彼得斯的治理思想研究

陶冶

摘要：自1970年以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及各個(gè)領(lǐng)域的日益變化，國際上對如何進(jìn)行治理和改革進(jìn)行深入思考，掀起了治理改革的大潮。對此，彼得斯在《政府未來的治理模式》一書中對全球治理變革總結(jié)歸納，形成了較為系統(tǒng)的治理思想。本文以彼得斯治理思想產(chǎn)生的背景為切入點(diǎn)，對治理思想內(nèi)容進(jìn)行了梳理與分析，并指出了其對于現(xiàn)階段我國的深化行政管理體制改革的啟示。

關(guān)鍵詞：彼得斯 政府 治理思想

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1009-5349（2018）16-0224-02

在彼得斯的《政府未來的治理模式》中，在對各個(gè)國家的政府改革與治理系統(tǒng)的分析后，進(jìn)行了歸納比較，提出了自己對政府改革模式的看法，并得出了政府未來的治理模式，即市場式、參與式、彈性式、解制式四種政府未來的治理模式。這讓我們更清晰地了解了現(xiàn)存的政府改革與治理模式，也對政府未來的需要轉(zhuǎn)變的治理模式有了深刻的認(rèn)知。對彼得斯治理思想的深入分析，對深化我國行政體制改革，推進(jìn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變具有重要意義。

一、彼得斯治理思想產(chǎn)生的背景

自19世紀(jì)末以來，隨著西方一些主要的資本主義國家工業(yè)化的進(jìn)程加快，官僚制結(jié)構(gòu)漸漸成為西方國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活領(lǐng)域的主要組織模式。而進(jìn)入20世紀(jì)后，官僚制幾乎已經(jīng)成為所有國家政府在治理過程中的最佳選擇，成為現(xiàn)代性重要標(biāo)志。在20世紀(jì)70年代以前，官僚制以其獨(dú)有的專業(yè)化的優(yōu)勢，良好地適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)及行政管理的復(fù)雜化的需要，同時(shí)也促進(jìn)了政府管理由人治到法治、由經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理的歷史性轉(zhuǎn)變。在此后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)，官僚制一直作為政府效率的代名詞，彼得斯也曾指出傳統(tǒng)行政體制之所以一直存在足以證明體制是足夠成功的。但是，自20世紀(jì)70年代開始，官僚制逐漸陷入了困境：體制過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)化而影響了管理人員對事情的靈活判斷，繁雜的程序與制度打擊了行政人員的積極性，使他們僵化地去處理工作及任務(wù)。同時(shí)，層級體制中要求的下級對上級在工作中的絕對服從，使得民主無法體現(xiàn)，這也導(dǎo)致了官僚制效率愈加低下。官僚制隨著政府治理的環(huán)境變化以及其體制自身的缺陷使其受到眾多學(xué)者的病垢，各個(gè)國家也著手針對官僚制存在的弊端進(jìn)行了改革與調(diào)整。為了打破官僚制的束縛，在政府治理理論的指導(dǎo)以及改革實(shí)踐的共同作用下，西方各國對政府治理模式進(jìn)行了革新，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了新型公共組織范式，被稱之為后官僚制。政府治理模式的變革試圖在政府與社會(huì)之間尋求更為有效且可以提升國家競爭力的創(chuàng)新性組織和制度安排，以促使政府組織變得更富有生機(jī)與活力。這一范式轉(zhuǎn)變也意味著傳統(tǒng)的行政體制將被取代，政府內(nèi)外部環(huán)境也將會(huì)發(fā)生質(zhì)的變革，以信息技術(shù)為代表的高科技將會(huì)滲入社會(huì)中對社會(huì)關(guān)系進(jìn)行新一輪的調(diào)整。

二、主要的政府治理模式

彼得斯在對傳統(tǒng)行政模式分析的基礎(chǔ)上，對各個(gè)國家治理模式的變革進(jìn)行了細(xì)致的歸納總結(jié)，梳理出了四種政府的治理模式：即市場式政府、參與式政府、彈性化政府以及解制型政府。彼得斯從結(jié)構(gòu)、管理診斷、政策制定和公共利益四方面對四種治理模式進(jìn)行了深入的分析，為我們詳細(xì)介紹了其相適應(yīng)的政府體制。

（一）市場式政府

對于結(jié)構(gòu)方面的變革，傳統(tǒng)管理模式下的部門一直存在結(jié)構(gòu)臃腫的問題，對此，市場模式認(rèn)為可以建立起市場導(dǎo)向的組織，引入私人化組織來提供公共服務(wù)或者將機(jī)構(gòu)劃分成若干小的機(jī)構(gòu)，以此來分散組織壓力以及政策執(zhí)行的難度。

