近年來中國自然保護(hù)區(qū)資金問題研究綜述

陳夢迪

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將保護(hù)地（protected area）定義為：為了實(shí)現(xiàn)自然資源和相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、文化價(jià)值的長久保護(hù)，通過法律或其他有效途徑得到明確界定、許可、投入和管理的特定地理區(qū)域[1]。《中國人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡稱《自然保護(hù)區(qū)條例》）第二條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域。建立自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)自然資源和生物多樣性、維持生態(tài)平衡、促進(jìn)人類與自然協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的有效途徑[2]。

截止2016年底，全國已建成2750個(gè)不同類型和水平的自然保護(hù)區(qū)，總面積147萬平方公里，約占全國土地面積的14.88%[3]。隨著國家對生態(tài)文明建設(shè)的日益關(guān)注，中國自然保護(hù)區(qū)的研究也在不斷增加。從檢索的參考文獻(xiàn)分析可知，不少學(xué)者對比了國內(nèi)外自然保護(hù)區(qū)資金投入情況；也有學(xué)者綜合分析、評價(jià)某一個(gè)省份或具體的某一級自然保護(hù)區(qū)，基于不同的方法、理論從定性定量角度來研究自然保護(hù)區(qū)資金問題；或是選取自然保護(hù)區(qū)資金投入一個(gè)方面?？偟膩碚f，已有研究指出資金問題成為中國自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展亟待解決的問題，其中資金總量不足、分布不均衡、來源渠道狹窄、使用分配不合理等尤為突出。

1.自然保護(hù)區(qū)資金的籌措渠道

中國自然保護(hù)區(qū)管理體系的基本特征是分類所有制，分類投資，綜合管理和分部門管理相結(jié)合[4]。自然保護(hù)的資金可能來自中央，省和地方各級的資金。綜合管理和分部門管理結(jié)合的管理體制促成了中國自然保護(hù)區(qū)資金來源的三個(gè)主要渠道：（1）財(cái)政投資渠道、（2）社會捐贈渠道、（3）市場經(jīng)營渠道[5]。

財(cái)政投資渠道：是最主要的資金來源，主要指各級政府和自然保護(hù)區(qū)主管部門的財(cái)政投資[6]。按照《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十三條“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”。中央財(cái)政資金可以支付的項(xiàng)目包括中央本級政府機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)費(fèi)用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)備費(fèi)用和保護(hù)項(xiàng)目以及補(bǔ)償性資金，但主要用于補(bǔ)貼國家級保護(hù)區(qū)[7]。中央財(cái)政多以專項(xiàng)資金的方式重點(diǎn)支持國家級自然保護(hù)區(qū)，僅涉及少量地方級自然保護(hù)區(qū)。在專項(xiàng)資金撥款中，國家環(huán)保部和國家林業(yè)局所占專項(xiàng)財(cái)政資金項(xiàng)目最多，其下屬管轄的國家級自然保護(hù)中受用資金最多[8]。

社會捐贈渠道：主要指各種形式的社會捐贈，包括社會團(tuán)體、個(gè)人的捐贈以及國外資助 (包括聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)、自然保護(hù)國際組織、多邊和雙邊援助機(jī)構(gòu)、民間及個(gè)人對我國自然保護(hù)區(qū)的各種資助和科技合作)[7]。《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)或者其行政主管部門可以接受國內(nèi)外組織和個(gè)人的捐贈，用于自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。例如全球環(huán)境基金(GEF)迄今己在中國近40個(gè)自然保護(hù)區(qū)開展了GEF援助社區(qū)共管共利機(jī)制的項(xiàng)目[9]，社會捐贈資金是一種比較有效的長期籌集方式，但在我國起步較晚，發(fā)展相對較慢，目前我國的社會捐贈規(guī)模與發(fā)達(dá)國家相比較小且主要來自境外資金[6]。

