護(hù)航改革，保障權(quán)利

孫瑩 徐韜

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)拉開了我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的序幕，不僅將全黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，而且在民主法治建設(shè)方面也實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)折。廣東作為改革開放的前沿陣地，在這40年間充分地解放思想，大膽地開拓創(chuàng)新，取得了讓中國驕傲、讓世界矚目的成就；而這些成就，都離不開廣東法治建設(shè)的保駕護(hù)航。在廣東的法治建設(shè)中，人大地方立法是一個(gè)重要方面。廣東人大地方立法以改革開放為時(shí)代背景，以本省實(shí)際情況和發(fā)展需要為基礎(chǔ)，從沒有發(fā)展到豐富，從單一發(fā)展到全面，不僅為廣東整體的發(fā)展提供了規(guī)則支撐和行動(dòng)指引，而且為全國其他地方的發(fā)展提供了許多可資借鑒的先行經(jīng)驗(yàn)?；仡檹V東人大地方立法的發(fā)展歷程，總結(jié)其成就和經(jīng)驗(yàn)，有助于廣東在新時(shí)代新形勢(shì)下繼續(xù)做好法治建設(shè)，以法治促發(fā)展，并為國家的發(fā)展積累更多的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

一、廣東人大地方立法的主體變遷

40年來，廣東人大地方立法的主體經(jīng)歷了一個(gè)逐步擴(kuò)充的過程：除了三個(gè)民族自治地方的人大之外，由廣東省人大及其常委會(huì)，依次擴(kuò)充到廣州、深圳、珠海、汕頭四市人大及其常委會(huì)，再擴(kuò)充到其他省轄市人大及其常委會(huì)。

1979年7月，全國人大通過了《關(guān)于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，其中規(guī)定縣和縣以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)；同時(shí)，會(huì)議還通過了《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，其中規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，可以制定和頒布地方性法規(guī)。同年12月，廣東省人大通過決議，設(shè)立了廣東省人大常委會(huì)。由此，廣東省人大及其常委會(huì)正式開啟了廣東地方立法的歷程。此外，1978年《憲法》和1984年通過的《民族區(qū)域自治法》，都規(guī)定了民族自治地方的人民代表大會(huì)享有制定自治條例和單行條例的權(quán)力。由此，廣東省的連南瑤族自治縣、連山壯族瑤族自治縣、乳源瑤族自治縣三個(gè)民族自治地方的人大，依法享有民族自治地方的立法權(quán)。

1980年，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》出臺(tái)，規(guī)定在廣東省深圳、珠海、汕頭三市分別劃出一定區(qū)域，設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1981年11月，全國人大常委會(huì)通過決議，授權(quán)廣東省人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，以使經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)順利進(jìn)行，使特區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理充分適應(yīng)工作需要，更加有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)的作用。由此，廣東省人大及其常委會(huì)取得了就深圳、珠海、汕頭三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的相關(guān)事項(xiàng)制定單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的權(quán)力，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行性改革、開創(chuàng)性發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的立法保障。

1982年和1986年，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》經(jīng)過兩次修訂，增加規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。由此，廣州市人大及其常委會(huì)獲得了地方立法權(quán)。

1992年7月，全國人大常委會(huì)通過決定，授權(quán)深圳市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施；其后，1996年3月，全國人大通過決定，授權(quán)汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)制定法規(guī)，分別在汕頭和珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。由此，深圳、珠海、汕頭三個(gè)市的人大及其常委會(huì)獲得了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，可以直接就本經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革發(fā)展自主制定規(guī)則，開創(chuàng)了改革開放的新局面。

