng)前，相關(guān)實(shí)施意見仍在研究過程中。2018年4月出臺印發(fā)的《海南省省級人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園評估認(rèn)定暫行辦法》也因缺乏多層次、多元化、有實(shí)力的市場主體集聚暫時(shí)難以釋放政策紅利。此外，海南對人力資源市場經(jīng)費(fèi)投入也有限，公共服務(wù)機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后，對經(jīng)營性服務(wù)機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)性項(xiàng)目和補(bǔ)貼明顯不足。

二、我國負(fù)面清單制度發(fā)展沿革

負(fù)面清單體現(xiàn)了“法無禁止即可為”的法理和原則，最早是對于外商投資準(zhǔn)入的制度設(shè)計(jì)，后來被引入到了內(nèi)資市場準(zhǔn)入領(lǐng)域。根據(jù)國務(wù)院2015年出臺的《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度定位為：國務(wù)院以清單方式明確列出在我國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入。負(fù)面清單主要包括市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單。

（一）市場準(zhǔn)入負(fù)面清單

2016年，國家發(fā)改委和商務(wù)部公布了首份《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》，清單共328項(xiàng)，包括：禁止準(zhǔn)入類96項(xiàng)，限制準(zhǔn)入類232項(xiàng)。《草案》首選上海、廣東、福建、天津進(jìn)行試點(diǎn)，2017年，又新增了11個(gè)試點(diǎn)省市。按照規(guī)劃，2018年起將正式實(shí)施全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。當(dāng)前，面向全國的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》（2018年版）已經(jīng)上報(bào)國務(wù)院，海南之前并非試點(diǎn)省份，在此之后，將同步推行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理模式。

（二）外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單

2013年，上海自貿(mào)區(qū)發(fā)布了全國首份自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，共190項(xiàng)，2014年第二份清單調(diào)整為139項(xiàng)。2015年，國務(wù)院發(fā)布了適用于上海、廣東、福建、天津四個(gè)自貿(mào)區(qū)的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，清單進(jìn)一步縮減為122項(xiàng)。2017年，自貿(mào)區(qū)擴(kuò)圍成11個(gè)，自貿(mào)區(qū)外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單僅剩95項(xiàng)。2018年，在美國發(fā)起“貿(mào)易戰(zhàn)”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)下，我國以更大決心和力度推進(jìn)對外開放，將負(fù)面清單縮短至45項(xiàng)，海南作為新設(shè)自貿(mào)區(qū)，適用該版清單。

兩類負(fù)面清單制度一方面點(diǎn)燃了大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的激情，使市場在資源配置中的決定性作用得到了進(jìn)一步發(fā)揮；另一方面是創(chuàng)造了更好的營商環(huán)境和投資便利化條件，吸引了大量外來投資，對構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制意義重大。統(tǒng)計(jì)顯示，到2017年上半年，國土面積僅占十萬分之五的首批四個(gè)自貿(mào)區(qū)在實(shí)施負(fù)面清單制度后，吸收了全國十分之一的外商投資。海南在成為自貿(mào)區(qū)之前，沒有負(fù)面清單制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，因此享受不到上述政策紅利，日后應(yīng)用負(fù)面清單管理模式加快發(fā)展的潛力巨大。

三、負(fù)面清單制度與人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展

在外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單方面，最早的上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單（2013年版）中，對于歸屬“租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)”中的“人力資源服務(wù)”還有外資股權(quán)比例限制、最低注冊資金要求等管理措施。2018年版的外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單中“人力資源服務(wù)”雖已不在列，但在“咨詢與調(diào)查”領(lǐng)域中列明了“市場調(diào)查限于合資、合作”“禁止投資社會調(diào)查”的舉措，這說明人力資源服務(wù)中有關(guān)人才信息等的社會調(diào)查也是沒有放開的。

在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單方面，在2015年《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》中，人力資源服務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)是被列為“限制準(zhǔn)入類”的，未獲得許可或資質(zhì)條件，禁止或限制“設(shè)立職業(yè)中介機(jī)構(gòu)許可、設(shè)立人才中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)范圍審批、經(jīng)營勞務(wù)派遣業(yè)務(wù)許可”。對此，即將發(fā)布的2018年版清單可能進(jìn)一步放開，而且2016年，人社部出臺的《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)人力資源市場事中事后監(jiān)管的意見》也一定程度上對獲得許可和資質(zhì)條件的規(guī)定在時(shí)間上松了綁。

綜上，負(fù)面清單制度下，人力資源服務(wù)業(yè)仍有較大開放空間，在后 WTO 時(shí)代全球化人力資源流動(dòng)及外商對華投資熱情不斷高漲的背景下，海南自貿(mào)區(qū)（港）人力資源服務(wù)業(yè)需通過完善相關(guān)法律、提高政府監(jiān)管能力等進(jìn)一步夯實(shí)人力資源市場負(fù)面清單的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)準(zhǔn)備，逐步建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單管理為輔”的行業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)在負(fù)面清單制度下“一線放得開，二線守得住”。