市場經(jīng)營渠道：主要指以自然保護(hù)區(qū)的一種或多種資源為基礎(chǔ)開展的多種經(jīng)營創(chuàng)收和有關(guān)服務(wù)收費(fèi)中用于自然保護(hù)區(qū)的部分[7]。目前，生態(tài)旅游是中國自然保護(hù)區(qū)最普遍，最為大眾接受的自然保護(hù)區(qū)自養(yǎng)形式，也是自然保護(hù)區(qū)自籌資金的主要來源。據(jù)現(xiàn)有學(xué)者調(diào)查，中國77%以上的自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)開展生態(tài)旅游。保護(hù)區(qū)營業(yè)收入和服務(wù)類費(fèi)用（如門票費(fèi)，演講費(fèi)，餐飲運(yùn)輸費(fèi)等）由旅游公司或保護(hù)區(qū)管理下屬的其他公司經(jīng)營，或由私人公司承包經(jīng)營。

2.自然保護(hù)區(qū)資金投入的特征

資金投入持續(xù)增加，投資幅度迅速增大。綜合3個(gè)渠道的資金投入，比較國內(nèi)不同時(shí)期的經(jīng)費(fèi)投入，1999和2009年自然保護(hù)區(qū)單位面積平均投入分別為1002元/km2和3996元/km2，10年間增加2.99倍[10]。2009年，我國學(xué)者在參與的東南亞經(jīng)濟(jì)與環(huán)境計(jì)劃（EEPSA）時(shí)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在受調(diào)查的東南亞七個(gè)國家中，我國國家級自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)僅次于印尼，排名第二，在以居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)消除物價(jià)變化的影響后，排在印尼和越南之后，位居第三[9]。可以看出，近年來，中國政府切實(shí)加大了資金投入力度，自然保護(hù)區(qū)的資金投入持續(xù)增加的同時(shí)，增幅也在迅速加大。

資金總規(guī)劃擴(kuò)，單位面積投資較低。根據(jù)2012年的數(shù)據(jù)，錢者東等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)我國國家級自然保護(hù)區(qū)的資金投入總額略低于美國國家公園；單個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)的投入是美國單個(gè)國家公園投入的74.8%，單位面積的投入僅占其的27.0%，國家級自然保護(hù)區(qū)的投入水平遠(yuǎn)低于美國國家公園的投入水平[7]。但這種差距不能簡單地歸結(jié)為投入不足，須在本國的整體經(jīng)濟(jì)水平下進(jìn)行考量。2013年中國GDP總量是美國的55.0%，人均GDP是美國的12.7%；中國國家級自然保護(hù)區(qū)的資金約占2013年GDP的0.0242%，美國國家公園的資金約占2012年GDP的0.0178%?？紤]到兩國整體經(jīng)濟(jì)水平，中國國家級自然保護(hù)區(qū)的資金投入水平甚至高于美國國家公園。

資金投入不均衡，差異持續(xù)擴(kuò)大?？傮w資金量明顯改善的背后，不同類別和級別保護(hù)區(qū)間的資金狀況差異持續(xù)擴(kuò)大。我國有19個(gè)大型自然保護(hù)區(qū)，僅占中國總自然保護(hù)區(qū)個(gè)數(shù)的0.7%，總面積高達(dá)8.7×105km2，占全國總自然保護(hù)區(qū)面積的57.7%；中小型的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量高達(dá)1606個(gè)，占自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的60.2%。就地域分布而言，中國自然保護(hù)區(qū)分布不均勻，各區(qū)域差異明顯，自然保護(hù)區(qū)個(gè)數(shù)與平均面積在華東、華南、華中地區(qū)呈負(fù)相關(guān)[11]。財(cái)政專項(xiàng)資金主要用于國家級和省級自然保護(hù)區(qū)，市縣級自然保護(hù)區(qū)難以從財(cái)政專項(xiàng)資金增長中改善資金狀況的。保護(hù)資金投入中三項(xiàng)林業(yè)和濕地專項(xiàng)資金快速增長。非林業(yè)類型保護(hù)區(qū)可以獲取的資金總量占比不斷縮小[4]。