2000年3月，全國人大通過了《立法法》，其中以“較大的市”統(tǒng)括“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”三者。由此，廣州、深圳、珠海、汕頭四市的立法權(quán)得到進(jìn)一步確認(rèn)，并統(tǒng)一為較大的市地方立法權(quán)。2015年3月，全國人大修訂了《立法法》，將較大的市改為設(shè)區(qū)的市，并規(guī)定了對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的一般限制（即立法范圍為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)），而較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效；廣東省東莞市和中山市，則比照適用于有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定。另外，同年修訂的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，將“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”，修改為“設(shè)區(qū)的市”，與修訂后的《立法法》進(jìn)行了銜接。由此，廣東省所有省轄市都具備了地方立法權(quán)，即設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。廣東的地方立法進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期。

廣東人大地方立法主體的變遷過程，整體上是跟隨改革開放政策的推行、國家立法體制的發(fā)展而進(jìn)行的，是國家發(fā)展映射在地方的一個(gè)縮影。其特別之處在于，深圳、珠海、汕頭三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)從設(shè)立，到適用廣東省人大及其常委會(huì)制定的單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，再到適用本市自行制定的法規(guī)，集中承擔(dān)著廣東作為改革開放先行者的重大使命，并持續(xù)發(fā)揮著開拓創(chuàng)新的重要作用。其中，這三市的人大及其常委會(huì)，作為相對(duì)特別的立法主體，對(duì)三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和廣東的開放發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)。

二、廣東人大地方立法的發(fā)展階段

40年來，廣東人大地方立法的歷程可以分為四個(gè)發(fā)展階段：初步發(fā)展階段（1978～1992年）、蓬勃發(fā)展階段（1992～2000年）、優(yōu)化發(fā)展階段（2000～2015年）、開放發(fā)展階段（2015年至今）[1]。

從1978年黨的十一屆三中全會(huì)到1992年鄧小平南巡講話，是廣東人大地方立法的初步發(fā)展階段。改革開放之初，針對(duì)多年來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的積弊以及廣東地方落后的經(jīng)濟(jì)狀況，中央通過各種政策和決定大力支持廣東推行先行立法，采取靈活措施，以推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革。因此，這一階段的立法以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)和特色，并且包含很多先行性、創(chuàng)制性立法；此外，規(guī)范政府行為、保障公民權(quán)利、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的立法[2]也有不少。其中，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》（1980年）確立了廣東經(jīng)濟(jì)特區(qū)基本規(guī)則，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》（1981年）創(chuàng)新了土地管理的重要制度，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)涉外公司條例》（1986年）為引進(jìn)外資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)提供了初步法制保障，如此一系列經(jīng)濟(jì)方面的法規(guī)，共同開辟了廣東經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的新局面；《廣東省保護(hù)婦女兒童合法權(quán)益的若干規(guī)定》（1985年）、《廣東省青少年保護(hù)條例》（1989年）、《廣東省維護(hù)老年人合法權(quán)益條例》（1991年）等法規(guī)，從多方面保護(hù)了社會(huì)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益，充分體現(xiàn)了以人為本、立法為民的理念。

從1992年鄧小平南巡講話到2000年《立法法》出臺(tái)，是廣東人大地方立法的蓬勃發(fā)展階段。在鄧小平南巡講話進(jìn)一步解放了思想之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提出將改革開放帶進(jìn)了新的階段，中央繼續(xù)支持廣東作為“立法試驗(yàn)田”充分發(fā)揮先行先試的作用。以此為背景，這一階段的立法內(nèi)容依然以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主體，兼顧體制建設(shè)、社會(huì)民生、環(huán)境保護(hù)等方面，并且立法速度大幅加快，呈蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)。同時(shí)，這一階段的立法工作可圈可點(diǎn)，委托專家立法、民主公開立法等新方法改善了立法程序，提高了立法的質(zhì)量和效率[3]。其中，《廣東省房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)條例》（1993年）、《廣東省專利保護(hù)條例》（1996年）、《廣東省產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》（1997年）等法規(guī)，進(jìn)一步完善了對(duì)市場(chǎng)主體行為和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的規(guī)制；《廣州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》（1995年）、《廣州市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》（1996年）、《廣東省城市綠化條例》（1999年）等法規(guī)，為城市的建設(shè)和管理提供了法制支撐，也為城市居民生活質(zhì)量的提高作出了貢獻(xiàn)。

