各國(guó)憲法中的代議機(jī)關(guān)

各國(guó)憲法一般都對(duì)代議機(jī)關(guān)的名稱、性質(zhì)、構(gòu)成、產(chǎn)生、任期、人數(shù)、會(huì)期、內(nèi)部組織、職權(quán)等作出規(guī)定，在此介紹外國(guó)憲法關(guān)于代議機(jī)關(guān)的普遍性規(guī)定，或許其中一些有益的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)人大制度的建設(shè)及憲法的實(shí)施與完善有所幫助。

一、代議機(jī)關(guān)的名稱與性質(zhì)

代議機(jī)關(guān)，又稱代表機(jī)關(guān)，是指由人民通過選舉方式產(chǎn)生的代表或議員組成并行使重要的國(guó)家權(quán)力特別是立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)。

我們一般稱西方國(guó)家的代議機(jī)關(guān)為“議會(huì)”或“國(guó)會(huì)”，稱社會(huì)主義國(guó)家的代議機(jī)關(guān)為“人民代表機(jī)關(guān)”。其實(shí)，在不同國(guó)家的憲法中，代議機(jī)關(guān)往往有不同的稱謂。在英國(guó)，稱為“Parliament”；在美國(guó)，稱為 “Congress”。在土耳其稱為大國(guó)民議會(huì)；葡萄牙叫共和國(guó)議會(huì)；日本叫國(guó)會(huì)，由眾議院和參議院兩議院構(gòu)成；瑞士叫聯(lián)邦議會(huì)，由國(guó)民院和聯(lián)邦院組成；俄羅斯叫聯(lián)邦會(huì)議，由聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬組成；蒙古叫大呼拉爾；原蘇聯(lián)稱為蘇維埃；古巴叫人民政權(quán)代表大會(huì)；朝鮮叫人民會(huì)議；越南的代議機(jī)關(guān)中央叫國(guó)會(huì)，地方叫人民代表會(huì)議。當(dāng)然，這些都是我們的翻譯叫法，但不管名稱如何稱呼，都表明各國(guó)普遍設(shè)有一種類似的代議機(jī)關(guān)。

關(guān)于代議機(jī)關(guān)的性質(zhì)，各國(guó)憲法一般都直接或者間接地作了規(guī)定。歸納起來，主要有三種情況。

1.所有國(guó)家的代議機(jī)關(guān)都是立法機(jī)關(guān)。世界上任何國(guó)家的代議機(jī)關(guān)首要的、也是最主要的職能都是立法，所以各國(guó)的代議機(jī)關(guān)都是立法機(jī)關(guān)。正因?yàn)槿绱?，人們通常使用“立法機(jī)關(guān)”的概念來稱呼代議機(jī)關(guān)。各國(guó)憲法要么直接規(guī)定代議機(jī)關(guān)是立法機(jī)關(guān)，要么規(guī)定代議機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，間接規(guī)定代議機(jī)關(guān)是立法機(jī)關(guān)。比如，俄羅斯憲法第九十四條規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦會(huì)議為俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)，是俄羅斯聯(lián)邦的代表和立法機(jī)關(guān)?！蓖翈炻固箲椃ǖ诹l規(guī)定：“議會(huì)是土庫曼斯坦的立法機(jī)關(guān)?！眾W地利憲法第二十四條規(guī)定：“聯(lián)邦的立法權(quán)，由國(guó)民議會(huì)與聯(lián)邦議院共同行使。”法國(guó)憲法第三十四條第一款規(guī)定：“法律應(yīng)由議會(huì)投票通過?！贝蠖鄶?shù)國(guó)家的代議機(jī)關(guān)都是唯一的立法機(jī)關(guān)， 但也有的國(guó)家的代議機(jī)關(guān)只是國(guó)家立法機(jī)關(guān)之一，如比利時(shí)憲法第二十六條規(guī)定：“立法權(quán)由國(guó)王、眾議院和參議院共同行使?！笨仆貞椃ǖ谖迨粭l規(guī)定：“立法權(quán)按照憲法授予埃米爾和國(guó)民議會(huì)。”新加坡憲法第二十二條規(guī)定：“新加坡的立法機(jī)關(guān)由總統(tǒng)和議會(huì)組成之?！?/p>

2.有些國(guó)家的代議機(jī)關(guān)還是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。社會(huì)主義國(guó)家的代議機(jī)關(guān)一般都稱為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但不能認(rèn)為只有社會(huì)主義國(guó)家的代議機(jī)關(guān)才是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其實(shí)有些資本主義國(guó)家的代議機(jī)關(guān)也是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。比如，日本憲法第四十一條規(guī)定：“國(guó)會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國(guó)家唯一立法機(jī)關(guān)?！钡档米⒁獾氖?，日本最高法院仍有權(quán)監(jiān)督國(guó)會(huì)，其憲法第八十一條規(guī)定：“最高法院為有權(quán)決定一切法律、命令、規(guī)則以及處分是否符合憲法的終審法院。”

