日本東京大學(xué)內(nèi)部治理體系探析

孟園園　朱劍

摘 要：東京大學(xué)是日本最高等級(jí)的學(xué)術(shù)殿堂，位居七所舊制帝國大學(xué)之首，在全球具有極高的聲望及名譽(yù)。經(jīng)過近150年的發(fā)展，逐漸形成相對(duì)完善的外部和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并得到了廣泛認(rèn)可。在簡要介紹東京大學(xué)歷史發(fā)展的基礎(chǔ)上，文章重點(diǎn)分析了其四大治理主體—理事會(huì)（日本稱為議員會(huì)）、經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)、校長選考委員會(huì)的人員構(gòu)成、職能及運(yùn)行規(guī)則。總結(jié)出東京大學(xué)的內(nèi)部治理特點(diǎn)：各部門分工明確，權(quán)力相互制衡；兩權(quán)分立，民主管理；制章立法，保障治理有法可依，與時(shí)俱進(jìn)，確保章程適宜當(dāng)下。最后，通過對(duì)東京大學(xué)的內(nèi)部治理體系的思考，提出對(duì)我國高等教育大學(xué)治理建設(shè)的些許反思。

關(guān)鍵詞：日本；東京大學(xué)；內(nèi)部治理

2010年7月，中國國務(wù)院頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確規(guī)定“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、完善治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)辦出特色?！?014年8月，國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》，要求“堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。2017年4月，《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》中提出“加強(qiáng)黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)制度建設(shè)，完善民主管理和學(xué)術(shù)治理”的高校內(nèi)部治理建議?？梢钥闯?，大學(xué)內(nèi)部治理已經(jīng)受到了國家的高度重視，在高等教育體制深化改革中已經(jīng)成為重點(diǎn)改革事項(xiàng)。

日本為我國鄰邦國家，與我國具有相似的文化傳統(tǒng)。1877年，東京大學(xué)（The University of Tokyo）成立，它作為日本第一所近代化大學(xué)，在日本高等教育體系的完善中發(fā)揮了重要作用?！稏|京大學(xué)憲章》中明確指出，要致力于打造“能為世界公共服務(wù)的大學(xué)”。秉承這一理念的東大在全球的影響也有目共睹，在近5年的世界大學(xué)學(xué)術(shù)排名（ARWU）和QS世界大學(xué)排名中分別排名前24名和前40名[1][2]。本文在簡要追溯東京大學(xué)發(fā)展歷史的基礎(chǔ)上，對(duì)其現(xiàn)有內(nèi)部治理體系進(jìn)行研究，并對(duì)其內(nèi)部治理體系的特征進(jìn)行分析，旨在對(duì)我國高等教育內(nèi)部治理體系建設(shè)提出些許反思。

一、東京大學(xué)內(nèi)部治理體系的歷史沿革

東京大學(xué)位于日本東京都文京區(qū)，最初由“東京開成學(xué)?！迸c“東京醫(yī)學(xué)?！庇诿髦尉S新期間合并改制而成[3]。東京大學(xué)的發(fā)展可以劃分為四個(gè)階段：初創(chuàng)時(shí)期（1877-1886年）、帝國大學(xué)時(shí)期（1886-1897年）、東京帝國大學(xué)時(shí)期（1897-1947年）、戰(zhàn)后新制東京大學(xué)時(shí)期（1947年至今）。1877年4月12日，東京大學(xué)宣布正式成立，從某種意義上可以說東京大學(xué)的成立是基于明治維新完成的，旨在通過教育培養(yǎng)國家需要的人才，從而與西方大國競爭。東京大學(xué)創(chuàng)立之初，文部科學(xué)省將國家教育預(yù)算總額的40%撥給東大。這種比例一直持續(xù)到1890年，從中更可看出日本政府對(duì)于東大的支持，甚至可以說，東京大學(xué)相當(dāng)于在文部省占據(jù)了一席之地。[4]

初創(chuàng)時(shí)期的東大在辦學(xué)體制、教學(xué)內(nèi)容等方面主要效仿德國大學(xué)的形式，具有濃厚的西化色彩。此時(shí)的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為“總理”和咨詢會(huì)，同時(shí)制定了東大職責(zé)和行政管理制度以保障學(xué)校運(yùn)行。設(shè)置“總理”一職，對(duì)文、理、法、醫(yī)四個(gè)學(xué)部及預(yù)備部門統(tǒng)一管理；咨詢會(huì)（可以說是評(píng)議會(huì)和學(xué)部教授會(huì)的前身）作為全校和各學(xué)院的管理機(jī)構(gòu)，分為學(xué)校一級(jí)的“總咨詢會(huì)”和分科大學(xué)一級(jí)的“分科大學(xué)咨詢會(huì)”。此時(shí)的咨詢會(huì)僅為校長和分科大學(xué)校長的決策咨詢機(jī)構(gòu)，沒有其他實(shí)質(zhì)性的權(quán)限，主要負(fù)責(zé)對(duì)教育相關(guān)事務(wù)進(jìn)行審議。[5]