從2000年《立法法》出臺(tái)到2015年《立法法》修訂，是廣東人大地方立法的優(yōu)化發(fā)展階段。隨著廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面發(fā)展到新的高度，而新出臺(tái)的《立法法》又對(duì)地方立法提出更高的要求，廣東的地方立法面臨著不同于以往的形勢(shì)。于是，這一階段的立法從注重?cái)?shù)量更多地轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量，立法內(nèi)容有所拓寬并更重視“維權(quán)型”立法，立法制度也得到較大的完善[4]。此外，環(huán)境方面的立法更加得到重視，并與經(jīng)濟(jì)方面的立法相互結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。其中，《廣東省地方立法條例》（2001年通過、2006年修訂）、《廣東省政務(wù)公開條例》（2005年）、《廣東省信訪條例》（2014）等法規(guī)，響應(yīng)了依法治國基本方略的要求，通過完善廣東政治體制的法制規(guī)范，有力推動(dòng)了廣東民主法治的建設(shè)；《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》（2013年）等一系列5個(gè)規(guī)定，在結(jié)合過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，體系化地確立了立法的公開、論證、咨詢專家、聽證、評(píng)估這5個(gè)重要方面的制度，標(biāo)志著廣東地方立法制度的重大進(jìn)步；《廣東省節(jié)約能源條例》（2003年通過、2010年修訂）、《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（2004年通過、2015年修訂）、《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理?xiàng)l例》（2008年通過、2012年兩次修訂）等法規(guī)，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的理念，促進(jìn)了廣東環(huán)境資源的保護(hù)和利用。

從2015年《立法法》修訂至今，是廣東人大地方立法的開放發(fā)展階段。“開放”有兩重含義：一是立法程序更加公開，開門立法、民主立法發(fā)展到一個(gè)更加成熟的階段；二是設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)全面放開，新取得地方立法權(quán)的各市在地方法治建設(shè)和社會(huì)發(fā)展上，有了更多的自主空間。由此，這一階段的立法一方面在不斷改善的立法程序中，繼續(xù)提高質(zhì)量并優(yōu)化結(jié)構(gòu)，另一方面根據(jù)各市的具體問題和需要，開始在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)方面發(fā)揮具有針對(duì)性的調(diào)整作用。其中，《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》（2016年）針對(duì)廣東市場(chǎng)監(jiān)管體系的不足，總結(jié)廣東市場(chǎng)監(jiān)管改革的經(jīng)驗(yàn)，成為廣東市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的綜合性法規(guī)；《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》（2015年）、《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》（2016年）等法規(guī)，立足本地歷史文化，結(jié)合本市實(shí)際情況，對(duì)歷史文化保護(hù)的事務(wù)作出了較為細(xì)致的規(guī)定；《中山市制定地方性法規(guī)條例》（2016年）、《肇慶市制定地方性法規(guī)條例》（2016年）等法規(guī)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，吸取廣東地方立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的行使提供了更進(jìn)一步的規(guī)范。

三、廣東人大地方立法的成就與經(jīng)驗(yàn)

40年來，廣東人大地方立法的成就與經(jīng)驗(yàn)，既體現(xiàn)著國家發(fā)展潮流的共性，也體現(xiàn)著身處改革開放前沿的個(gè)性。其耀眼的成就和豐富的經(jīng)驗(yàn)，不僅為本省的法治建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供了動(dòng)力，而且為國家的改革進(jìn)步提供了方向。

