基于審計(jì)結(jié)果公告的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)剖析

吳 勛（副教授），王梓穎

一、引言

受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素的影響，我國(guó)地方政府舉債已然成為一種常態(tài)。根據(jù)財(cái)政部的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年年末，我國(guó)政府債務(wù)為27.3萬(wàn)億元，相比2015年增長(zhǎng)0.63萬(wàn)億元，GDP總額為74.41萬(wàn)億元，政府性債務(wù)的負(fù)債率約為36.7%[1]。隨著舉債金額的不斷增加，地方政府違法違規(guī)舉債融資現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)在提供融資時(shí)仍要求地方政府出具擔(dān)保承諾，眾多政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等均存在著不同程度的不規(guī)范問(wèn)題，上述行為嚴(yán)重違背了我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)與規(guī)章制度，對(duì)市場(chǎng)秩序產(chǎn)生了一定程度的影響，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

基于黨的十八大及十八屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院于2014年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供保障。截至目前，審計(jì)署累計(jì)發(fā)布全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告三次，分別為《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2011年第35號(hào)公告）、《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2013年第24號(hào)公告）以及《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2013年第32號(hào)公告）[2]。

根據(jù)上述審計(jì)結(jié)果公告，本文擬歸納總結(jié)我國(guó)政府性債務(wù)的規(guī)模情況與層級(jí)分布情況，統(tǒng)計(jì)分析債務(wù)余額結(jié)構(gòu)中的數(shù)據(jù)樣本，并對(duì)比債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)參考值，結(jié)合審計(jì)發(fā)現(xiàn)中的違規(guī)領(lǐng)域以及所揭示的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，提出審計(jì)整改建議，進(jìn)而為地方政府性債務(wù)審計(jì)提供監(jiān)管思路。

二、政府性債務(wù)規(guī)模和層級(jí)分布

（一）政府性債務(wù)的規(guī)模

根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告，政府性債務(wù)規(guī)模情況如表1所示。事實(shí)上，我國(guó)政府性債務(wù)涉及的種類(lèi)較為復(fù)雜，包括直接債務(wù)和或有債務(wù)。從2010年開(kāi)始，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任與可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)基本上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。截至2013年6月底，就中央政府債務(wù)金額而言，與2012年相比，上漲的幅度為4%，而在地方政府債務(wù)金額方面，相對(duì)于2010年，該值上漲的幅度高達(dá)62%[3]。在或有債務(wù)方面，中央或有債務(wù)上漲的幅度為5%，地方或有債務(wù)上漲的幅度則為75%。隨著全國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，債務(wù)現(xiàn)實(shí)與潛在償還風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，可能影響國(guó)家財(cái)政資金安全與經(jīng)濟(jì)安全，甚至引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，這也從另一角度佐證了促使政府性債務(wù)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋實(shí)施的現(xiàn)實(shí)背景，利用國(guó)家審計(jì)功能對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行甄別，以便有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的不良影響。

表1 政府性債務(wù)規(guī)模情況 單位：億元

（二）地方政府性債務(wù)的層級(jí)分布

根據(jù)地方政府性債務(wù)層級(jí)分布（省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)）的情況可知，從政府性債務(wù)總量來(lái)看，市級(jí)地方政府債務(wù)總額最多，2013年為54727.39億元。從政府性債務(wù)增量來(lái)看，縣級(jí)政府債務(wù)總額上漲幅度最大，上漲金額為7559.78億元，上漲幅度為26.59%。這三個(gè)層級(jí)的政府性債務(wù)是地方政府性債務(wù)的重要組成部分，也是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累加聚集區(qū)域。

三、政府性債務(wù)結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）債務(wù)余額結(jié)構(gòu)情況對(duì)比分析

1.政府舉債主體。從政府舉債主體的層面來(lái)說(shuō)，其包括的范圍較廣，主要有國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位、其他單位以及公共事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位等，如表2所示。

根據(jù)三個(gè)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告，融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府性債務(wù)的主要舉債主體。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任與可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)的主要舉借方來(lái)自融資平臺(tái)公司，且舉債比例呈現(xiàn)顯著增加趨勢(shì)；融資平臺(tái)公司和政府部門(mén)在負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)承擔(dān)中的比例基本持平。