3.有些國(guó)家的代議機(jī)關(guān)又是最高代表機(jī)關(guān)。比如，烏茲別克斯坦憲法第七十六條規(guī)定：“行使立法權(quán)的烏茲別克斯坦共和國(guó)議會(huì)是國(guó)家最高代表機(jī)關(guān)。”格魯吉亞憲法第四十八條規(guī)定：“格魯吉亞議會(huì)是國(guó)家的最高代表機(jī)構(gòu)，它行使立法權(quán)、確定國(guó)家內(nèi)外政策基本方向、在憲法規(guī)定范圍內(nèi)監(jiān)督政府的活動(dòng)并行使其他權(quán)力?！绷_馬尼亞憲法第五十八條規(guī)定：“議會(huì)是羅馬尼亞人民最高代表機(jī)構(gòu)和唯一的國(guó)家立法機(jī)構(gòu)?！?/p>

二、代議機(jī)關(guān)的構(gòu)成

各國(guó)憲法規(guī)定的代議機(jī)關(guān)（即議會(huì)）的構(gòu)成，可以分為一院制和兩院制兩種。一院制是指議會(huì)由一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使議會(huì)職權(quán)，一般稱為議會(huì)或國(guó)會(huì)等。兩院制就是議會(huì)由兩個(gè)獨(dú)立并行的機(jī)構(gòu)組成，分別行使議會(huì)職權(quán)，其中一院通常稱為下院、眾議院、國(guó)民議院或人民院等，另一院通常稱為上院、參議院、聯(lián)邦院或聯(lián)邦委員會(huì)等。

據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在設(shè)有代議機(jī)關(guān)的178個(gè)國(guó)家中，有116個(gè)國(guó)家采用一院制，62個(gè)國(guó)家采用兩院制。從分布的地域來看，亞洲采用一院制的有30個(gè)國(guó)家、采用兩院制的有10個(gè)國(guó)家；非洲采用一院制的有41個(gè)國(guó)家、采用兩院制的有9個(gè)國(guó)家；歐洲采用一院制的有22個(gè)國(guó)家、采用兩院制的有18個(gè)國(guó)家；美洲采用一院制的有11個(gè)國(guó)家、采用兩院制的有23個(gè)國(guó)家；大洋洲采用一院制的有11個(gè)國(guó)家、采用兩院制的有2個(gè)國(guó)家。從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式來看，在158個(gè)單一制國(guó)家中，有111個(gè)國(guó)家采用一院制，47個(gè)國(guó)家采用兩院制；在20個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家中，采用兩院制的國(guó)家有15個(gè)，采用一院制的國(guó)家只有5個(gè)[1]。總的看來，小國(guó)或?qū)嵭袉我恢频膰?guó)家的代議機(jī)關(guān)（議會(huì)）采用一院制的多，而大國(guó)或?qū)嵭新?lián)邦制的國(guó)家的代議機(jī)關(guān)（議會(huì)）一般都是采用兩院制。比如，美國(guó)聯(lián)邦憲法第一條規(guī)定：“由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)”。法國(guó)憲法第二十四條第二款規(guī)定：“議會(huì)由國(guó)民議會(huì)和參議院組成?！倍砹_斯聯(lián)邦憲法第九十五條規(guī)定：俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)由聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬兩院組成。印度憲法第九十九條規(guī)定：“聯(lián)邦議會(huì)由總統(tǒng)及兩院組成，兩院分別稱為聯(lián)邦院和人民院。”

長(zhǎng)期以來，學(xué)者們對(duì)議會(huì)設(shè)立兩院還是一院有不同的理論主張。主張兩院制的學(xué)者認(rèn)為，議會(huì)由兩院組成，可以起到制衡作用，防止議會(huì)的專橫；可以防止草率立法，提高立法質(zhì)量；可以容納各種社會(huì)勢(shì)力，平衡各方面的利益。主張一院制的學(xué)者認(rèn)為，人民意志是統(tǒng)一的，代表民意的機(jī)關(guān)只應(yīng)該有一個(gè)；議會(huì)設(shè)一院，意見易集中、工作效率高，而兩院制使立法和議事程序煩瑣，易導(dǎo)致法案不必要的拖延，還可能引起議會(huì)內(nèi)部的矛盾和沖突而被行政機(jī)關(guān)所操縱。然而，爭(zhēng)論歸爭(zhēng)論。其實(shí)，一個(gè)國(guó)家的議會(huì)采取何種組織形式，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、民族特點(diǎn)、各種政治力量對(duì)比關(guān)系及革命道路等多種因素所決定的，并非人們的主觀隨意選擇[2]。