3.自然保護(hù)區(qū)資金投入和使用存在的問題

資金來源結(jié)構(gòu)不合理。以事業(yè)單位為主的管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)決定了自然保護(hù)區(qū)資金來源以財(cái)政投資渠道為主，社會捐贈渠道和市場經(jīng)營渠道為輔。其中，財(cái)政資金金額不大，但有保障；社會資金大多是一次性投入，金額較大，但無固定保障；市場資金金額較大，有長期來源，但自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可支配比例和數(shù)額較小，3個(gè)渠道并未形成相輔相成的態(tài)勢[7]。

資金管理多頭管控。自然保護(hù)區(qū)的多部門管理容易產(chǎn)生資金投入的多頭掌控，進(jìn)而導(dǎo)致資金重復(fù)申請現(xiàn)象的存在。以國家級保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金為例，國家級自然保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金主要分為2個(gè)，一部分是由財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司管理、面向所有國家級自然保護(hù)區(qū)的資金；另一部分由財(cái)政部農(nóng)林司管理、僅面向林業(yè)部門主管的國家級自然保護(hù)區(qū)的資金。專項(xiàng)資金分屬財(cái)政部和國家林業(yè)局2個(gè)部門管理，為重復(fù)申請留下可乘之機(jī)。

資金使用不合理。根據(jù)財(cái)政部和環(huán)境保護(hù)部的有關(guān)規(guī)定，全國所有國家級自然保護(hù)區(qū)的專項(xiàng)資金，其使用范圍包括管護(hù)設(shè)施建設(shè)、科研監(jiān)測設(shè)施建設(shè)、綜合科學(xué)考察、地理信息系統(tǒng)和生物多樣性數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備硬件建設(shè)。但對自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)亟需的能力建設(shè)培養(yǎng)，如管理人員的培訓(xùn)以及工作人員工資福利等卻不予支持。這些不合理限制一方面導(dǎo)致科研和生態(tài)監(jiān)測等設(shè)施因缺少維護(hù)費(fèi)用而無法運(yùn)行，另一方面也導(dǎo)致本地人才因缺少專業(yè)培訓(xùn)而難以得到系統(tǒng)提升。

周邊社區(qū)缺乏補(bǔ)償和收益共享。保護(hù)區(qū)周邊社區(qū)與保護(hù)區(qū)的沖突根本原因是成本效益的不對等,周邊居民承擔(dān)了失去土地、被迫放棄傳統(tǒng)生計(jì)方式、發(fā)展方式受限、保護(hù)動物損害房屋、莊稼、牲畜等損失等損失和機(jī)會成本[12]。然而,很多保護(hù)區(qū)沒有在前期融資計(jì)劃和后期資金的使用中考慮周邊居民的補(bǔ)償問題,反映了保護(hù)資金“重經(jīng)費(fèi)輕補(bǔ)償”的現(xiàn)實(shí)。此外，保護(hù)區(qū)的營利創(chuàng)收活動也并沒有優(yōu)先考慮將工作機(jī)會給當(dāng)?shù)鼐用?也沒有建立起保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)之間的合作共贏機(jī)制,嚴(yán)重影響保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

4.總結(jié)與討論

我國自然保護(hù)區(qū)從數(shù)量和面積上都達(dá)到了國際水平，但資金投入水平遠(yuǎn)沒有跟上，特別是在自然保護(hù)區(qū)資金的融資渠道和用途亟待完善，應(yīng)在保護(hù)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，優(yōu)化拓寬籌措渠道，合理有效使用資金，保障我國自然保護(hù)區(qū)的社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益更好地發(fā)揮。

針對自然保護(hù)區(qū)籌資渠道的建議。(1)加大中央和地方財(cái)政投入力度,明確中央財(cái)政在國家級自然保護(hù)區(qū)管理資金中的主導(dǎo)地位。(2)盡快建立或完善基于保護(hù)地產(chǎn)品和服務(wù)的市場收費(fèi)和交易制度。(3)充分發(fā)展和利用各種社會融資渠道[13]。

針對自然保護(hù)區(qū)資金使用和分配的建議。(1)完善保護(hù)區(qū)財(cái)務(wù)管理制度,合理使用和分配資金。[14](2)統(tǒng)籌自然保護(hù)區(qū)的資金投入和經(jīng)營收入。(3)建立保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)收益共享機(jī)制。