河南新型城鎮(zhèn)化實踐探索

【摘 要】 文章分析了河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題，介紹了有針對性地推進河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐探索。一是依托百城建設(shè)提質(zhì)工程，增強城鎮(zhèn)綜合承載力；二是打造智慧城市，加快“城市病”治理；三是創(chuàng)新投融資模式；四是推進綜合制度改革，推進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，加快市民化步伐。

【關(guān)鍵詞】 新型城鎮(zhèn)化；存在問題；實踐探索；河南省

2018年2月，河南省常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達到50.6%的歷史新高度，同時也標志著河南省由農(nóng)業(yè)人口大省轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活為主的新階段。河南省城鎮(zhèn)化近幾年發(fā)展呈現(xiàn)出是“低起點、穩(wěn)發(fā)展”的特點，各地的積極探索實踐，形成了極具特色的河南模式，積累了豐富的經(jīng)驗。但從全國來看，2017年全國平均城鎮(zhèn)化率為58.52%，河南與全國城鎮(zhèn)化發(fā)展相比仍然滯后。同時在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中河南也出現(xiàn)了一些問題和挑戰(zhàn)，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平和質(zhì)量是河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要任務。

一、河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

1、城鎮(zhèn)化水平不均衡

作為河南省唯一人口凈流入的城市，鄭州市城鎮(zhèn)化率高達72%，包括洛陽、開封、新鄉(xiāng)、焦作等12個城市組成的中原城市群區(qū)核心發(fā)展區(qū)，城鎮(zhèn)化水平早在2015年就已經(jīng)突破50%，但是周口市、駐馬店市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平嚴重滯后。區(qū)域發(fā)展不均衡是制約經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的重大癥結(jié)所在。城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移是梯度轉(zhuǎn)移過程，即村鎮(zhèn)人口向小城鎮(zhèn)和縣級城市轉(zhuǎn)移，中小城市人口向大中城市轉(zhuǎn)移，但就目前河南人口流動情況來看，從2010年開始，農(nóng)業(yè)人口直接向鄭州等大城市直接轉(zhuǎn)移，造成三四線城市人口的流失和鄭州人口的激增。大量人口流入鄭州的同時，河南縣級城市由于落戶成本低，所接納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量也大于洛陽、新鄉(xiāng)、焦作等三四線城市。在兩頭擠壓的效應下，省轄市的中心城區(qū)不僅無法有效吸引市域內(nèi)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，而且原有人口向鄭州轉(zhuǎn)移的趨勢也無法扭轉(zhuǎn)。

2、產(chǎn)業(yè)缺乏強大的支撐能力

2017年河南省國內(nèi)生產(chǎn)總值穩(wěn)居中國第5位、中西部地區(qū)首位。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，除了鄭州和洛陽的經(jīng)濟發(fā)展較為迅速，其他地市原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱，在近幾年的招商中，各地政府也比較傾向于能快速上馬投產(chǎn)、快速帶來經(jīng)濟效益、吸納眾多勞動者的制造類產(chǎn)業(yè)。河南雖然擁有依托大量廉價勞動力發(fā)展的制造業(yè)、依托農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢形成的食品制造業(yè)，年產(chǎn)值突破萬億元，是河南的傳統(tǒng)主導的產(chǎn)業(yè)；也擁有新型材料制造、電子制造、汽車制造行業(yè)，但整體實力仍需不斷壯大。從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求來看，城市的發(fā)展更需要依托“高精尖”的高技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)和強大的服務業(yè)的支撐。目前河南各地區(qū)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展單一化、同質(zhì)化、空間分布不合理等問題比較突出。

3、公共服務均等化不到位

新型城鎮(zhèn)化是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)人口的實質(zhì)內(nèi)涵是居住在城鎮(zhèn)，而且能夠享受到城鎮(zhèn)的公共服務和設(shè)施。隨著大量的勞動者聚集城鎮(zhèn)，教育、醫(yī)療、文化等的公共物品和服務需求也急劇增加，看病難、上學難、就醫(yī)難的問題尤為突出。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國城鎮(zhèn)化中近50%的人口很難享受到優(yōu)良的公共資源和設(shè)施，全國有2億多農(nóng)民進城變成農(nóng)民工，長期在城鎮(zhèn)居住、生活和工作，但是農(nóng)民大多處在“半市民化”。河南情況亦是如此，由于戶籍的限制，很多農(nóng)民無法均等地享受到城市的教育、文化、醫(yī)療等公共資源，大多數(shù)依然處在城市掙錢農(nóng)村消費、城市就業(yè)農(nóng)村入學的階段。

4、城市承載能力弱，“城市病”問題多發(fā)