1886年，明治政府頒布帝國大學(xué)令，東京大學(xué)更名為帝國大學(xué)，這意味著政府對(duì)于教育要加強(qiáng)控制。這段時(shí)期的治理結(jié)構(gòu)為總長管理整個(gè)大學(xué)、各分科大學(xué)校長以及教授會(huì)管理各自分科大學(xué)的分層級(jí)管理模式。與此同時(shí)，評(píng)議會(huì)作為帝國大學(xué)唯一的、最高等級(jí)的審議機(jī)構(gòu)，具有較大的審議權(quán)限，主要針對(duì)大學(xué)運(yùn)營方面[6]。帝國大學(xué)由五大分科大學(xué)和大學(xué)院所組成，分科大學(xué)分別為法學(xué)、醫(yī)學(xué)、工學(xué)、文學(xué)、理學(xué)五科，各分科大學(xué)中設(shè)置校長職位，整個(gè)帝國大學(xué)由“總長”領(lǐng)導(dǎo)管理，是大學(xué)院和各分科大學(xué)的總負(fù)責(zé)人。1893年，明治政府修改了帝國大學(xué)令，引入講座制度，在各個(gè)分科大學(xué)開設(shè)講座，并設(shè)立教授會(huì)，即為后來的學(xué)院教授會(huì)。在此之前，教授會(huì)并不是被公開允許和明確設(shè)置的。修改之后，教授會(huì)開始實(shí)現(xiàn)管理法制化，教授會(huì)自治的管理模式也得到了正式認(rèn)可。這表明大學(xué)對(duì)于學(xué)術(shù)責(zé)任、學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治等方面的意識(shí)在逐漸加強(qiáng)。

1897年，日本政府在京都新設(shè)置京都帝國大學(xué)，為區(qū)分開來，原帝國大學(xué)更名為東京帝國大學(xué)，開始進(jìn)入持續(xù)約50年的東京帝國大學(xué)時(shí)期。東京帝國大學(xué)時(shí)期，東大的治理模式在前20年基本保持帝國大學(xué)時(shí)期的模式。1919年，大正政府對(duì)原“帝國大學(xué)令”進(jìn)行修改，并于1920年公布新“大學(xué)令”。在新“大學(xué)令”公布之后，東京帝國大學(xué)的主要治理模式舍棄了之前的分科大學(xué)制度，改為學(xué)院制，強(qiáng)化了大學(xué)的綜合性。

1947年，日本戰(zhàn)敗，國家的各方面都發(fā)生了重大變化。在美國職業(yè)軍事司令部的控制下，日本政府開始按照美國教育使節(jié)團(tuán)的建議，遵循美國教育體制改革學(xué)制，同時(shí)將東京帝國大學(xué)更名為東京大學(xué)。改革后的東京大學(xué)被稱為新制東京大學(xué)，主要遵循美國大學(xué)模式。2004年，日本國立大學(xué)開始進(jìn)行法人化改革，構(gòu)建了現(xiàn)行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)《國立大學(xué)法人法》的相關(guān)規(guī)定，日本國立大學(xué)中將校長確立為大學(xué)最高負(fù)責(zé)人；議員會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，成員由校長和理事共同組成；經(jīng)營協(xié)議會(huì)與教育研究評(píng)議會(huì)為大學(xué)審議機(jī)構(gòu)，審議與大學(xué)有關(guān)的經(jīng)營事務(wù)和與教育研究相關(guān)的重要事項(xiàng)；校長選考委員會(huì)實(shí)行校長選任及解任權(quán)力，校長選舉是先由校長選考委員會(huì)推選校長候選人，而后報(bào)文部科學(xué)大臣審核而最終任命；設(shè)立監(jiān)事，監(jiān)督和檢查國立大學(xué)法人業(yè)務(wù)，確保各國立大學(xué)法人業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)準(zhǔn)確合理運(yùn)行，監(jiān)事的任命亦由文部科學(xué)大臣決定。[7]

二、東京大學(xué)現(xiàn)有的內(nèi)部治理體系

（一）東京大學(xué)的現(xiàn)行組織架構(gòu)

日本于2004年確定實(shí)行國立大學(xué)法人化改革，在改革的過程中，改變了國立大學(xué)傳統(tǒng)的學(xué)部教授會(huì)的統(tǒng)治模式，擴(kuò)大了校長以及議員會(huì)的權(quán)利。此時(shí)國立大學(xué)不再是行政機(jī)構(gòu)（文部科學(xué)?。┑囊徊糠郑蔷哂辛朔ㄈ速Y格及自主經(jīng)營權(quán)，同時(shí)也改革了大學(xué)資金來源的方式，不再全部由政府出資控制，而是擴(kuò)大了與社會(huì)外界的合作。在國立大學(xué)法人化改革的基礎(chǔ)上，東京大學(xué)形成了以下目前正在實(shí)行的組織結(jié)構(gòu)（見圖1）。

