建立健全公共部門預(yù)算決策咨詢機(jī)制的探討

胡迎燕

摘要：公共部門預(yù)算的核心問題是其決策問題，主要解決有限經(jīng)費(fèi)資源在眾多需求間的配置問題。如何有效提高公共部門預(yù)算決策水平？一個(gè)非常重要途徑就是構(gòu)建科學(xué)合理的咨詢機(jī)制。本文探討了公共部門預(yù)算決策咨詢機(jī)制面臨的發(fā)展障礙、構(gòu)建的主要原則以及具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公共部門；預(yù)算；決策咨詢

一、構(gòu)建公共預(yù)算決策咨詢機(jī)制的主要障礙

（一）決策主體實(shí)施咨詢的意愿不夠強(qiáng)

有的預(yù)算部門對(duì)組織實(shí)施咨詢活動(dòng)不積極、不主動(dòng)，勉強(qiáng)組織實(shí)施的預(yù)算決策咨詢活動(dòng)也往往是在首長(zhǎng)、上級(jí)部門的督促和要求下或者公眾的積極呼吁下實(shí)施的，或者屬于在特殊事件刺激下的應(yīng)激性行為。

（二）決策主體選擇咨詢方的空間不夠大

目前主要局限于公共部門科研院所、專家、業(yè)務(wù)骨干及為數(shù)不多的公眾。根據(jù)社科院智庫(kù)研究所統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有各類咨詢公司3萬多家，但其中僅有5%左右真正提供咨詢服務(wù)，不到5‰在行業(yè)中被認(rèn)可為名牌。

（三）決策咨詢質(zhì)量難以保證

從全國(guó)公共部門已開展的預(yù)算決策咨詢活動(dòng)來看，質(zhì)量水平參差不齊，也就是說決策咨詢質(zhì)量難以保證，即咨詢活動(dòng)不能取得高質(zhì)量的咨詢意見或者咨詢意見難以落地見效。

（四）決策咨詢成本與效益難以管控

咨詢是有成本的，當(dāng)咨詢結(jié)果沒有被采納時(shí)，由于咨詢是定制化服務(wù)難以“退貨”，咨詢費(fèi)用便全部轉(zhuǎn)化為沉沒成本，此外還存在知識(shí)轉(zhuǎn)移過程中的隱性知識(shí)轉(zhuǎn)移成本以及由于信息不對(duì)稱帶來的代理成本；咨詢效益具有不確定性，在不同的決策部門環(huán)境下對(duì)咨詢結(jié)果的使用能力是不同的，公共部門自身的知識(shí)累積也會(huì)干擾對(duì)咨詢效用的評(píng)價(jià)，并且無形的效益難以評(píng)估，咨詢介入的作用也難以剝離。

二、建立健全公共部門預(yù)算決策咨詢機(jī)制的基本理念與主要原則

（一）樹立開放決策、民主決策、透明決策、輔助決策的基本理念

開放決策是指公共部門預(yù)算決策者要具備主動(dòng)接受外來知識(shí)、信息、技能的思想認(rèn)識(shí)。民主決策是指公共部門預(yù)算決策主體在思想上不排斥、認(rèn)可公眾對(duì)預(yù)算決策的參與。透明決策是指預(yù)算決策者要具備敢于公開決策過程與結(jié)果等相關(guān)信息的理念。輔助決策。是指決策主體一方面必須樹立起借力于咨詢機(jī)制的理念，另一方也必須澄清“讓位”于咨詢機(jī)制的理念。

（二）遵循權(quán)責(zé)對(duì)等清晰、程序方法規(guī)范、分類分層設(shè)計(jì)、結(jié)果運(yùn)用科學(xué)等主要原則

1、權(quán)責(zé)對(duì)等清晰。對(duì)公共部門預(yù)算決策主體、咨詢方的權(quán)利、責(zé)任進(jìn)行科學(xué)合理劃分界定。所謂科學(xué)合理起碼有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是從實(shí)質(zhì)上講，權(quán)、責(zé)必須對(duì)等。二是從形式上講，權(quán)、責(zé)必須清晰。

2、程序方法規(guī)范即公共部門預(yù)算決策咨詢的程序方法應(yīng)該逐步走向規(guī)范，而不能是經(jīng)驗(yàn)型的、自由裁量型的。

3、分類分層設(shè)計(jì)。不同類別、不同層次的公共部門預(yù)算決策咨詢活動(dòng)，有不同的目的要求，應(yīng)該總結(jié)特點(diǎn)規(guī)律，遵循共性把握總體要求，區(qū)別對(duì)待，分類分層設(shè)計(jì)公共部門預(yù)算決策咨詢機(jī)制。