2.債務(wù)資金來(lái)源。政府性債務(wù)資金的來(lái)源主要包括銀行貸款、發(fā)行債券、其他單位和個(gè)人借款等。此外，還存在融資租賃、集資、證券保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)融資等變相舉債融資方式，如表3所示。

表2 政府性債務(wù)舉債主體情況

表3 政府性債務(wù)資金來(lái)源情況

顯而易見(jiàn)，銀行貸款方式是政府性債務(wù)資金的主要籌措渠道，在債務(wù)總額中占絕對(duì)比重。排在其次的是發(fā)行債券、其他單位和個(gè)人借款。政府性債務(wù)管理存在一定的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，政府通常通過(guò)融資平臺(tái)向銀行借款，銀行針對(duì)具體投資項(xiàng)目放貸；政府掌握了充分的貸款總量與償還能力等信息，銀行缺乏政府財(cái)政資金、融資平臺(tái)貸款總量、貸款擔(dān)保與債務(wù)償還進(jìn)度等信息。在這種情況下，一旦出現(xiàn)大規(guī)模債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必會(huì)對(duì)銀行的可持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

3.債務(wù)資金投向。政府債務(wù)資金投向較為寬泛，具體支出方式如表4所示。

市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)是政府性債務(wù)資金投向的主要領(lǐng)域，且投資比重呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要支柱，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)具有投資周期長(zhǎng)、投資見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，難以靠短期的充足盈利來(lái)償還債務(wù)。事實(shí)上，隨著政府性債務(wù)到期日的臨近，未來(lái)債務(wù)償還壓力較大，政府面臨的舉債壓力也會(huì)增加，如表5所示。

（二）政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

2013年第32號(hào)公告明確指出，評(píng)估政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)具體包括四項(xiàng)，分別是負(fù)債率、債務(wù)率、政府外債占GDP的比值和逾期債務(wù)率。國(guó)際慣例通常將60%作為政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)的參考值。債務(wù)率主要是對(duì)債務(wù)規(guī)模的大小進(jìn)行衡量，根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)，其參考值為90%～150%。我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)觀測(cè)值如表6所示。

表4 政府性債務(wù)資金投向

表5 政府性債務(wù)未來(lái)償還情況 單位：億元

1.負(fù)債率分析。從負(fù)債率指標(biāo)來(lái)看，政府性債務(wù)的總負(fù)債率即政府債務(wù)負(fù)債率與或有債務(wù)負(fù)債率之和為39.43%，低于國(guó)際慣例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)參考值60%，可見(jiàn)現(xiàn)階段政府經(jīng)濟(jì)規(guī)模足以承擔(dān)相應(yīng)的政府債務(wù)。其中，政府債務(wù)負(fù)債率反映的是財(cái)政資金能否償還政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，該值為36.74%，表明財(cái)政資金有能力償還政府債務(wù)；或有債務(wù)負(fù)債率為2.69%，表明正常情況下該部分債務(wù)可以由債務(wù)人自身收入償還，無(wú)需由政府償還，風(fēng)險(xiǎn)程度較低。由此可以推斷，我國(guó)政府性債務(wù)負(fù)債率基本在可控范圍之內(nèi)。如果負(fù)債率偏高，政府就必須承擔(dān)較大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)，因此政府的整體債務(wù)水平必須維持在40%的合理范圍內(nèi)?，F(xiàn)階段我國(guó)負(fù)債率水平已接近警戒值，應(yīng)當(dāng)給予負(fù)債率和政府償債能力更多的關(guān)注。

表6 政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)

2.政府外債承載能力分析。政府外債占GDP的比值低于20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值，表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)外債的依賴(lài)程度較低。2013年第32號(hào)公告中所列示的全國(guó)政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比值為0.91%，低于國(guó)際慣例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)參考值20%。由此可見(jiàn)，現(xiàn)階段內(nèi)債已成為政府債務(wù)的主要部分，較低的比值說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府外債的依賴(lài)程度較低，我國(guó)政府面臨匯率沖擊和擠兌沖擊的可能性較小，不易受到國(guó)際金融市場(chǎng)波動(dòng)的影響。