在東京大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，根據(jù)《東京大學(xué)憲章》，東京大學(xué)的法人團(tuán)隊(duì)中校長為最高領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)設(shè)置7名以內(nèi)的理事及2名監(jiān)事。校長是大學(xué)法人代表，主持大學(xué)的法人事務(wù)，同時(shí)校長負(fù)責(zé)管理學(xué)校事務(wù)，監(jiān)督所有人員。根據(jù)《國立大學(xué)法人法》（以下簡稱《法人法》），校長對(duì)于有關(guān)大學(xué)法人經(jīng)營管理事務(wù)或教育研究相關(guān)的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策時(shí)，必須經(jīng)過經(jīng)營協(xié)議會(huì)或者教育研究評(píng)議會(huì)進(jìn)行審議后方可決議。校長的遴選與解聘由校長選考委員會(huì)進(jìn)行表決，最后交由文部科學(xué)省審核任命或解任。

除校長作為東京大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)力之一，該校主要的內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)還有理事會(huì)（日本稱為議員會(huì)）、經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)、校長選考委員會(huì)等。

（二）東京大學(xué)內(nèi)部治理四大主體

1.理事會(huì)

2004年，東京大學(xué)制定《東京大學(xué)基本組織規(guī)則》，其中對(duì)議員會(huì)的人員構(gòu)成與職能進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

（1）人員構(gòu)成

議員會(huì)成員由校長和理事構(gòu)成。理事由校長任命，協(xié)助校長處理大學(xué)法人相關(guān)業(yè)務(wù)。當(dāng)校長因任何原因無法出席會(huì)議時(shí)，由校長預(yù)先指定一名理事代其行使校長職權(quán)。此外，理事可由東京大學(xué)副校長或者教授兼任，但副校長或教授在同時(shí)擔(dān)任理事的情況下，要以不影響理事的工作為前提方可同時(shí)兼任。

（2）職能

校長在決策與中期目標(biāo)和中期計(jì)劃有關(guān)事項(xiàng)，制定、修改或者廢除有關(guān)大學(xué)或者部門的重要法規(guī)或其他重要事項(xiàng)時(shí)，須經(jīng)由議員會(huì)的審議。除此之外，校長也要根據(jù)需要召開議員會(huì)會(huì)議。議員會(huì)相關(guān)的議事章程等重要事項(xiàng)由議員會(huì)決定。

2.經(jīng)營協(xié)議會(huì)

據(jù)《法人法》第20條，國立大學(xué)設(shè)置經(jīng)營協(xié)議會(huì)。東京大學(xué)于2004年制定了《東京大學(xué)經(jīng)營協(xié)議會(huì)規(guī)則》[10]，對(duì)經(jīng)營協(xié)議會(huì)的人員構(gòu)成，職能及運(yùn)行辦法進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

（1）人員構(gòu)成

經(jīng)營協(xié)議會(huì)成員構(gòu)成如下：校長、校長提名的大學(xué)法人理事、校長提名的大學(xué)法人職員、8～16名校外人員。此校外人員應(yīng)非大學(xué)議員或職員，需經(jīng)過教育研究評(píng)議會(huì)審議后由校長任命，除此之外還要求對(duì)大學(xué)有深入了解，與大學(xué)關(guān)系密切，且具有知識(shí)儲(chǔ)備與深刻見解。其中，校外人員的人數(shù)必須過半。校長以外的其他委員，任期2年，可以再任。若出現(xiàn)委員中途退任的情況，任命補(bǔ)任委員，補(bǔ)任委員的任期只能是前任委員離任時(shí)剩余的期限。

（2）職能

審議中期計(jì)劃和財(cái)政年度計(jì)劃相關(guān)的事項(xiàng)中與經(jīng)營管理相關(guān)的事項(xiàng)；制定、修改或廢除與經(jīng)營管理有關(guān)的重要規(guī)則；審議人員報(bào)酬和退休津貼支付標(biāo)準(zhǔn)、員工工資和退休津貼標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)費(fèi)等事項(xiàng)；審議預(yù)算制作、執(zhí)行以及決算相關(guān)事項(xiàng)；進(jìn)行關(guān)于大學(xué)法人組織、運(yùn)營情況的自我檢查和自我評(píng)價(jià)，以及其他與大學(xué)法人經(jīng)營相關(guān)的重要事項(xiàng)（包括設(shè)立或廢止重要經(jīng)營組織及擬定招生人員數(shù)目相關(guān)事宜）。

根據(jù)《法人法》相關(guān)規(guī)定，經(jīng)營協(xié)議會(huì)選舉產(chǎn)生東京大學(xué)校長選考委員會(huì)的成員。經(jīng)營協(xié)議會(huì)可以向校長選考委員會(huì)提出罷免校長（在此期間，由除理事和副校長外的委員中最年長的委員代行議長一職）。