四、負(fù)面清單制度下海南自貿(mào)區(qū)（港）人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展對策分析

海南自貿(mào)區(qū)（港）人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展前景可期但挑戰(zhàn)也相當(dāng)嚴(yán)峻。一方面人力資源服務(wù)業(yè)起步晚，基礎(chǔ)薄，處于產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈低端，難以在放開準(zhǔn)入后與國內(nèi)外發(fā)達(dá)人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)同臺競爭；另一方面，作為自貿(mào)區(qū)“家族”中的新成員和最大成員，海南缺乏負(fù)面清單管理等經(jīng)驗(yàn)，市場規(guī)范程度和政府監(jiān)管水平等推行負(fù)面清單制度的現(xiàn)實(shí)準(zhǔn)備也不足。因此，對標(biāo)《人力資源服務(wù)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》提出的目標(biāo)任務(wù)，為了構(gòu)建專業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化、國際化的人力資源服務(wù)體系，建立統(tǒng)一開放、競爭有序、監(jiān)管有力的人力資源市場體系，為自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)提供強(qiáng)有力的人才支撐，同時(shí)提高人力資源服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率，可提出如下對策建議。

（一）大力培育培優(yōu)市場主體

堅(jiān)持市場主導(dǎo)，需求引領(lǐng)，鼓勵(lì)社會力量提供多樣化、多層次的人力資源服務(wù)，落實(shí)“先照后證”改革要求，支持興辦各類人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)以增加和改善人力資源服務(wù)供給，并通過推進(jìn)省級人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)實(shí)現(xiàn)融合創(chuàng)新、集聚發(fā)展。此外，以培育行業(yè)龍頭企業(yè)和行業(yè)領(lǐng)軍人才為抓手，制定完善標(biāo)準(zhǔn)，樹立品牌意識，不斷提升人力資源服務(wù)業(yè)專業(yè)水平和創(chuàng)新能力，助推行業(yè)向精細(xì)分工、高端業(yè)態(tài)和新興模式延展。通過培育培優(yōu)市場主體，增強(qiáng)海南人力資源服務(wù)業(yè)本土企業(yè)的競爭力。

（二）實(shí)施“一帶一路”人力資源服務(wù)行動(dòng)

海南自貿(mào)區(qū)（港）作為海上絲綢之路的重要節(jié)點(diǎn)，應(yīng)圍繞“一帶一路”戰(zhàn)略，努力打造公平穩(wěn)定、透明高效、監(jiān)管有力、接軌國際的人力資源服務(wù)業(yè)外商投資管理體制。穩(wěn)步推進(jìn)人力資源市場對外開放，引進(jìn)自貿(mào)區(qū)（港）急需的海外人力資源服務(wù)企業(yè)，加強(qiáng)與港、澳、臺地區(qū)和“一帶一路”沿線國家的人力資源服務(wù)交流合作，鼓勵(lì)吸引境外發(fā)達(dá)人力資源市場機(jī)構(gòu)“走進(jìn)來”的同時(shí)，經(jīng)過長期培育，鼓勵(lì)支持當(dāng)?shù)赜袟l件的人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)“走出去”開拓國際市場，參與國際人才競爭與合作。通過加強(qiáng)國際交流與合作，先試先行推動(dòng)降低自貿(mào)區(qū)人力資源服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入壁壘。

（三）深化人力資源市場體制改革

建立政府宏觀調(diào)控、市場公平競爭、單位自主用人、個(gè)人自主擇業(yè)、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)誠信服務(wù)的人力資源流動(dòng)配置機(jī)制，充分發(fā)揮市場在人力資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。根據(jù)“管辦分離、政企分開、事企分開”的原則，推進(jìn)公共服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)分離改革、協(xié)同發(fā)展。鼓勵(lì)“官辦”人力資源企業(yè)“去行政化”，廣泛吸收社會資本，加快自身社會化、市場化改制步伐。做寬和鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入，進(jìn)一步發(fā)展混合所有制人力資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)，真正讓民營機(jī)構(gòu)成為海南自貿(mào)區(qū)（港）人力資源服務(wù)業(yè)的主體力量。

（四）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

嚴(yán)格遵守《人力資源市場暫行條例》，貫徹落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革要求和人社部《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)人力資源市場事中事后監(jiān)管的意見》，推動(dòng)“審批型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。首先，依法規(guī)范實(shí)施人力資源市場許可；其次，綜合運(yùn)用隨機(jī)抽查監(jiān)管制度、守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制、年報(bào)公示制度等創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索運(yùn)用新興信息技術(shù)提升監(jiān)管效能，強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查；第三，加強(qiáng)人力資源服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理信息平臺和監(jiān)管隊(duì)伍等市場監(jiān)管基礎(chǔ)建設(shè)；最后，強(qiáng)化人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，鼓勵(lì)社會監(jiān)督，提升社會共同治理水平。

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