3.債務(wù)率分析。從債務(wù)率指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)率處于合理區(qū)間內(nèi)，政府的當(dāng)期財(cái)政收入可以滿(mǎn)足其償債需求。債務(wù)率是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)，若債務(wù)率指標(biāo)上漲速度過(guò)快，說(shuō)明政府債務(wù)規(guī)模呈不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，雖然該指標(biāo)并未超出國(guó)際貨幣基金組織規(guī)定的90%～150%的標(biāo)準(zhǔn)參考值，但仍需關(guān)注債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大所造成的影響。

4.逾期債務(wù)率分析。償債能力過(guò)低勢(shì)必造成逾期債務(wù)率偏高，進(jìn)而使得政府在按期履行償債責(zé)任方面存在障礙，影響政府聲譽(yù)，因此對(duì)于政府償債能力方面應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注，防止政府逾期債務(wù)率的上升。由表6可知，政府債務(wù)逾期債務(wù)率上漲了3.15%，或有債務(wù)逾期債務(wù)率上漲了0.07%，均表現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但整體仍處于較低水平，僅從這一項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，我國(guó)政府性債務(wù)的償還能力較為可觀。

四、政府性債務(wù)審計(jì)范圍與審計(jì)整改

（一）政府債務(wù)審計(jì)范圍

2011年第35號(hào)公告對(duì)我國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級(jí)地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。2012年第24號(hào)公告對(duì)15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市本級(jí)、3個(gè)市轄區(qū)，共計(jì)36個(gè)地方政府本級(jí)的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了審計(jì)。2013年第32號(hào)公告對(duì)中央、31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市、391個(gè)市（地、州、盟、區(qū)）、2778個(gè)縣（市、區(qū)、旗）、33091個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)[4]。具體審計(jì)對(duì)象如表7所示。

表7 政府性債務(wù)審計(jì)對(duì)象

（二）政府性債務(wù)違規(guī)領(lǐng)域與風(fēng)險(xiǎn)揭示

根據(jù)上述公告可知，現(xiàn)階段我國(guó)政府債務(wù)存在以下三個(gè)方面的問(wèn)題：①違規(guī)查處問(wèn)題較多，主要問(wèn)題集中體現(xiàn)在舉債融資機(jī)制違規(guī)、擔(dān)保違規(guī)和借新還舊現(xiàn)象頻發(fā)等方面；②債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，主要表現(xiàn)在償債能力弱、償債壓力大等方面；③政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平薄弱，制度尚不完善，需要健全融資機(jī)制、政府性債務(wù)管理機(jī)制等。具體如表8所示。

由表8可以看出，2011年提出的建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制并未得到相應(yīng)落實(shí)，到2013年繼續(xù)提出建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，說(shuō)明對(duì)該機(jī)制的落實(shí)不到位，執(zhí)行力度不夠，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理方面相對(duì)薄弱，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，通過(guò)審計(jì)來(lái)防御風(fēng)險(xiǎn)這一功能未能充分體現(xiàn)出來(lái)[5]。

針對(duì)政府性債務(wù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的這些問(wèn)題，即舉債融資違規(guī)、償債能力較弱、相應(yīng)的償債壓力較大與管理能力不強(qiáng)等，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從審計(jì)角度出發(fā)，建立針對(duì)舉債融資的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，找出舉債融資過(guò)程中存在的不規(guī)范問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)責(zé)任追究，將舉債融資機(jī)制徹底落到實(shí)處。審計(jì)結(jié)果公告中的審計(jì)建議強(qiáng)調(diào)了建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制的重要性，同時(shí)也要求政府采取有效措施以加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電[2011]6號(hào)）指出，通過(guò)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的審計(jì)可以確保審計(jì)質(zhì)量并有效地防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