（3）運(yùn)行規(guī)則

第一，經(jīng)營協(xié)議會(huì)由校長組織召開，校長為經(jīng)營協(xié)議會(huì)的議長；除另有事宜的情況外，會(huì)議通知應(yīng)至少提前一周發(fā)出；5名或5名以上的委員聯(lián)名可要求校長召集會(huì)議。第二，如參加會(huì)議的成員人數(shù)少于總?cè)藬?shù)一半，則不能召開會(huì)議；議事決定由出席委員投票過半數(shù)決定（此時(shí)議長不行使表決權(quán)），出現(xiàn)同票時(shí)，由議長決定；盡管有上述兩種規(guī)定，特殊重要的議案可做特別規(guī)定。 第三，校長應(yīng)將大學(xué)經(jīng)營上的重要問題向經(jīng)營協(xié)議會(huì)報(bào)告。第四，如議長允許，委員會(huì)成員可就議程以外的事項(xiàng)提出問題或意見。第五，經(jīng)營協(xié)議會(huì)規(guī)則的修改或廢止，經(jīng)管委會(huì)審議后方可實(shí)施。

3.教育研究評(píng)議會(huì)

根據(jù)《法人法》第21條，國立大學(xué)設(shè)立教育研究評(píng)議會(huì)。東京大學(xué)于2004年制定《東京大學(xué)教育研究評(píng)議會(huì)規(guī)則》[11]，詳細(xì)規(guī)定教育研究評(píng)議會(huì)的人員構(gòu)成，職能及運(yùn)行辦法。

（1）人員構(gòu)成

教育研究評(píng)議會(huì)成員構(gòu)成如下：校長、校長提名的理事（除特殊情況外，由擔(dān)任副校長的理事出任）、重要教育研究組織（包括研究生院和附屬研究機(jī)構(gòu)等）的負(fù)責(zé)人、指定人員（包括由教育研究評(píng)議會(huì)指定人員以及校長指名的人員）。這些校長指定的人員，根據(jù)《東京大學(xué)內(nèi)部評(píng)議會(huì)內(nèi)規(guī)》[12]，為法、醫(yī)、工、文、理、農(nóng)、經(jīng)濟(jì)、教養(yǎng)、教育以及藥學(xué)部各選舉出一名教授擔(dān)任，選舉出的教授由各學(xué)部教授會(huì)內(nèi)進(jìn)行選舉，其中教授、副教授、教授會(huì)內(nèi)的專職講師均具有選舉權(quán)，任期兩年，出現(xiàn)缺額時(shí)，隨時(shí)選出補(bǔ)任委員，補(bǔ)任委員任期為前任委員離任時(shí)剩余的期限。除以上提到的人員之外，據(jù)《東京大學(xué)基本組織規(guī)則》規(guī)定，在設(shè)置由校長任命的負(fù)責(zé)東京大學(xué)校務(wù)的副校長的情況下，該副校長為評(píng)議員，當(dāng)副校長存在兩人以上的情況時(shí)，由校長從中選出一人提名。

（2）職能

審議中期計(jì)劃和財(cái)政年度計(jì)劃中教育研究有關(guān)事項(xiàng)；制定、修訂或廢除本科法規(guī)，研究生院法規(guī)和其他有關(guān)教育研究的重要規(guī)定；審議與教師（包括教授、副教授、講師、助教及其助手）相關(guān)的事項(xiàng)，包括教員紀(jì)律處分的事項(xiàng)，指定授予名譽(yù)教授的職稱標(biāo)準(zhǔn)和審核擬授予榮譽(yù)教授人員的資質(zhì)；編制教育課程相關(guān)方針的事項(xiàng)；審議與學(xué)生有關(guān)的事宜，包括有關(guān)學(xué)生學(xué)習(xí)的建議，學(xué)生注冊(cè)、畢業(yè)或完成課程以及其他有關(guān)學(xué)生身份和處罰的重要事項(xiàng)；頒布、修訂、廢除學(xué)位規(guī)則以及學(xué)位授予辦法；制定授予榮譽(yù)博士的標(biāo)準(zhǔn)以及審核擬授予榮譽(yù)博士人員的資質(zhì)；進(jìn)行有關(guān)教育和研究狀況的自我檢查和自我評(píng)價(jià)；審議與教育研究相關(guān)的其他重要事項(xiàng)，包括重要設(shè)施的設(shè)置或廢除，如學(xué)部等的組織結(jié)構(gòu)、學(xué)科設(shè)置、專攻方向以及附屬研究所等，還包括有關(guān)招生人數(shù)事宜。