首先，環(huán)境污染嚴重。生活垃圾方面，人群聚集城市，生活垃圾急劇增多，很多地區(qū)出現(xiàn)了垃圾圍城的問題。大氣污染方面，由于工業(yè)的大量的廢氣排放，每到秋冬季節(jié)全省都會出現(xiàn)長時間的霧霾天氣，對公眾身體帶來很大危害。土壤污染方面，全國18億畝耕地中，70%的耕地出現(xiàn)過量使用化肥和農(nóng)藥，已經(jīng)嚴重影響國家的糧食安全和公眾的身體健康。其次，高房價。住房是居民進入城市面對的首要問題，也是舉家遷徙人口迫切需要解決的問題。以鄭州為例，鄭州房價由2007年的均價3876元/m2十年間飆升至2017年的均價12859元/m2，住房問題依然是眾多人入城面臨的最大問題。最后，交通擁堵嚴重。2017年鄭州機動車保有量378萬余輛，交通擁堵和停車難問題突出。

5、資源緊張，制約地區(qū)發(fā)展

在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，土地資源緊張尤為突出。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式中，各地盲目造城式的城鎮(zhèn)化模式對耕地的占用嚴重。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化用地的矛盾十分突出，用地控制將越來越嚴，勢必會使城鎮(zhèn)化始終處于嚴格的土地約束環(huán)境中。由于片面的追求經(jīng)濟效益使生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，新型城鎮(zhèn)化要求不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價而走一條“集約、智能、綠色、低碳”的城鎮(zhèn)化道路。因此，必須做好資源環(huán)境承載力的測算，制定城鎮(zhèn)發(fā)展的長期規(guī)劃。

6、農(nóng)民進城能力和意愿不高

農(nóng)民進城受很多的因素制約，從自身看，大多數(shù)農(nóng)民受教育水平和技能水平較低，進城工作大多數(shù)屬于勞動密集型行業(yè)，收入較低。而城鎮(zhèn)生活的消費水平要遠比農(nóng)村高，面對高房價、高物價、高教育成本，很大一部分農(nóng)民覺得進城的生活壓力較大，部分農(nóng)民有“年輕城市打工、年老鄉(xiāng)村養(yǎng)老”的想法。從農(nóng)民的經(jīng)濟利益來看，在城鎮(zhèn)化的推進和土地資源短缺的背景下，農(nóng)村大量的建設(shè)用地通過“城鄉(xiāng)掛鉤”的政策被低成本的調(diào)節(jié)到城鎮(zhèn)使用。在農(nóng)村建設(shè)用地的出讓收益中，農(nóng)民收益比例過低，挫傷了農(nóng)民的積極性，很多農(nóng)民對于國家的政策持觀望態(tài)度。

二、克服存在的問題，推進河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐探索經(jīng)驗

改革創(chuàng)新，試點先行。洛陽市、新鄭市、禹州市等國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點城鎮(zhèn)，在加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上取得了突出成績，為本省加快推進城鎮(zhèn)化發(fā)展提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量提供了經(jīng)驗借鑒。

1、依托百城建設(shè)提質(zhì)工程，增強城鎮(zhèn)綜合承載力

百城建設(shè)提質(zhì)工程，是河南推進新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新之舉。河南省縣域面積約占全省面積的90%，人口約占80%，經(jīng)濟總量則占全省的50%以上。河南選擇了縣城作為“支點”。選取47個試點地區(qū)，培育現(xiàn)代中小城市和小城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)村人口就近轉(zhuǎn)移，使中小城市成為轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的重要陣地。

（1）著力培育主導產(chǎn)業(yè)。堅持“以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合”的發(fā)展思路。將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的“火車頭”，許多傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣近幾年因地制宜大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，聚集先進制造業(yè)，培育現(xiàn)代服務業(yè)，實現(xiàn)了歷史性的跨越，有條件的地區(qū)抓住供給側(cè)改革的時機，培育和發(fā)展人工智能制造、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保和新能源裝備等具有高附加值和良好發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)，以改變河南“農(nóng)字當頭、結(jié)構(gòu)過重”的局面。

（2）著力提高綜合承載能力。完善城市功能是著力提高城市承載能力的重中之重。鄭州、洛陽、許昌等地近幾年面對突出的交通擁堵、資源浪費、環(huán)境惡化等問題，特別是在提高交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、服務承載能力上下功夫，依托智慧城市平臺完善公共信息服務，為產(chǎn)業(yè)優(yōu)化提供便利，解決目前多數(shù)縣級城市規(guī)劃水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、功能不完善等問題。

（3）著力提升公共服務水平。長期以來，優(yōu)質(zhì)的教育資源、醫(yī)療資源都集中在大城市，逐漸拉大了與中小城鎮(zhèn)的差距。中小城鎮(zhèn)很難吸引到人才和留住人才，很重要的因素就在于基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共服務水平低。作為轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口的重要陣地，急需加快完善教育、醫(yī)療、文化、休閑、養(yǎng)老等設(shè)施建設(shè)，讓進城農(nóng)民更有歸屬感。

（4）著力建設(shè)生態(tài)宜居環(huán)境。努力把城市建成人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。各地區(qū)都努力為公眾提供一個綠色的、宜居的城市，讓“既有面子，更有里子”。永城市曾以“煤”知名，昔日“半城煤灰半城土” 如今“一城青山半城湖”。許昌從一個缺水的城市建成為“國家園林城市” 、“國家水生態(tài)文明城市”。各地要秉承“以水潤城、以綠蔭城、以文化城、以業(yè)興城”的原則，努力建設(shè)生態(tài)宜居城市。