對管理的診斷方面，市場模式針對管理問題主要提出了兩方面的改革措施：第一種是從管理結(jié)構(gòu)入手，在人事管理中更注重效率，以人員的業(yè)績來決定薪酬；在財(cái)務(wù)管理中鼓勵(lì)對買者與賣者分別建立內(nèi)部市場并著重強(qiáng)化審計(jì)。第二種是在管理問題上，更加注重管理變革，認(rèn)為要進(jìn)一步規(guī)范政府部門的競標(biāo)程序，便于私人部門的加入，從而使部門可以用較低成本完成工作任務(wù)。

在政策制定上，市場式政府針對政策制定方面，提倡企業(yè)機(jī)關(guān)進(jìn)入到官僚體制中，并給予其自主權(quán)制定政策；同時(shí)提倡擁有半自主權(quán)的組織在執(zhí)行上級決策以及命令時(shí)應(yīng)該嚴(yán)格按照上級指示進(jìn)行實(shí)際行動(dòng)。

在公共利益方面，市場式政府主張將公民定位成消費(fèi)者和納稅人，政府應(yīng)將選擇權(quán)交還到公民手中，由公民自主對于市場釋放的信號作出判斷，最終以公共服務(wù)成本高低來評價(jià)政府工作的好壞。

（二）參與式國家

對于結(jié)構(gòu)方面的變革，參與式模式主張實(shí)行減少組織層級的扁平化結(jié)構(gòu)，希望更多基層人民參與到活動(dòng)中。參與式國家治理模式，認(rèn)為針對不同類型的活動(dòng)參與者應(yīng)該構(gòu)建組織的差別化結(jié)構(gòu)，而在對待單一目標(biāo)時(shí)也要構(gòu)建新結(jié)構(gòu)，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府治理模式中存在的缺陷。

對管理的診斷方面，參與式模式提倡管理決策中能夠引入基層員工的參與，其管理理念的制定中也格外重視公民的作用，并試圖引入投票之外新的方式來引導(dǎo)公民參與。

在政策制定過程中，參與式國家更傾向于由下而上的政策制定程序，在這一方面的觀點(diǎn)上的決策更甚于僵化的科層制，與市場式政府觀點(diǎn)有著相似之處。

在公共利益方面，參與式國家認(rèn)為公共利益更需要通過公民對政府的管理與決策的認(rèn)可和支持來體現(xiàn)。在參與式治理模式下，通過基層民眾在公共服務(wù)決策中的參與來彌補(bǔ)政府在決策和服務(wù)中的缺陷，也正在成為實(shí)現(xiàn)公共利益的一種體系。

（三）彈性化政府

在結(jié)構(gòu)方面的變革上，彈性化模式認(rèn)為現(xiàn)有組織是沒有存在的必要的，應(yīng)該以臨時(shí)性的或虛擬組織來替代，從而解決原有組織長期不變所導(dǎo)致的工作效率低下的問題。彈性化政府理念中認(rèn)為組織必須能夠時(shí)刻對組織環(huán)境以及工作任務(wù)的變化作出及時(shí)調(diào)整。

對管理的診斷上，彈性化政府的主要特點(diǎn)就是雇傭臨時(shí)性的公務(wù)人員，該模式認(rèn)為相比于公共服務(wù)的提供，更應(yīng)該注意費(fèi)用的節(jié)省上。由于人員的雇傭也使得其人事管理更為靈活，可以讓政府在面對危機(jī)事件以及突發(fā)情況時(shí)更快作出決策與選擇。

在政策制定方面，彈性化政府主張要學(xué)會(huì)創(chuàng)新并引入“實(shí)驗(yàn)”的方法，建議政策的制定同樣需要靈活處理，從而使管理者的空間、時(shí)間視野與私人部門的管理者無分輕重，同時(shí)也大幅度降低了中央機(jī)構(gòu)在對組織活動(dòng)上面的控制程度。

在公共利益方面，彈性化政府并沒有進(jìn)行清晰的界定，只是提到政府的開支的減少是對社會(huì)有益的。因?yàn)樵谌耸鹿芾砩辖M織選擇了雇傭大量臨時(shí)員工，并且組織也多為臨時(shí)性或虛擬組織，這就大幅度降低了政府的成本，這也正是彈性化政府的本意。另一方面，基層民眾也能在組織結(jié)構(gòu)的彈性化創(chuàng)新中受益。

（四）解制型政府

對于結(jié)構(gòu)方面的改革，解制型政府認(rèn)為官僚結(jié)構(gòu)是合理的，并不需要進(jìn)行創(chuàng)新與調(diào)整。因?yàn)榻庵菩驼J(rèn)為，層級解制有利于廢除內(nèi)部人事控制存在的問題，并且因?yàn)楦鲗蛹壍男袆?dòng)一致可以讓管理者自身的創(chuàng)造能力得以充分發(fā)揮。

在管理的診斷方面，解制模式同樣也對傳統(tǒng)模式的管理給予了肯定，但從兩個(gè)方面提出了改進(jìn)建議：首先，在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過程中，管理者要樹立意識(shí)主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任；其次，管理應(yīng)該是各部門及組織相互協(xié)商溝通的結(jié)果，而不應(yīng)只交給高層管理者進(jìn)行決策。