4、結(jié)果運(yùn)用科學(xué)。構(gòu)建公共部門預(yù)算決策咨詢機(jī)制，應(yīng)該區(qū)分不同情況，科學(xué)合理地規(guī)范對(duì)咨詢結(jié)果的運(yùn)用。

三、建立健全公共部門預(yù)算決策咨詢機(jī)制的對(duì)策措施

（一）不斷提高公共部門預(yù)算決策主體的能力素質(zhì)

需要采取理論學(xué)習(xí)與“干中學(xué)”相結(jié)合的方式。公共部門預(yù)算決策主體應(yīng)重點(diǎn)提高以下能力素質(zhì)：對(duì)咨詢合理信任的觀念、判斷咨詢與否的能力、表達(dá)咨詢需求的能力、選擇咨詢方的能力、與咨詢方溝通的能力。

（二）有效培育品質(zhì)優(yōu)良的咨詢方隊(duì)伍。

1.加強(qiáng)專家隊(duì)伍的建設(shè)。目前的公共部門預(yù)算評(píng)審專家采取專家?guī)斓墓芾磙k法，總體講是比較科學(xué)的。但在專家隊(duì)伍的建設(shè)上，還應(yīng)該突出兩點(diǎn)：一是專家?guī)煲M(jìn)一步強(qiáng)化動(dòng)態(tài)開放管理。二是加強(qiáng)對(duì)專家的培訓(xùn)。

2.引導(dǎo)廣大公眾參與預(yù)算決策咨詢。首先，要界定公眾參與預(yù)算決策咨詢領(lǐng)域和層次。其次，要吸公眾參與預(yù)算決策咨詢興趣，以圖文并茂的方式來說明預(yù)算決策事項(xiàng)。最后，要提高公眾參與預(yù)算決策咨詢的素養(yǎng)。

3.構(gòu)建公共部門新型智庫(kù)。立足現(xiàn)有的科研院所，整合資源，統(tǒng)一規(guī)劃，構(gòu)建與公共部門變革相匹配的新型智庫(kù)。在智庫(kù)功能設(shè)計(jì)方面可以有所拓展，即智庫(kù)承擔(dān)預(yù)算決策咨詢、預(yù)算決策宣傳與解疑、預(yù)算決策數(shù)據(jù)搜集與查詢、預(yù)算決策活動(dòng)展示與經(jīng)驗(yàn)分享及外軍預(yù)算決策研究等功能。

（三）保障預(yù)算決策咨詢的質(zhì)量

一是保障的咨詢方獨(dú)立性。要建立專家回避制度，防止行政干預(yù)，評(píng)價(jià)專家咨詢能力要有科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)。二是保障咨詢結(jié)果的合理使用。對(duì)于參考使用咨詢結(jié)果的情況，要明確規(guī)定決定參考使用咨詢結(jié)果的方式方法對(duì)咨詢結(jié)果是否采納及其理由，在必要的情況必須予以反饋。預(yù)算方案上報(bào)審批階段，必須隨預(yù)算方案一并上報(bào)預(yù)算決策咨詢結(jié)果及是否采納等情況。

（四）強(qiáng)化對(duì)預(yù)算決策咨詢方的激勵(lì)約束措施

在激勵(lì)措施方面：一是對(duì)因咨詢活動(dòng)而產(chǎn)生的一些智力成果，涉及產(chǎn)權(quán)問題時(shí)，在遵循有關(guān)法規(guī)制度的同時(shí)，向咨詢方予以傾斜。二是通過行政方式給予服務(wù)質(zhì)量較高的咨詢方予以認(rèn)可。三是對(duì)有資質(zhì)咨詢方的研究活動(dòng)提供信息、調(diào)研活動(dòng)等方面的支持。

在約束措施方面：一是對(duì)咨詢服務(wù)質(zhì)量不合格的，按照事先約定或合同約定給予相應(yīng)懲罰，并采取修改、補(bǔ)充、返工咨詢方案等救濟(jì)措施。二是對(duì)由于咨詢服務(wù)質(zhì)量問題導(dǎo)致預(yù)算決策失誤造成損失的，依據(jù)合同約定或民法通則，按照過錯(cuò)責(zé)任原則進(jìn)行責(zé)任認(rèn)定，以行業(yè)規(guī)范來衡量過錯(cuò)程度，強(qiáng)制咨詢方負(fù)責(zé)損失賠償；三是對(duì)存在弄虛作假，尤其是與供貨商有共謀行為的咨詢方，應(yīng)給予嚴(yán)厲懲罰。

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