2、打造智慧城市，加快“城市病”治理

智慧城市的建設(shè)從根本上是要解決城市綜合承載問題，服務于以人為本的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。建設(shè)智慧城市，打破原有的城市空間管理格局，建設(shè)統(tǒng)一的地理框架和信息平臺，數(shù)字化、精準化的統(tǒng)籌推進城市管網(wǎng)、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、公共安全等方面管理的智能化和精細化，從而提升城市在經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務方面的承載力。比如鄭州三維地理信息及應用服務系統(tǒng)，各委辦局和區(qū)級政府部門通過搭建專業(yè)系統(tǒng)，及時快速的滿足各類服務的業(yè)務需求。此服務系統(tǒng)也運用在了上海合作組織成員國政府首腦（總理）理事會，成為首個被用在此次重大國際會議上的三維城市平臺，實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+”的突破。隨之而來的是智慧交通、智慧醫(yī)療等應用，通過整合資源，通過快捷便利的智慧平臺，為治理城市頑疾提供新的解決方案。

3、創(chuàng)新投融資模式

財政保吃飯，建設(shè)靠融資。新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中需要大量的資金來完善住房、交通、教育、醫(yī)療等方面的基礎(chǔ)設(shè)施和服務。但由于各地的財政資金不足難以短時間改變，需要尋求一種新的融資方式。洛陽市作為財政部推廣“政府和社會資本合作”（PPP）模式試點城市、國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)，積極運用PPP模式助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、供暖、水生態(tài)、環(huán)境治理等多個領(lǐng)域，總投資272.6億元。洛陽市政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，設(shè)立“河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金洛陽子基金”。三年內(nèi)洛陽市將獲得建設(shè)、交通、浦發(fā)銀行總意向額度不低于900億元的融資支持。作為全國PPP模式的試點城市，洛陽在資金城鄉(xiāng)綜合開發(fā)運營中，包括新城開發(fā)、環(huán)保交通市政、休閑旅游度假、文化健康醫(yī)療、城市更新改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等許多領(lǐng)域，都有望采用PPP模式實現(xiàn)突破性進展。各地區(qū)需要轉(zhuǎn)變思路和觀念，借鑒洛陽市創(chuàng)新投融資模式，通過與社會資本合作，籌集資金，為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展添足馬力。

4、推進綜合制度改革，推進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，加快市民化步伐

（1）戶籍制度改革增強獲得感。為了逐步剝離依附在戶口性質(zhì)上的城鄉(xiāng)差別，日前，河南省正式印發(fā)《推動非戶籍人口在城市落戶實施方案》，“十三五”期間，全省城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘加速破除，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均要提高2個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶225萬人以上。到2020年，全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率將提高到37%以上。重點解決以農(nóng)村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)的人口問題，特別是，通過打破戶籍制度障礙，能夠有效地吸納在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及新生代農(nóng)民工等能在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、生活的舉家進城落戶。

（2）土地制度改革消除城鄉(xiāng)壁壘。2018年，中央一號文件《中共中央國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中提出，探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。改革原因在于現(xiàn)行宅基地制度存在的問題日益突出，每年有大量農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地，人口大量遷移，農(nóng)村出現(xiàn)大量農(nóng)房、宅基地常年閑置，而留在農(nóng)村的宅基地該如何處理是許多進城農(nóng)民牽掛的問題。本著自愿、有償?shù)脑瓌t，進城務工以及落戶的農(nóng)戶可以將閑置宅基地有償退出，補償資金可以在城鎮(zhèn)購房落戶和改善生活水平，既盤活農(nóng)村閑置土地資源，也能提高土地利用效率、緩解城鎮(zhèn)人地矛盾，保障城鄉(xiāng)一體化進程穩(wěn)步推進。

（3）完善農(nóng)民就業(yè)和社會保障制度。通過加強農(nóng)民職業(yè)教育培訓，拓寬就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，確保農(nóng)民進城“有活干”；通過健全完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，將進城農(nóng)民納入公共財政保障體系，確保農(nóng)民進城能夠“進得來、留得住、過得好”。

【參考文獻】

[1] 李學鋒.中小城市綜合承載力如何提升[J].人民論壇，2015.12.137-139.

[2] 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問題研究——以河南省為例[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2018.3.37-38.

[3] 郭丹丹.河南新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)實困境分析[J].社會發(fā)展，2017.2.84-85.

[4] 張占倉，蔡建霞.河南省新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施的亮點研究[J].經(jīng)濟地理，2013.7.54-55.

[5] 王思敬.河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑及對策研究[J].改革與戰(zhàn)略，2015.2.130-131.

【作者簡介】

宋瑞霞（1986—）女，河南安陽人，許昌學院行政管理系教師，研究方向：地方政府治理、農(nóng)村發(fā)展問題.