三、代議機(jī)關(guān)的產(chǎn)生與任期

1.產(chǎn)生方式。凡是實(shí)行一院制的國(guó)家，議會(huì)一般都按普遍、平等、直接原則，按地域人口劃分選區(qū)，在全國(guó)普選產(chǎn)生。少數(shù)國(guó)家議會(huì)的產(chǎn)生方式以選舉為主，輔之以任命、指定及當(dāng)然擔(dān)任等方式。在實(shí)行兩院制的國(guó)家，下院基本上按普遍、平等、直接原則普選產(chǎn)生。上院的產(chǎn)生方式則比較復(fù)雜。主要的產(chǎn)生方式有以下幾種：（1）直接選舉，如美國(guó)、日本；（2）間接選舉，如比利時(shí)、挪威；（3）各州指派，如德國(guó)、俄羅斯；（4）世襲，如英國(guó)；（5）任命，如加拿大、約旦；（6）當(dāng)然擔(dān)任，如法國(guó)總統(tǒng)卸任后為當(dāng)然的參議院議員。當(dāng)然，并不是說一個(gè)國(guó)家只采用一種方式，而往往是幾種方式同時(shí)并用。但是，值得注意的是現(xiàn)在越來越多的國(guó)家的議會(huì)議員的產(chǎn)生包括上院議員的產(chǎn)生采用直接選舉的方式產(chǎn)生，這是大趨勢(shì)。

2.任期。各國(guó)議會(huì)的任期長(zhǎng)短不一，有較大的差別。短的只有2年，如阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)聯(lián)邦國(guó)民議會(huì)。長(zhǎng)的達(dá)9年，如阿根廷的參議院。以4至5年的任期為多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在166個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，議會(huì)包括兩院制議會(huì)或兩院中一院的任期為4年或5年的，至少有134個(gè)[3]。比如，韓國(guó)、丹麥、葡萄牙等國(guó)的議會(huì)任期及日本、德國(guó)、比利時(shí)、西班牙、巴西、阿根廷等國(guó)的下院任期均為4 年。土耳其、新加坡、埃及等國(guó)的議會(huì)任期與英國(guó)、法國(guó)、加拿大、意大利等國(guó)的下院任期及為奧地利、挪威、委內(nèi)瑞拉等國(guó)的上院任期都為5年。

四、代議機(jī)關(guān)的人數(shù)與會(huì)期

1.人數(shù)。議會(huì)人數(shù)的確定，通常是考慮兩個(gè)方面的要求：一是要保證議會(huì)有效地開展工作，便于組織開會(huì)；二是要照顧議員代表的廣泛性，反映各方面的利益。一般看來，議會(huì)的規(guī)模大致與國(guó)家的規(guī)模相符，即小國(guó)的議會(huì)人數(shù)較少，而大國(guó)的議會(huì)人數(shù)較多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在國(guó)外163個(gè)國(guó)家中，議會(huì)人數(shù)在100人以下的國(guó)家有75個(gè)，主要是盧森堡、摩納哥、科威特、新加坡、冰島等小國(guó)；議會(huì)人數(shù)在100至500人之間的國(guó)家有74個(gè)，主要是葡萄牙、瑞典、希臘、土耳其、丹麥、芬蘭、瑞士、挪威等；議會(huì)人數(shù)在500至1000人之間的國(guó)家只有13個(gè)，它們是美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、日本、意大利、西班牙、波蘭、巴西、泰國(guó)、印度、印度尼西亞和朝鮮[4]。議會(huì)人數(shù)在1000人以上的國(guó)家只有英國(guó)，英國(guó)下院一般是635人，上院近年來有760人，法律并未規(guī)定上院議席的上限，最多時(shí)超過1000人，他們可分為神職議員和世俗議員兩類，其中世俗議員由世襲貴族和終身貴族組成[5]。 法國(guó)憲法第二十四條第二款和第三款明確規(guī)定：“國(guó)民議員不得超過577名”“參議員不得超過348名”。目前，美國(guó)聯(lián)邦眾議院435人、參議院100人；德國(guó)聯(lián)邦議院709人、聯(lián)邦參議院69人；日本眾議院465人、參議院242人；印度人民院545人、聯(lián)邦院250人；俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家杜馬450人、聯(lián)邦委員會(huì)166人。

2.會(huì)期。議會(huì)是通過開會(huì)來行使權(quán)力、開展活動(dòng)的，所以會(huì)期的長(zhǎng)短對(duì)議會(huì)的作用有很大的影響。可以說，適當(dāng)?shù)臅?huì)期是議會(huì)發(fā)揮作用的基本條件，會(huì)期太短必然會(huì)影響議會(huì)作用的發(fā)揮，甚至?xí)棺h會(huì)流于形式。國(guó)外議會(huì)開會(huì)的種類主要有兩種：一是例行會(huì)議，又稱例會(huì)或常會(huì)，是指憲法或法律規(guī)定必須按時(shí)召開的會(huì)議；二是臨時(shí)會(huì)議，又稱非常會(huì)議，是指基于臨時(shí)需要、緊急情況、議員的提議、政府的請(qǐng)求等而舉行的會(huì)議。關(guān)于例會(huì)，各國(guó)規(guī)定不一，每年召開一次至多次不等；會(huì)期也長(zhǎng)短不一，但一般都在3個(gè)月以上，多數(shù)國(guó)家的議會(huì)會(huì)期在半年以上。例如，日本憲法第五十一條規(guī)定：國(guó)會(huì)的常會(huì)每年召開一次。慣例是每年12月中旬召集，會(huì)期為150天。美國(guó)聯(lián)邦憲法第二十條修正案規(guī)定：國(guó)會(huì)應(yīng)每年至少開會(huì)一次，除國(guó)會(huì)以法律另訂日期外，此會(huì)議在1月3日正午開始。通常是至10月中旬結(jié)束，為期九個(gè)半月。經(jīng)1995年修改的法國(guó)憲法第二十八條規(guī)定：議會(huì)自行召開常會(huì)，自十月第一個(gè)工作日起，至六月最后一個(gè)工作日止。議會(huì)兩院各自常會(huì)的會(huì)期都不得超過120日，會(huì)期的周次安排由各院自行決定。