從立法性質(zhì)上看，廣東的先行性立法和創(chuàng)制性立法無疑是最具特色和影響力的成就之一。在中央的特殊政策下，《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》（1980年）結(jié)合本地實(shí)際，規(guī)定了廣東三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的投資程序、優(yōu)惠辦法、管理措施等內(nèi)容，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)設(shè)立了基本的規(guī)則制度；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》（1981年）針對(duì)城市建設(shè)資金不足的問題，開創(chuàng)了土地所有權(quán)和使用權(quán)分開的做法，確立了特區(qū)土地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)律師條例》（1995年）面對(duì)律師行業(yè)發(fā)展的需要，開創(chuàng)了律師制度立法；《廣東省食品安全條例》（2007年）針對(duì)日益嚴(yán)重的食品安全問題，對(duì)食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行了多方面的改革，并首次確立了食品召回制度[5]……這類立法多不勝數(shù)，在此不再細(xì)舉。

——無論在國家法制很不健全、地方法制幾乎一片空白的背景下，還是在改革開放碩果累累、民主法制進(jìn)步明顯的時(shí)代中，廣東都依靠政策的支持和指引，充分考察本省實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求，大膽進(jìn)行探索，通過立法應(yīng)對(duì)多方面的問題并促進(jìn)發(fā)展。因此，結(jié)合政策，從實(shí)際出發(fā)，大膽開拓創(chuàng)新，是廣東取得這些成就的經(jīng)驗(yàn)之一。

從立法內(nèi)容上看，經(jīng)濟(jì)立法固然是廣東地方立法中的主體部分，但是政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等其他方面的立法，同樣得到重視并且亮點(diǎn)頻出。在經(jīng)濟(jì)方面，調(diào)整市場(chǎng)主體行為、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的立法數(shù)量繁多，并且已經(jīng)形成相對(duì)完整的體系，如近年出臺(tái)的綜合性法規(guī)《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》（2016年），總結(jié)并固定了廣東多方面改革的成果，構(gòu)建起權(quán)責(zé)明確、透明高效的市場(chǎng)監(jiān)管體制機(jī)制，推進(jìn)著廣東市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程[6]。在政治方面，規(guī)范公權(quán)力行使的立法也有不少；如《廣州市政府信息公開規(guī)定》（2002）、《廣東省政務(wù)公開條例》（2005年），在國內(nèi)開創(chuàng)了建設(shè)“陽光政府”的先河[7]，要求政府在相對(duì)透明的環(huán)境中行使權(quán)力，并受到社會(huì)公眾的充分監(jiān)督。在社會(huì)方面，廣東的地方立法堅(jiān)持以人為本、重視民生的理念，在保護(hù)弱勢(shì)群體、完善公共服務(wù)等方面做了很多努力，如最新修訂的《廣東省老年人權(quán)益保障條例》（2017年），對(duì)老年人的家庭贍養(yǎng)、社會(huì)救助、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待等內(nèi)容作出了更完善的規(guī)定。在文化方面，廣東在文化促進(jìn)、文化普及、文化服務(wù)等方面作出了有益的嘗試，如《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（2011年）。從公共文化服務(wù)體系建設(shè)的角度，以法制化的方式應(yīng)對(duì)公共文化投入不足和不平衡的問題[8]。在生態(tài)方面，以水資源保護(hù)和利用方面的立法為代表，生態(tài)環(huán)境方面的立法歷來在廣東地方立法中占有重要地位，如新修訂的《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（2015年），作為一個(gè)綜合性法規(guī)，從監(jiān)管、防治、保護(hù)、激勵(lì)、法律責(zé)任等方面，對(duì)廣東的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了全面的規(guī)范。

——在改革開放的進(jìn)程中，廣東的地方立法始終緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心，為廣東的經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展提供了有力的保護(hù)和明確的指引；同時(shí)，政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等其他領(lǐng)域的立法不但得到重視并逐步擴(kuò)充，而且與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法相輔相成，共同促進(jìn)廣東法治和社會(huì)的全面發(fā)展。因此，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，充分兼顧其他社會(huì)生活領(lǐng)域，是廣東取得這些成就的經(jīng)驗(yàn)之一。