根據(jù)《法人法》規(guī)定，教育研究評(píng)議會(huì)選舉東京大學(xué)校長選考委員會(huì)委員。教育研究評(píng)議會(huì)可向東京大學(xué)校長選考委員會(huì)提出罷免校長。在進(jìn)行對(duì)校長解任的決議時(shí)，出席會(huì)議評(píng)議員人數(shù)需超過2/3，且當(dāng)出席者中2/3人數(shù)表示贊成或反對(duì)時(shí)方可決議。在此期間，由前任研究院院長代行校長之職。

（3）運(yùn)行規(guī)則

第一，教育研究評(píng)議會(huì)由校長召集，校長出任教育研究評(píng)議會(huì)議長；除特殊情況外，會(huì)議通知至少提前一周發(fā)布；5名或5名以上評(píng)議員聯(lián)名可要求校長召開會(huì)議。第二，當(dāng)參會(huì)評(píng)議員中過半數(shù)未出席，此時(shí)會(huì)議無法舉行；進(jìn)行議事決定時(shí)，出席委員中對(duì)此決議投票人數(shù)過半數(shù)時(shí)方可決議（此時(shí)議長不行使表決權(quán)），出現(xiàn)同票時(shí)，由議長決定；特殊重要的議案可做特別規(guī)定；投票時(shí)，采取無記名投票，但若出席者無異議的話，可以采用其他辦法；對(duì)于出席會(huì)議的評(píng)議員，若有被委托代理任命的人員，可代理評(píng)議員出席評(píng)議會(huì)，參與決議；校長指定的評(píng)議員若因故不能出席會(huì)議，可由其所在組織的領(lǐng)導(dǎo)指定派出其他人代為出席，但是不能參與決議。第三，附屬圖書館館長可出席教育研究評(píng)議會(huì)會(huì)議，可直接參與涉及附屬圖書館的事項(xiàng)并進(jìn)行表決；大學(xué)中心可派一名代表參加會(huì)議，該代表由各大學(xué)中心領(lǐng)導(dǎo)互選產(chǎn)生，需向教育研究評(píng)議會(huì)報(bào)告。該代表可直接就涉及大學(xué)中心的事項(xiàng)進(jìn)行表決。第四，校長應(yīng)向會(huì)議報(bào)告教育研究中的重要問題。第五，如議長允許，評(píng)議員可就議程以外的事項(xiàng)提出問題或意見。第六，必要時(shí)可設(shè)立特別委員或者專門委員會(huì)協(xié)助教育研究評(píng)議會(huì)工作。專門委員會(huì)中可以加入非評(píng)議員的教員。第七，東大教育研究評(píng)議會(huì)規(guī)則的修訂或廢除只能在教育研究評(píng)議會(huì)審查后方可實(shí)行。

4.校長選考委員會(huì)

根據(jù)《法人法》第12條，設(shè)立東京大學(xué)校長選考委員會(huì)。東京大學(xué)于2004年制定了《東京大學(xué)選考會(huì)議規(guī)則》[13]，詳細(xì)規(guī)定了校長選考委員會(huì)的人員構(gòu)成、權(quán)限。

校長選考委員會(huì)成員共計(jì)16人，由經(jīng)營協(xié)議會(huì)與教育研究評(píng)議會(huì)兩大機(jī)構(gòu)選出相同人數(shù)的委員構(gòu)成。其中作為大學(xué)法人的議員或職員不能擔(dān)任校長選考委員會(huì)委員。委員任期兩年，可以再任。如出現(xiàn)空缺，隨時(shí)任命補(bǔ)任委員，補(bǔ)任委員的任期為前任委員離任時(shí)剩余的期限。委員間互相選舉產(chǎn)生校長選考委員會(huì)議長，議長的職責(zé)為召集選考會(huì)議，管理會(huì)務(wù)。議長因任何原因無法出席會(huì)議時(shí)，由議長事先指定的選考委員會(huì)中的一位委員代任議長之職。

校長選考委員會(huì)的職能包括校長的選任以及解任。議事時(shí)，若出席會(huì)議委員人數(shù)未超過一半，此時(shí)不能舉行會(huì)議。決定議事時(shí)，出席會(huì)議的委員中過半數(shù)表示贊成或反對(duì)方可決議，票數(shù)相同時(shí)由議長決定，但根據(jù)《東京大學(xué)校長選考會(huì)議內(nèi)規(guī)》[14]規(guī)定，決議有關(guān)校長解任和《校長選考會(huì)議內(nèi)規(guī)》修改廢止的事項(xiàng)時(shí)，須由出席會(huì)議的委員人數(shù)的2/3以上表示贊成或反對(duì)時(shí)方可決議。