五、代議機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織

（一）議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。議會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有個(gè)人和集體兩種。議會(huì)個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)就是以議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)作為領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，由議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)主持議會(huì)日常事務(wù)。議會(huì)集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一般是指議會(huì)內(nèi)部設(shè)立的議長(zhǎng)會(huì)議、或主席團(tuán)、或議會(huì)執(zhí)行局等機(jī)構(gòu)，由它們來領(lǐng)導(dǎo)處理議會(huì)日常事務(wù)。比如，俄羅斯聯(lián)邦憲法第一百零一條規(guī)定：（1）聯(lián)邦委員會(huì)從其組成人員中選舉產(chǎn)生聯(lián)邦委員會(huì)主席和副主席。國(guó)家杜馬從其代表中選舉產(chǎn)生國(guó)家杜馬主席和副主席。（2）聯(lián)邦委員會(huì)主席和副主席、國(guó)家杜馬主席和副主席主持本院會(huì)議并管理本院的內(nèi)部制度。

（二）議會(huì)委員會(huì)。由于現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)日益增加，需要代議機(jī)關(guān)議決的議案越來越多，且日趨專業(yè)化，如果事事還是都由議會(huì)全體會(huì)議審議表決，那將不堪重負(fù)，難以完成。比如，近幾屆美國(guó)國(guó)會(huì)每年所提議案都在3萬件以上，每天平均40多件，這么多議案全由全體會(huì)議的方式審議顯然是不現(xiàn)實(shí)的。正因?yàn)槿绱?，世界各?guó)議會(huì)紛紛設(shè)立委員會(huì)?，F(xiàn)在各國(guó)議會(huì)的大量工作由委員會(huì)完成，議會(huì)全體會(huì)議只審議那些重要的議案。美國(guó)前總統(tǒng)伍德羅·威爾遜在談到美國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)的作用時(shí)說：“國(guó)會(huì)開會(huì)不過是裝門面，國(guó)會(huì)的各個(gè)委員會(huì)才是行動(dòng)中的國(guó)會(huì)?！盵6]德國(guó)基本法第四十四條規(guī)定：聯(lián)邦議院有權(quán)并在四分之一議員提議下有義務(wù)設(shè)立調(diào)查委員會(huì)。第四十五條規(guī)定： 聯(lián)邦議院設(shè)立歐盟事務(wù)委員會(huì)。聯(lián)邦議院設(shè)立外交事務(wù)委員會(huì)以及國(guó)防委員會(huì)。聯(lián)邦議院設(shè)立請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)，該委員會(huì)有義務(wù)受理根據(jù)17條向聯(lián)邦議院提交的請(qǐng)求與訴愿。聯(lián)邦議院設(shè)立審查委員會(huì)以審查聯(lián)邦的官方新聞通報(bào)活動(dòng)。各國(guó)議會(huì)設(shè)立的委員會(huì)，一般可分為常設(shè)委員會(huì)與臨時(shí)委員會(huì)。常設(shè)委員會(huì)，是議會(huì)中固定設(shè)立的委員會(huì)，在每屆議會(huì)產(chǎn)生時(shí)組成，下屆議會(huì)產(chǎn)生時(shí)結(jié)束。各國(guó)議會(huì)常設(shè)委員會(huì)的數(shù)量，與各國(guó)議會(huì)的大小、會(huì)期的長(zhǎng)短、政治傳統(tǒng)及議會(huì)作用的大小等因素有關(guān)，而且是不斷增減的。目前，美國(guó)眾議院有27個(gè)常設(shè)委員會(huì)，參議院有16個(gè)；日本眾議院有17個(gè)常設(shè)委員會(huì)，參議院有19個(gè)。各國(guó)議會(huì)的常設(shè)委員會(huì)一般有：法律、外交、國(guó)防、撥款、預(yù)算、教育、內(nèi)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、能源、勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)、城建、交通運(yùn)輸?shù)任瘑T會(huì)。臨時(shí)委員會(huì)，則是為解決某一個(gè)具體問題而臨時(shí)成立的委員會(huì)，一旦問題得到解決，它便不再存在。

（三）議會(huì)黨團(tuán)。議會(huì)黨團(tuán)是指在實(shí)行兩院制或多黨制的國(guó)家議會(huì)中，為統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)而由同一政黨或政治傾向相同的議員組成的組織。議會(huì)黨團(tuán)的組成有兩種情形：一種是法律特別是議會(huì)規(guī)則正式承認(rèn)議會(huì)黨團(tuán)的合法性，明確規(guī)定其組成條件，主要規(guī)定擁有一定的席位才能組成議會(huì)黨團(tuán)，比如法國(guó)國(guó)民議會(huì)和參議院組成議會(huì)黨團(tuán)的人數(shù)分別為30名和15名；另一種是議會(huì)黨團(tuán)在憲法和法律上沒有規(guī)定，但以慣例的方式存在，英美就是此種典型。