政策制定方面，解制型政府認(rèn)為應(yīng)該給予官僚組織更多自主決策的能力。特別是在組織的預(yù)算管理上，認(rèn)為管理者應(yīng)在測算后自己作出決定，并主張應(yīng)建立資本預(yù)算用于管理者進(jìn)行長期決策。

在公共利益方面，解制模式認(rèn)為公共部門應(yīng)該更加有干預(yù)性才能使公共利益得到更好的體現(xiàn)。

三、四種治理模式對我國政府管理的啟示

黨的十八屆三中全會(huì)以來，國家一直將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，而作為國家治理體系的重要組成部分，政府治理的實(shí)效對于能否實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。想要優(yōu)化完善政府治理，就必須對政府治理的模式進(jìn)行改革，以適應(yīng)不斷變化的大環(huán)境。所以對于彼得斯提出的政府治理模式，我們也應(yīng)該在學(xué)習(xí)過后借鑒到我國政府改革中來。

首先，市場式政府治理模式更多關(guān)注的是政府部門、私人部門共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，并且相互協(xié)調(diào)共同提供公共服務(wù)。目前，我國已經(jīng)有一些私人組織加入到提供公共服務(wù)的行列，那么政府當(dāng)下需要的是協(xié)調(diào)理順?biāo)饺私M織在提供公共服務(wù)過程中的作用，維護(hù)政府與私人組織間良好的合作關(guān)系。雖然政府部門與私人組織相結(jié)合的治理模式對于我國目前的體制來說有些無法適應(yīng)，但我們可以將市場式政府治理模式中對私人部門管理的科學(xué)性應(yīng)用到我國政府管理中。

其次，我國政府部門可依據(jù)參與式政府治理模式規(guī)范職工的獎(jiǎng)懲制度，對業(yè)績突出者進(jìn)行物質(zhì)及精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，讓行政人員真切感受到回報(bào)，減少其職業(yè)倦怠感，提高工作積極性。并且政策的制定也融合基層員工的建議，基層人員與群眾的接觸最為直接，更了解民眾的心理，也最能清晰判斷上層組織決策中存在的問題，由此綜合基層人員后的決策會(huì)更加符合民意。

再者，我國政府機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中一直保持著固定不變的模式，這也一定程度上阻礙了行政人員對于新鮮事物的接受與學(xué)習(xí)的能力。對此，可以借鑒彈性式治理模式的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)可以對資源再分配的綜合機(jī)構(gòu)。將現(xiàn)有機(jī)構(gòu)依據(jù)職能特點(diǎn)劃分成若干小機(jī)構(gòu)，依職能來分散分配相應(yīng)任務(wù)，從而提高工作效率。但實(shí)行過程中也要注意分配調(diào)整的頻率，避免頻繁變動(dòng)讓基層人員產(chǎn)生消極情緒，影響工作進(jìn)程。

最后，彼得斯在分析解制式政府治理模式時(shí)，是基于西方國家發(fā)展而提出的，而我國的法律環(huán)境與其還有很大的差異。因此，對于目前法制依然相對不健全的情況，為了公共管理的迅速發(fā)展，亟待健全我國的法律體系，進(jìn)而對自由秩序的供給產(chǎn)生積極作用。我們要在市場經(jīng)濟(jì)體制下，健全完善法律法規(guī)以保證經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行，不斷細(xì)化各類法律，最終實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依。

四、結(jié)語

蓋伊·彼得斯所歸納的四種政府治理模式，是根據(jù)當(dāng)時(shí)西方發(fā)達(dá)國家的制度以及不同的管理方式提出來的，每個(gè)模式都有其自身獨(dú)特的優(yōu)勢，當(dāng)然也有缺陷。我們不能完全照搬，將某一種模式應(yīng)用到我國現(xiàn)有的管理模式當(dāng)中，也不能將四種模式綜合在一起融入我國政府治理模式當(dāng)中。在應(yīng)用時(shí)，應(yīng)該結(jié)合我國的實(shí)際情況和治理模式本身的特點(diǎn)進(jìn)行綜合考慮。改革政府治理模式是一個(gè)長期的過程，需要不斷進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)，不可能一蹴而就。因此，在這個(gè)漫長的改革過程中，要認(rèn)真謹(jǐn)慎地完善我國的體制。

參考文獻(xiàn)：

[1]（美）蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

[2]賀翔.彈性化政府模式對我國政府管理的啟示[J].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2005（3）.

[3]李紅梅.我國政府未來的治理模式——基于蓋伊·彼得斯四種模式的解析[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015（8）.

[4]高青蓮，賈海薇.現(xiàn)代政府治理模式理論述評[J].四川行政學(xué)院報(bào)，2010（2）.

責(zé)任編輯：楊國棟