三、東京大學(xué)內(nèi)部治理體系的特征

（一）各部門分工明確，權(quán)力互相制衡

大學(xué)治理的實(shí)質(zhì)是“大學(xué)內(nèi)外部的利益相關(guān)者對(duì)有關(guān)大學(xué)重大事項(xiàng)決策的參與結(jié)構(gòu)和過程”[15]。也可以說是各決策權(quán)力在各利益相關(guān)者之間的權(quán)力配置與行使。權(quán)力合理分配及權(quán)力高效行使的實(shí)現(xiàn)能夠保證大學(xué)治理高效有序地進(jìn)行。這種權(quán)力的來源和配置在大學(xué)內(nèi)部并不是獨(dú)立存在的，也不是大學(xué)自我給予，而是取決于不同歷史時(shí)期大學(xué)所處的高等教育系統(tǒng)的整體環(huán)境，包括各種正式和非正式化規(guī)章制度，如法律法規(guī)、大學(xué)文化等。[16]

從日本國立大學(xué)設(shè)立之初到實(shí)行法人化改革，由于不同歷史環(huán)境的影響，它移植和效仿了不同國家的教育體系，其中受德國和美國的教育模式的影響較為深刻。由于受到德國和美國大學(xué)治理模式的交替影響，很難從中簡單地劃分是受到教授會(huì)控制的德國模式還是理事會(huì)及校長控制的美國模式的影響。在摸索過程中，日本國立大學(xué)經(jīng)過長期調(diào)整和變革，將德國和美國大學(xué)的特點(diǎn)相融合，形成了現(xiàn)今獨(dú)具日本特色的國立大學(xué)內(nèi)部治理模式。東京大學(xué)也是在這種不斷地調(diào)整和磨合之中，逐步形成其現(xiàn)行的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

東京大學(xué)的幾大治理機(jī)構(gòu)之間，分工明確且權(quán)利互相制衡。校長作為最高權(quán)利代表，可以通過對(duì)理事會(huì)、經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議會(huì)成員的任免而對(duì)這三者形成制約；理事會(huì)通過具有行政審議權(quán)及優(yōu)先討論權(quán)對(duì)校長的權(quán)力形成約束，且校長做出決定時(shí)必須經(jīng)過理事會(huì)的審議才能做出最終決定，從程序上對(duì)校長的決策權(quán)力形成制約；經(jīng)營協(xié)議會(huì)和教育研究評(píng)議會(huì)選舉校長選考委員會(huì)的成員，檢查和評(píng)估大學(xué)法人經(jīng)營方面的事務(wù)，審議咨詢大學(xué)重要事項(xiàng)，通過以上權(quán)力對(duì)校長的權(quán)力形成一定的制約；校長選考委員會(huì)有權(quán)提議選任或解聘校長，同樣對(duì)校長的權(quán)力形成制約（見圖2）。通過這樣的權(quán)力分配和行使模式，可以有效避免一家獨(dú)大造成行政權(quán)力或者學(xué)術(shù)權(quán)力壟斷的局面，實(shí)現(xiàn)了東京大學(xué)權(quán)力的相互制衡，保證了大學(xué)的內(nèi)部治理有序進(jìn)行。

（二）兩權(quán)分立，民主管理

行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)的兩種主要權(quán)力形式，始終存在于高等教育發(fā)展之中。目前，國際上主要的大學(xué)內(nèi)部治理模式分為三種：一是各司其職模式，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力相對(duì)分離、各司其職；二是行政權(quán)力主導(dǎo)模式，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相對(duì)分離，但其中行政權(quán)力偏為主要；三是，學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)模式，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相分離，其中學(xué)術(shù)權(quán)力偏為主要[17]?？梢钥闯?，無論哪種模式，兩權(quán)分立都是高等教育發(fā)展之中所追求的一種形式。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的職責(zé)明確和互不干涉，可保證學(xué)校內(nèi)部運(yùn)行管理合理有序，科研高效發(fā)展以及學(xué)術(shù)自由。

法人化改革之前，日本國立大學(xué)作為國家行政組織的一部分，可稱之為“非獨(dú)立營造物” [18]。此時(shí)的國立大學(xué)因不具備法人資格，也就沒有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，從而自主權(quán)受到很大的限制。且由于受到德國大學(xué)治理模式的影響，大學(xué)一直受學(xué)部教授會(huì)統(tǒng)治，也就是大學(xué)內(nèi)部治理模式中學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)的模式。2004年，文部科學(xué)省頒布《國立大學(xué)法人法》，并于2005年正式實(shí)施法人化改革，徹底終結(jié)了學(xué)部教授自治的內(nèi)部治理模式，學(xué)部教授會(huì)的權(quán)力被削減，校長等校級(jí)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力加強(qiáng)，形成了現(xiàn)行的大學(xué)治理模式。東京大學(xué)也是在這樣的改革制度下，變革了其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