（四）議會(huì)事務(wù)機(jī)構(gòu)。為了處理大量的日常事務(wù)，各國(guó)議會(huì)都設(shè)有各種事務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)議會(huì)的政策研究、立法咨詢、信息收集與分析、行政管理等各項(xiàng)事務(wù)工作。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有眾多的事務(wù)機(jī)構(gòu)和龐大的工作人員隊(duì)伍，工作人員總數(shù)約4萬人。其機(jī)構(gòu)和工作人員可分為三大類：一類是為國(guó)會(huì)兩院提供立法研究、咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)，有國(guó)會(huì)研究部、國(guó)會(huì)審計(jì)總署、國(guó)會(huì)預(yù)算局和國(guó)會(huì)技術(shù)評(píng)估局，號(hào)稱“四大報(bào)務(wù)機(jī)構(gòu)”。二類是負(fù)責(zé)處理議會(huì)行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)，眾議院設(shè)有秘書辦公室、議會(huì)法律專家室、議事程序辦公室、立法法律顧問處、官方辯論報(bào)告員辦公室、議會(huì)大廈管理委員會(huì)、警衛(wèi)局和郵局等，參議院設(shè)有《國(guó)會(huì)記錄》和《每日公報(bào)》出版機(jī)構(gòu)、法典編印機(jī)構(gòu)、國(guó)會(huì)圖書館、財(cái)務(wù)辦公室、行政管理顧問室、藝術(shù)文物保管室等。三類是議會(huì)助手和議員助手，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院分別設(shè)有助手，僅眾議院就有助手近600名；而且，兩院常設(shè)委員會(huì)和小組委員會(huì)也設(shè)有助手，共有助手和工作人員3000多人；此外，還有大量的直接為議員個(gè)人服務(wù)的助手，達(dá)15000多人，平均每個(gè)眾議院議員有20名以上的助手，每個(gè)參議員的個(gè)人助手還多于眾議員，少的有30多名，多的近100名[7]。

六、代議機(jī)關(guān)的職權(quán)

世界各國(guó)憲法都規(guī)定了議會(huì)的職權(quán)。概括起來，各國(guó)議會(huì)的職權(quán)主要有立法權(quán)、財(cái)政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)等。

（一）立法權(quán)。立法權(quán)是各國(guó)議會(huì)最重要、最基本的權(quán)力。《美利堅(jiān)合眾國(guó)憲法》第一條第一款規(guī)定：“本憲法授予的全部立法權(quán)，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國(guó)國(guó)會(huì)。”許多國(guó)家的憲法明文規(guī)定，議會(huì)的性質(zhì)就是立法機(jī)關(guān)，甚至是唯一的立法機(jī)關(guān)。實(shí)踐中議會(huì)的大量時(shí)間也是花在立法上。立法權(quán)是指制定、改變和廢止法律的權(quán)力。各國(guó)憲法不僅明確規(guī)定議會(huì)具有立法權(quán)，而且一般還規(guī)定議會(huì)的立法權(quán)限，即對(duì)哪些事項(xiàng)具有立法權(quán)力。特別是聯(lián)邦制國(guó)家的憲法對(duì)議會(huì)的立法權(quán)限規(guī)定得較具體，往往對(duì)中央（聯(lián)邦）和地方（州、省、邦等成員單位）的立法權(quán)限作了明確的劃分。一般地，各國(guó)憲法規(guī)定屬于中央立法的事項(xiàng)包括：國(guó)防、外交事務(wù)；國(guó)籍；遷徒、出入境、護(hù)照、引渡；貨幣、度量衡、歷法；關(guān)稅、貿(mào)易；鐵路、航空、航運(yùn)；郵政、電信；工業(yè)產(chǎn)權(quán)、版權(quán)保護(hù)；民事、刑事訴訟、治安，等等。由于立法是十分嚴(yán)肅的事情，它通常涉及到社會(huì)每個(gè)公民的切身利益，所以各國(guó)憲法往往還規(guī)定了嚴(yán)格的立法程序。立法程序一般有以下幾個(gè)階段：提出法律草案、審議法律草案、表決通過法案、公布法律。