表8 政府性債務(wù)審計(jì)公告揭示的問(wèn)題列示

（三）政府性債務(wù)審計(jì)整改

2011～2013年審計(jì)署共發(fā)布的三次審計(jì)結(jié)果公告中，有兩次公告提出相應(yīng)的審計(jì)整改建議，針對(duì)性較強(qiáng)，但并未出具獨(dú)立的審計(jì)建議報(bào)告。2011年第35號(hào)公告披露了六項(xiàng)審計(jì)問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)提出了三點(diǎn)審計(jì)建議。有關(guān)部門(mén)和地方政府依照國(guó)務(wù)院要求，逐項(xiàng)制定落實(shí)整改措施，并逐步完善地方政府性債務(wù)管理制度。2013年第24號(hào)公告披露了四項(xiàng)審計(jì)問(wèn)題，但公告中并未針對(duì)這些審計(jì)問(wèn)題提出具體審計(jì)整改意見(jiàn)。2013年第32號(hào)公告揭示了四項(xiàng)審計(jì)問(wèn)題，審計(jì)部門(mén)針對(duì)披露的問(wèn)題給出了四點(diǎn)建議：①建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，健全政府性債務(wù)管理制度；②建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究；③進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財(cái)稅等體制機(jī)制改革；④建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署，相關(guān)部門(mén)應(yīng)采取措施積極整改審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。

針對(duì)審計(jì)整改情況披露方面，審計(jì)署后續(xù)并未披露審計(jì)整改具體情況，說(shuō)明政府性債務(wù)審計(jì)整改沒(méi)有得到足夠重視，對(duì)審計(jì)建議的執(zhí)行力度不夠，從而影響審計(jì)效果。

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文基于2011～2013年的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告，分析了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，得到如下結(jié)論：

1.中央和地方政府性債務(wù)規(guī)模均呈上升趨勢(shì)，融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府性債務(wù)的主要舉債主體。其中，政府負(fù)有償還責(zé)任與可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)的主要舉借方來(lái)自融資平臺(tái)公司，且舉債比例呈現(xiàn)顯著增加趨勢(shì)；銀行貸款是政府性債務(wù)資金的主要籌措渠道，在債務(wù)總額中占絕對(duì)比重。市政建設(shè)、交通運(yùn)輸和土地收儲(chǔ)是政府性債務(wù)資金投向的主要領(lǐng)域，而且投資比重呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。事實(shí)上，隨著政府性債務(wù)到期日的臨近，未來(lái)債務(wù)償還壓力較大，政府面臨的舉債壓力顯著增加。

2.政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)值應(yīng)控制在合理范圍內(nèi)。為保證政府具有一定的償債能力，本文認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府性債務(wù)的負(fù)債率，將該值控制在40%的合理范圍內(nèi)；政府外債占GDP的比值表明我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)政府外債的依賴(lài)程度較低，內(nèi)債才是我國(guó)政府債務(wù)的主要部分；政府性債務(wù)的債務(wù)率呈快速上漲的趨勢(shì)，這會(huì)導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，增加欠債風(fēng)險(xiǎn)；政府逾期債務(wù)率呈上升趨勢(shì)，說(shuō)明政府償債能力略有下降。另外，我國(guó)政府性債務(wù)存在的問(wèn)題集中體現(xiàn)在舉債融資機(jī)制違規(guī)、擔(dān)保違規(guī)和債務(wù)管理水平較低等方面?；诖耍杓涌旖⒉⑼晟普詡鶆?wù)管理體制以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)急處置機(jī)制，從而應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的債務(wù)危機(jī)。

（二）建議

1.建立針對(duì)舉債融資機(jī)制的審計(jì)方式與監(jiān)督體系。政府在舉債融資方面的制度建設(shè)仍然不夠完善，債務(wù)管理制度的執(zhí)行力度也略有欠缺，找出舉債融資過(guò)程中存在的不規(guī)范問(wèn)題，在解決問(wèn)題的過(guò)程中強(qiáng)化責(zé)任追究，將舉債融資機(jī)制徹底落到實(shí)處。

2.將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題列為審計(jì)重點(diǎn)。政府應(yīng)采取有效措施以加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)監(jiān)督。按照政府層級(jí)逐一審計(jì)，從根源上防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。通過(guò)審計(jì)的方式對(duì)政府性債務(wù)管理體制進(jìn)行規(guī)范，積極推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)不斷加強(qiáng)債務(wù)制度全覆蓋，進(jìn)而全面發(fā)揮審計(jì)在健全國(guó)家治理與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面的積極影響。