改革之后，東京大學(xué)在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的使用和運(yùn)行上實(shí)行兩權(quán)分立和民主管理。東京大學(xué)非常重視學(xué)術(shù)地位，在大學(xué)憲章中規(guī)定，大學(xué)的目標(biāo)是“基于學(xué)術(shù)自由，不斷追求真理，創(chuàng)新知識(shí)，使東京大學(xué)的教育和研究始終走在世界的前列”。東京大學(xué)設(shè)有學(xué)部、大學(xué)院、附屬研究所等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在行政管理中同樣具有很高的地位。憲章中還指出“東京大學(xué)的全體教職員工和學(xué)生有機(jī)會(huì)根據(jù)他們的活動(dòng)區(qū)域、角色、崗位與職責(zé)，參與大學(xué)運(yùn)營管理及策劃。同時(shí)，全體教職工和學(xué)生都應(yīng)該有意識(shí)地明確自身的責(zé)任，共同努力實(shí)現(xiàn)東京大學(xué)各時(shí)期的目標(biāo)”。由此可見，東京大學(xué)在管理中力求以人為本，對(duì)大學(xué)內(nèi)部成員高度重視，實(shí)現(xiàn)民主管理。盡管改革后的東京大學(xué)依舊以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)，但它不是學(xué)術(shù)權(quán)力的壟斷，學(xué)校賦予學(xué)院在學(xué)術(shù)事務(wù)方面的明確權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相分離。教授會(huì)在日本有明確的法律地位以及具體的操作規(guī)程且有很強(qiáng)的治校功能[19]。因?yàn)榻淌趽碛袕膶W(xué)部長選舉到政策制定的決策權(quán)，所以有專家和教授參與制定政策，確保決策的科學(xué)性，且有教師、職工、學(xué)生等各個(gè)群體參與到學(xué)校的管理中，更加有助于實(shí)現(xiàn)民主管理。

（三）制章立法保障治理有法可依，與時(shí)俱進(jìn)確保章程適宜當(dāng)下

由于獨(dú)立學(xué)術(shù)組織的性質(zhì)，大學(xué)需要制度的支撐來確保組織的運(yùn)作。大學(xué)章程的建設(shè)可以為加強(qiáng)學(xué)校的內(nèi)部管理，規(guī)范辦學(xué)行為，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)自由等方面提供有效支持。可以說，章程是一所大學(xué)的“憲法”，是學(xué)校的基礎(chǔ)制度保障。大學(xué)章程的建設(shè)對(duì)于大學(xué)的自主辦學(xué)和大學(xué)發(fā)展具有重要意義。對(duì)于大學(xué)來說，為完成大學(xué)的根本使命，唯有將辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行徹底落實(shí)才能實(shí)現(xiàn)，在這過程中，大學(xué)章程可提供各項(xiàng)規(guī)范的制度保障以便學(xué)校內(nèi)部治理部門做出管理決策、組織實(shí)施管理活動(dòng)。[20]

在日本國立大學(xué)法人化改革之后，東京大學(xué)面臨著大學(xué)外部政府管理學(xué)校方式的巨大轉(zhuǎn)變，大學(xué)內(nèi)部學(xué)校組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)、人事制度的改革重組的情況。在這樣的背景下，《東京大學(xué)憲章》應(yīng)運(yùn)而生，代表著東京大學(xué)法人化改革的內(nèi)部管理制度總原則，也是指導(dǎo)東京大學(xué)未來發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的總綱領(lǐng)[21]。憲章包含兩方面的含義：一是權(quán)利宣言，是大學(xué)自治的權(quán)利宣言，也是從大學(xué)立場出發(fā)所宣導(dǎo)的大學(xué)理念，雖然具有倫理性、道德性，但不具有法律約束性，同時(shí)又具有實(shí)效性，使學(xué)校法人具有授權(quán)和限權(quán)的作用，實(shí)現(xiàn)關(guān)系制度化；二是統(tǒng)一理念、統(tǒng)一原則的明示，針對(duì)如法人化改革這類重大事項(xiàng)，為貫徹落實(shí)這些法律法規(guī)所秉持的原則理念，學(xué)校出臺(tái)了一系列規(guī)章制度[22]。從《國立大學(xué)法人法》到《東京大學(xué)規(guī)則集》，東京大學(xué)在法律和規(guī)則的保障下有序運(yùn)轉(zhuǎn)，《東京大學(xué)規(guī)則集》以《東京大學(xué)憲章》為開篇，共分為7編22章，包括組織與運(yùn)營、總務(wù)和人事、學(xué)術(shù)事務(wù)、研究與交流、福利與輔導(dǎo)、設(shè)備以及附屬設(shè)施管理及使用、財(cái)會(huì)事務(wù)，大大小小的規(guī)章制度近700個(gè)[23]。正是在這些規(guī)章制度的保證下，大學(xué)運(yùn)營才能夠有序進(jìn)行。

法人化改革之前的東京大學(xué)并沒有如此之多的規(guī)章制度，然而為彰顯出大學(xué)的自主性，必須建章立制?？梢哉f，東大在國家的《國立大學(xué)法人法》和校內(nèi)的《東京大學(xué)憲章》《東京大學(xué)基本組織規(guī)則》《東京大學(xué)經(jīng)營協(xié)議會(huì)規(guī)則》等一系列規(guī)章制度的保障下，依章治校，實(shí)現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部治理體系的制度化和規(guī)范化。同時(shí)，東京大學(xué)對(duì)于社會(huì)各界對(duì)自己的監(jiān)督也高度重視。公開學(xué)校內(nèi)部活動(dòng)內(nèi)容，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，意在通過對(duì)社會(huì)各界的評(píng)判的吸收，不斷改進(jìn)，在全球?qū)W術(shù)界和科學(xué)界作出有利于人類發(fā)展的貢獻(xiàn)。