（二）財(cái)政權(quán)。財(cái)政權(quán)是指議會(huì)享有對(duì)國(guó)家的財(cái)政決定權(quán)和對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。財(cái)政決定權(quán)包括決定國(guó)家財(cái)政預(yù)算、稅收、關(guān)稅、借貸等的權(quán)力。財(cái)政監(jiān)督權(quán)包括審查財(cái)政決算和公共資金審計(jì)。就是說，國(guó)家所有錢的收入和支出都必須由議會(huì)決定并受議會(huì)監(jiān)督。其中，各國(guó)憲法規(guī)定議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算、決算的審批權(quán)最為普遍。各國(guó)憲法普遍規(guī)定政府的財(cái)政預(yù)算必須事先經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，比如巴西憲法第六十六條規(guī)定：“年預(yù)算法案由共和國(guó)總統(tǒng)提交國(guó)民議會(huì)，由兩院聯(lián)席會(huì)議共同表決，直到下一財(cái)政年度開始的前四個(gè)月為止……”。同時(shí)，各國(guó)憲法規(guī)定政府的財(cái)政決算必須經(jīng)議會(huì)審批，例如日本憲法第九十條第一款規(guī)定：“國(guó)家的收支決算，每年均須經(jīng)會(huì)計(jì)檢察院審查，內(nèi)閣必須于下一年度將決算和此項(xiàng)審查報(bào)告一并向國(guó)會(huì)提出?！睘榱思訌?qiáng)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督和財(cái)政決算的審查，許多國(guó)家還設(shè)立了獨(dú)立或相對(duì)獨(dú)立的會(huì)計(jì)檢察院、審計(jì)局、審計(jì)院、審計(jì)法院。比如，德國(guó)基本法第一百一十四條第二款規(guī)定：“聯(lián)邦審計(jì)局，其成員享有司法獨(dú)立權(quán)，它審計(jì)賬目并檢查預(yù)算的安排和業(yè)務(wù)的進(jìn)行是否節(jié)約和正確。聯(lián)邦審計(jì)局直接向聯(lián)邦政府以及聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院提交年度報(bào)告。聯(lián)邦審計(jì)局的權(quán)力由聯(lián)邦立法規(guī)定?！必?cái)政權(quán)是議會(huì)控制、監(jiān)督政府的最重要最有效的手段。在實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家，議會(huì)拒絕通過財(cái)政議案，就表明議會(huì)對(duì)政府失去信任，可能導(dǎo)致內(nèi)閣辭職。

（三）監(jiān)督權(quán)。對(duì)政府的監(jiān)督是各國(guó)議會(huì)的又一項(xiàng)基本職權(quán)。各國(guó)議會(huì)監(jiān)督政府的方式、監(jiān)督權(quán)的大小因各國(guó)政治體制的不同而相異。一般看來，議會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督方式有以下幾種。

1.質(zhì)詢。質(zhì)詢是議員以書面或口頭方式向政府成員提問，要求政府成員予以答復(fù)。比如，韓國(guó)憲法第六十二條規(guī)定：“（一）國(guó)務(wù)總理、國(guó)務(wù)委員或政府委員可出席國(guó)會(huì)或其委員會(huì)報(bào)告政府工作進(jìn)行情況，陳述意見，答復(fù)質(zhì)詢。（二）如國(guó)會(huì)或其委員會(huì)要求，國(guó)務(wù)總理、國(guó)務(wù)委員或政府委員應(yīng)當(dāng)出席、答辯，國(guó)務(wù)總理或國(guó)務(wù)委員被要求出席時(shí)，可令國(guó)務(wù)委員或政府委員出席、答辯?！辟|(zhì)詢分為質(zhì)問和詢問，質(zhì)問針對(duì)那些比較重要的政策、措施或重大事情，質(zhì)問要有一定數(shù)量的議員聯(lián)名方能提出，議員對(duì)政府的答復(fù)往往會(huì)展開辯論，有的國(guó)家還可以因此提出一項(xiàng)對(duì)政府不信任或信任的動(dòng)議進(jìn)行表決，從而可能導(dǎo)致政府倒臺(tái)。詢問則是議員就自己所關(guān)心或需要了解的問題向政府提問，既不會(huì)引起辯論，更不會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府的信任表決。

2.聽證會(huì)。聽證會(huì)是議會(huì)、議會(huì)常設(shè)委員會(huì)或議員為了解某些情況要求政府成員或其他有關(guān)人員到議會(huì)或議會(huì)常設(shè)委員會(huì)作證，說明和證實(shí)某些情況。比如，俄羅斯聯(lián)邦憲法第一百零一條規(guī)定：“聯(lián)邦委員會(huì)和國(guó)家杜馬成立各種委員會(huì)，就其管轄的問題舉行議會(huì)聽證會(huì)。”聽證會(huì)具有一定的詢問和調(diào)查性質(zhì)，通常是在議會(huì)特別調(diào)查委員會(huì)或議會(huì)常設(shè)委員會(huì)或常設(shè)委員會(huì)小組委員會(huì)上調(diào)查某一情況時(shí)采用。聽證會(huì)具有一定的強(qiáng)制性，舉行聽證會(huì)的議會(huì)委員會(huì)有傳訊權(quán)，對(duì)拒不出席聽證會(huì)的官員，有的可以“藐視國(guó)會(huì)罪”追究刑事責(zé)任。