從立法制度上看，廣東的地方立法制度在國家立法制度的框架下，經(jīng)過不斷探索完善，逐步形成了科學(xué)立法和民主立法并重的特征。在規(guī)范層面，《廣東省人大常委會(huì)關(guān)于制定地方性法規(guī)程序的暫行規(guī)定》（1985年）、《廣東省制定地方性法規(guī)規(guī)定》（1993年）依次確立和細(xì)化了廣東地方立法制度的基本框架；2013年廣東省人大常委會(huì)的一系列5個(gè)規(guī)定，分別確立了立法公開、立法論證、立法咨詢專家、立法聽證、立法評(píng)估等5個(gè)制度，有力推進(jìn)了科學(xué)立法，并在開門立法、民主立法上邁出了重要一步；《廣東省地方立法條例》自2001年出臺(tái)以來，經(jīng)過2006年、2016年兩次修訂，依次建立了法規(guī)統(tǒng)一審議制、法規(guī)草案三審制[9]、立法規(guī)劃、意見分歧較大的重要條款單獨(dú)表決等重要制度，吸納了上述立法公開、立法評(píng)估等相關(guān)規(guī)定，并根據(jù)立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)立法程序作出了許多改善，使立法更具科學(xué)性和民主性。在實(shí)踐層面，1993年，《廣東省經(jīng)紀(jì)人管理?xiàng)l例》成為全國首個(gè)委托學(xué)者起草并獲得通過的地方性法規(guī)，起草的過程還運(yùn)用了系統(tǒng)工程的方法；1999年，《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》的修訂案，首次經(jīng)過了立法聽證會(huì)的程序，得到了民眾的熱烈反響并取得了良好的立法效果[10]；2003年，廣東省人大常委會(huì)開始向有關(guān)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾，公開征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿，并在此后固定了這一做法[11]；2013年，《廣東省信訪條例》在起草過程中首度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由受委托的三所高校同時(shí)分別起草建議稿，而且該條例在出臺(tái)一年后，開創(chuàng)性地由委托第三方進(jìn)行立法后評(píng)估[12]……這些努力與嘗試，都是廣東追求科學(xué)立法和民主立法的見證。

——在立法內(nèi)容之外，廣東也十分注重立法制度本身及其對(duì)立法質(zhì)量的影響，通過不斷積累總結(jié)歷年的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本省的實(shí)際情況，一步步使立法制度豐富完善，并且充分發(fā)揚(yáng)先行敢為的精神，不斷攀登科學(xué)立法和民主立法的新高度，使立法取得更好的社會(huì)效益。因此，不斷完善立法制度，注重科學(xué)立法和民主立法，是廣東取得這些成就的經(jīng)驗(yàn)之一。

四、廣東人大地方立法的展望

基于以上對(duì)廣東地方立法成就和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、對(duì)新時(shí)代社會(huì)矛盾和立法要求的認(rèn)識(shí)，未來廣東的地方立法的發(fā)展思路大致有以下四個(gè)方面。

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)思想，保障立法遵循黨和國家的正確政治方向，符合新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展的要求。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的根本保障。在立法工作中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是廣東一直以來的做法，也是廣東今后立法工作的第一要求；實(shí)現(xiàn)并維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，依然是廣東今后立法工作的重要原則。此外，在新時(shí)代里，廣東的地方立法要與時(shí)俱進(jìn)，以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)思想，將新的時(shí)代要求、新的治理理念融入立法中，以適應(yīng)新的發(fā)展需要，為國家治理體系和治理能力的提高作出新的獨(dú)特貢獻(xiàn)。