東京大學(xué)的各項(xiàng)規(guī)制并非一成不變，而是經(jīng)過不斷的調(diào)整以適應(yīng)社會(huì)的變化并確保規(guī)制的合理性?！稏|京大學(xué)規(guī)則集》在2018年仍然在持續(xù)更新中，于1963年制定的《東京大學(xué)學(xué)部通則》不斷進(jìn)行修訂，到2010年時(shí)共計(jì)修訂過 43 次，甚至曾經(jīng)一年修改四次[24]。這表明大學(xué)正不斷地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展與實(shí)踐，不斷完善發(fā)展。

四、結(jié)語

日本與我國文化傳統(tǒng)較為相似，分析東京大學(xué)內(nèi)部治理體系，對(duì)我國大學(xué)內(nèi)部治理建設(shè)可以提供些許反思。

首先，大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)分工明確，權(quán)力制衡。在我國，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，國家管理的大學(xué)實(shí)行共產(chǎn)黨高校基層委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。在具體工作中，也會(huì)出現(xiàn)校長和黨委權(quán)力職能交叉和重疊的現(xiàn)象。由于黨委書記和校長均由上級(jí)組織部門進(jìn)行任命，在實(shí)際工作中就可能出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)體制的“雙首長制”[25]。權(quán)力職責(zé)界定明確，可以保證決策的科學(xué)、合理性，保證各方權(quán)力的相互制衡，有利于學(xué)校實(shí)現(xiàn)民主管理，維護(hù)大學(xué)穩(wěn)定長久發(fā)展。

其次，實(shí)現(xiàn)民主管理，為營造積極學(xué)術(shù)環(huán)境提供保障。大學(xué)的首要責(zé)任就是教育與學(xué)術(shù)。哈佛大學(xué)前校長奈森·普西在他的《學(xué)者時(shí)代》中曾經(jīng)提到過，對(duì)于一個(gè)大型的現(xiàn)代社會(huì)來說，無論其經(jīng)濟(jì)、宗教、政治為何種類型，都需要建立一個(gè)可以傳遞深?yuàn)W知識(shí)的機(jī)構(gòu)，來對(duì)已有知識(shí)進(jìn)行分析評(píng)判，進(jìn)而探索新的知識(shí)領(lǐng)域。深?yuàn)W知識(shí)的傳遞、對(duì)已有知識(shí)的評(píng)判，以及對(duì)新領(lǐng)域的探索正是大學(xué)最核心的職責(zé)。正如前文所提到的，無論是哪種大學(xué)的內(nèi)部治理模式，兩權(quán)分立都是各大學(xué)發(fā)展中所追求的一種模式，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)民主管理，明確學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，鼓勵(lì)教師與職工參與到學(xué)校的日常管理中，有利于大學(xué)打造積極的學(xué)術(shù)環(huán)境，承擔(dān)其探索新學(xué)問的核心職責(zé)。注重大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力更能體現(xiàn)大學(xué)區(qū)別于一般研究機(jī)構(gòu)的存在的原因。

最后，制章立法同時(shí)保證章法與日俱新。東京大學(xué)在制章立法方面最突出的特點(diǎn)是廣且精，與日俱新?！稏|京大學(xué)規(guī)則集》涉及范圍廣泛、條目細(xì)致精準(zhǔn)、信息公開透明，廣泛接受社會(huì)各界的監(jiān)督和建議，實(shí)時(shí)更新，能夠根據(jù)當(dāng)下的校內(nèi)外環(huán)境及時(shí)做出調(diào)整?！稏|京大學(xué)憲章》作為大學(xué)內(nèi)部的最高指導(dǎo)綱領(lǐng)，具有極強(qiáng)的實(shí)效性和有效的操作性，對(duì)學(xué)校的后續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略指導(dǎo)作用。高校章程對(duì)其內(nèi)部治理權(quán)責(zé)界定的模糊性是現(xiàn)階段大學(xué)普遍存在的問題，權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象造成了治理混亂。制章立法可以明確各項(xiàng)權(quán)利的職責(zé)范疇，有利于保證學(xué)校的自主性以及決策的科學(xué)合理性，而保持章法的實(shí)時(shí)更新可以保障章法適應(yīng)環(huán)境和實(shí)踐的變化，及時(shí)進(jìn)行應(yīng)對(duì)調(diào)整，以適應(yīng)當(dāng)下學(xué)校的最新發(fā)展。

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編輯 呂伊雯 校對(duì) 徐玲玲