3.調(diào)查。調(diào)查，又稱國(guó)政調(diào)查，是議會(huì)對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督的一種重要手段。絕大多數(shù)國(guó)家都承認(rèn)議會(huì)的調(diào)查權(quán)。比如，日本憲法第六十二條規(guī)定：“兩議院得各自進(jìn)行有關(guān)國(guó)政的調(diào)查，并得為此要求證人出席、提供評(píng)議及記錄?！闭{(diào)查的內(nèi)容主要是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的違法或失職行為和公職人員侵犯公民權(quán)利行為等問題進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查的普遍方式是采取調(diào)查會(huì)、聽證會(huì)，要求有關(guān)官員、組織或個(gè)人提供證詞或記錄，被調(diào)查者還要求在提供證言時(shí)作“忠實(shí)”宣誓，被調(diào)查者有協(xié)助調(diào)查的義務(wù)。議會(huì)對(duì)調(diào)查權(quán)的行使，大多是采取設(shè)立臨時(shí)性質(zhì)的調(diào)查委員會(huì)的辦法。瑞典、芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭、澳大利亞、英國(guó)以及一些美洲、非洲和亞洲國(guó)家的議會(huì)還設(shè)有“議會(huì)督察專員”，專門監(jiān)督有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員并負(fù)責(zé)有關(guān)調(diào)查。

4.彈劾。彈劾是議會(huì)對(duì)違法、犯罪和嚴(yán)重失職行為的高級(jí)官吏進(jìn)行控告追訴的一種監(jiān)督方式。彈劾制度最早起源于英國(guó)，它是議會(huì)在反封建君主斗爭(zhēng)中為打擊國(guó)王擴(kuò)大自己的權(quán)力而產(chǎn)生?，F(xiàn)在世界上大多數(shù)國(guó)家的憲法都規(guī)定了彈劾制度。彈劾對(duì)象通常包括：總統(tǒng)、總理、政府部長(zhǎng)、法官等。彈劾案的提出有五種方式：一是像英美等國(guó)那樣由下院提出；二是兩院制中的任何一院都可單獨(dú)提出，如德國(guó)；三是由兩院聯(lián)席會(huì)議提出，如意大利；四是由議會(huì)責(zé)成督察專員提出，如瑞典；五是一院制下由議會(huì)一定數(shù)量的議員提起，如比利時(shí)等。彈劾案的審理大致有下列幾種情況：由上院審理，如美國(guó)聯(lián)邦憲法第一條第三款規(guī)定：“唯參議院有審判一切彈劾案之權(quán)”；由憲法法院審理，如德國(guó)、意大利等；由普通最高法院審理，如比利時(shí)、荷蘭等；由專門組成的特別法院審理，如日本、法國(guó)、挪威等；由兩院聯(lián)席會(huì)議審理，如土耳其；當(dāng)一院提出彈劾案時(shí)，另一院負(fù)責(zé)審理，如印度。彈劾的法律后果大致有兩種情況：一種是彈劾案被作出有罪判決時(shí)，以免職、剝奪各種榮譽(yù)及其他有責(zé)任或酬金的職位資格為限；若有刑事犯罪行為，則在恢復(fù)普通公民身份后，由司法機(jī)關(guān)另行起訴于普通法院處理。另一種是彈劾審判不但使其喪失職位，而且可以直接對(duì)犯罪行為進(jìn)行判決，處以各種刑罰包括罰金、監(jiān)禁和死刑。彈劾與罷免的區(qū)別在于：罷免制度主要用于社會(huì)主義國(guó)家，被罷免者與罷免者一般有從屬性的負(fù)責(zé)關(guān)系；而彈劾者與被彈劾者地位獨(dú)立，二者之間沒有負(fù)責(zé)和隸屬關(guān)系。從法律后果看，罷免僅僅是免職，彈劾有的不限于免職，還包括追究刑事責(zé)任。此外，彈劾的程序比罷免更為嚴(yán)格，常常要經(jīng)過審判程序。

5.不信任投票。提出不信任案是責(zé)任內(nèi)閣制國(guó)家議會(huì)監(jiān)督政府的一種嚴(yán)厲手段。當(dāng)議員不贊成政府的政策和施政方針時(shí)，議會(huì)對(duì)政府可以提出不信任案。如果不信任案在議會(huì)投票獲得通過，政府必須提出辭職或者政府提請(qǐng)國(guó)家元首下令解散議會(huì)，重新選舉，由新的議會(huì)決定政府去留。比如，日本憲法第六十九條規(guī)定：“內(nèi)閣在眾議院通過不信任案或信任案遭到否決時(shí)，如十日內(nèi)不解散眾議院，內(nèi)閣必須總辭職?！辈恍湃伟傅奶岢鲇幸韵路绞剑阂皇怯勺h會(huì)通過對(duì)內(nèi)閣或某成員的不信任案；二是議會(huì)拒絕政府一項(xiàng)主要政策議案，或拒絕通過預(yù)算案或其他財(cái)政案，或拒絕通過政府所締結(jié)的國(guó)際條約；三是議會(huì)否決政府就某一重大政策主動(dòng)向議會(huì)提出的要求信任案；四是議會(huì)通過一項(xiàng)反對(duì)政府提案的反對(duì)案；五是議會(huì)通過對(duì)政府的譴責(zé)決議案。不信任投票與彈劾的區(qū)別在于：在性質(zhì)上，彈劾用于監(jiān)督違法犯罪行為，帶有事后追訴性質(zhì)，是法律責(zé)任問題；而不信任投票用于監(jiān)督政策失當(dāng)，屬于政治責(zé)任問題，具有事先預(yù)防性質(zhì)。在適用范圍方面，不信任投票主要適用責(zé)任內(nèi)閣制國(guó)家；而彈劾的適用范圍更為廣泛，特別是總統(tǒng)制國(guó)家更盛行彈劾制度，因這些國(guó)家政府往往不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，不能對(duì)政府投不信任票，監(jiān)督政府官員只能采取彈劾手段。