二是繼續(xù)發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新精神，擔(dān)當(dāng)改革先鋒，積極面對(duì)新形勢(shì)帶來的各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)。過去40年的成就和經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明，廣東可以出色地?fù)?dān)當(dāng)起改革開放的開拓者、試驗(yàn)者、示范者等角色，其創(chuàng)新和敢為的精神推動(dòng)著廣東各項(xiàng)事業(yè)的蓬勃發(fā)展。在今天，中國改革的力度將會(huì)越來越大，中國開放的大門也只會(huì)越開越大，這必然會(huì)給我國帶來更多、更大、更新的難題和挑戰(zhàn)；對(duì)于廣東也是如此。因此，廣東的地方立法要繼續(xù)充當(dāng)先鋒，以開放的姿態(tài)、先進(jìn)的思維、靈活的規(guī)則，積極應(yīng)對(duì)各種新的挑戰(zhàn)，為廣東的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)有效的法制保障，為廣東乃至全國的改革開放提供源源不斷的前進(jìn)動(dòng)力。

三是在保障充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重平衡發(fā)展。如上所述，對(duì)于廣東而言，社會(huì)發(fā)展在整體上是相對(duì)充分的，更關(guān)鍵的方面在于社會(huì)發(fā)展的不平衡。另外，廣東作為人口流入大省和中國對(duì)外開放的南大門，其多元的社會(huì)構(gòu)成必然導(dǎo)致多元的利益訴求，這也很需要得到妥善平衡。廣東的地方立法要更全面、更充分地考慮到這些實(shí)際情況，努力尋求社會(huì)的“最大公約數(shù)”，實(shí)現(xiàn)各方面發(fā)展的平衡和利益的平衡；在立法內(nèi)容上，尤其要注重民生保障、社會(huì)公平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的立法，還要補(bǔ)充立法短板并優(yōu)化立法結(jié)構(gòu)。

四是不斷完善立法制度，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。良好的立法制度是全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)良法善治的關(guān)鍵條件，也是立法的科學(xué)性、民主性、合憲合法性的重要保障。廣東地方立法制度的建設(shè)，已經(jīng)有了豐富和先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)；在今后要以這些經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)需要為基礎(chǔ)，繼續(xù)完善立法制度，以提高立法的質(zhì)量和效率，取得更好的社會(huì)效益。在立法的要求上，除了繼續(xù)堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)科學(xué)立法、以人為本民主立法之外，還要更加注重在統(tǒng)一法制下依法立法，從立法的權(quán)限、內(nèi)容、程序等方面，保證地方立法符合憲法、法律以及其他上位法。此外，對(duì)于新取得設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的各市人大及其常委會(huì)，要著重培養(yǎng)立法的人才隊(duì)伍，提升立法的素質(zhì)能力，使各市能依靠?jī)?yōu)質(zhì)的立法，更好地處理本市實(shí)際問題并促進(jìn)本市社會(huì)發(fā)展。

注釋：

[1]《1978～2008年發(fā)展階段的劃分》，參見廣東省依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《廣東法治建設(shè)30年》，廣東人民出版社2008年，第1～10頁。

[2][3][4][7]參見劉恒等：《走向法治——廣東法制建設(shè)30年》，廣東人民出版社2008年，第22～25、26～27、36～40、43頁。

[5]參見廣東省依法治省工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《廣東法治建設(shè)30年》，廣東人民出版社2008年，第13～14、25、9頁。

[6][9][11]參見嚴(yán)麗梅、唐珩：《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例亮點(diǎn)逐個(gè)數(shù) 首開地方立法先河》，2016年8月25日，http：//news.ycwb.com/2016-08/25/content_22861507.htm，2018年4月10日。

[8]參見林培：《〈廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例〉開始實(shí)施》，載《中國文化報(bào)》2012年1月10日。

[10]參見朱香山、林俊杰：《10年前，廣東首開立法聽證之先河》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2009年7月20日。

[12]參見薛冰妮、馬強(qiáng)：《全國人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)：廣東地方立法經(jīng)驗(yàn)值得各地學(xué)習(xí)借鑒》，載《南方都市報(bào)》2015年9月9日。

（作者單位：中山大學(xué)法學(xué)院）