（四）人事權(quán)。議會(huì)人事權(quán)包括選舉權(quán)、提名權(quán)和批準(zhǔn)同意權(quán)。（1）一般說，外國(guó)議會(huì)選舉權(quán)較小，只有少數(shù)國(guó)家的國(guó)家元首、政府首腦和法官是由議會(huì)選舉產(chǎn)生的。比如，希臘、土耳其、黎巴嫩的議會(huì)有權(quán)選舉總統(tǒng)。西班牙眾議院有權(quán)選舉首相。瑞士實(shí)行委員會(huì)制，議會(huì)有較廣泛的選舉權(quán)，選舉范圍包括聯(lián)邦主席及聯(lián)邦委員會(huì)其他委員、聯(lián)邦法院法官和聯(lián)邦辦公廳主任及聯(lián)邦軍隊(duì)總司令。德國(guó)政府總理是在總統(tǒng)的提名下，由議會(huì)選舉產(chǎn)生。德國(guó)憲法法院法官由議會(huì)兩院各選一半。法國(guó)高級(jí)法院法官也由議會(huì)兩院選出同等數(shù)量。議會(huì)選舉權(quán)少的主要原因是國(guó)外許多國(guó)家的元首和政府首腦由公民直接選舉產(chǎn)生，不需由議會(huì)選舉。（2）議會(huì)的人事提名權(quán)主要是少數(shù)保留君主制傳統(tǒng)或?qū)嵭锌偨y(tǒng)制的國(guó)家議會(huì)有權(quán)向國(guó)家元首提名某些官員，由國(guó)家元首任命，如比利時(shí)最高法院法官由國(guó)王根據(jù)兩院提供名單加以任命，英國(guó)內(nèi)閣名單就是首相經(jīng)議會(huì)各黨派協(xié)商同意后提出交英王任命?？偟恼f來，議會(huì)有提名權(quán)是較少的。（3）各國(guó)議會(huì)最廣泛的人事權(quán)是對(duì)官員的批準(zhǔn)同意權(quán)。一般情況下，議會(huì)根據(jù)國(guó)家元首或政府首腦提名，批準(zhǔn)或同意任命政府成員或法官。比如，美國(guó)聯(lián)邦憲法第二條第二款規(guī)定：“總統(tǒng)提出人選，經(jīng)咨詢參議院和取得其同意后任命大使、公使和領(lǐng)事、最高法院法官以及任命手續(xù)未由本憲法另行規(guī)定而應(yīng)由法律規(guī)定的合眾國(guó)所有其他官員?！币话阏f來，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)任命的官員，議會(huì)有免職權(quán)。

（五）其他職權(quán)。議會(huì)除上述各項(xiàng)職權(quán)外，多數(shù)國(guó)家議會(huì)幾乎都有一項(xiàng)重要職權(quán)，就是條約批準(zhǔn)權(quán)。比如，俄羅斯聯(lián)邦憲法第一百零六條規(guī)定：“國(guó)家杜馬就下列問題通過的聯(lián)邦法律必須在聯(lián)邦委員會(huì)審議：……（四）批準(zhǔn)和廢除俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)際條約問題……”不過在條約批準(zhǔn)權(quán)方面，有的國(guó)家議會(huì)權(quán)力大些，一切對(duì)外條約都必須經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，如英國(guó)、美國(guó)、日本等；有的國(guó)家議會(huì)權(quán)力小些，只有重要條約才經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，如意大利、摩洛哥、約旦、法國(guó)等。在有些國(guó)家條約批準(zhǔn)權(quán)專屬上議院，如美國(guó)。

注釋：

[1]參見田穗生、高秉雄等：《中外代議制度比較》，商務(wù)印書館2000年版，第115頁。

[2]楊海坤、上官丕亮、陸永勝著：《憲法基本理論》，中國(guó)民主法制出版社2007年版，第222頁。

[3][7]轉(zhuǎn)引自蔡定劍著：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社1998年版，第108、485～488頁。

[4]楊海坤主編：《憲法學(xué)基本論》，中國(guó)人事出版社2002年版，第248頁。

[5]參見韓大元主編：《外國(guó)憲法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年第4版，第30頁。

[6]【美】威爾遜著：《國(guó)會(huì)政體》，商務(wù)印書館1986年版，第46頁。

（作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。本文系教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“合憲性審查的體系建構(gòu)研究”〔項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)18YJA820015〕的階段性研究成果）