高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問題及對(duì)策

（南京師范大學(xué)審計(jì)處江蘇南京210023）

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我國(guó)在特定歷史環(huán)境下產(chǎn)生的一項(xiàng)具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度，是現(xiàn)代審計(jì)制度在中國(guó)的一項(xiàng)創(chuàng)新。1978年，國(guó)有企業(yè)率先開展了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作。

隨著我國(guó)高等教育改革的不斷深化，以及中央和各級(jí)地方政府對(duì)高校投入的不斷增加，高等學(xué)校辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益復(fù)雜，高校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)限越來(lái)越大。高校領(lǐng)導(dǎo)干部除了在教學(xué)、科研、行政等方面肩負(fù)著管理和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任外，在管理和使用國(guó)家和學(xué)校的辦學(xué)資金、國(guó)有資產(chǎn)等方面也承擔(dān)著相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作是高等學(xué)校加強(qiáng)內(nèi)部管理，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，提高辦學(xué)資金使用效益的迫切需要。經(jīng)過(guò)多年的不懈努力，高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在體制和機(jī)制上都取得了很大進(jìn)步，在高校事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了非常重要的作用，但是也面臨著很多困難和挑戰(zhàn)。本文通過(guò)梳理高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的發(fā)展歷程，分析當(dāng)前實(shí)際工作中存在的問題，提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

一、理論內(nèi)涵

本文所稱高校領(lǐng)導(dǎo)干部是指高校所屬二級(jí)單位、部門領(lǐng)導(dǎo)干部，按照其任職崗位不同，主要分為財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、建設(shè)工程管理部門負(fù)責(zé)人，院、系、所、中心負(fù)責(zé)人，以及附屬中、小學(xué)校長(zhǎng)等幾大類。對(duì)上述領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作一般由高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，而校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)則由上級(jí)干部主管部門組織實(shí)施。

（一）定義

高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指高校領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)其所在單位、部門財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)真實(shí)性、合法性和效益性應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任，包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)學(xué)校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位、部門財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)，鑒證和評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的行為。

（二）主要內(nèi)容

高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一般由財(cái)務(wù)收支審計(jì)、管理合規(guī)性審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)和責(zé)任劃分四個(gè)部分組成，因被審計(jì)人員任職崗位的不同而有所區(qū)別。具體包括以下內(nèi)容：經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況；重大經(jīng)濟(jì)決策程序執(zhí)行情況；國(guó)有資產(chǎn)的管理、使用情況；資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益的真實(shí)性和收益分配情況；收入、支出的真實(shí)、合法情況；經(jīng)濟(jì)合同（協(xié)議）的合法有效情況；債權(quán)、債務(wù)的真實(shí)、合理以及清理情況；內(nèi)部控制制度建立及執(zhí)行情況；單位及個(gè)人遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度情況；個(gè)人廉潔自律情況；遺留的問題（經(jīng)濟(jì)糾紛）及造成的損失情況；其他需要審計(jì)的情況。

二、發(fā)展歷程

1997年起，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)引起了國(guó)家的高度重視，相關(guān)法律法規(guī)不斷完善。2000年9月，教育部發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的通知》（教財(cái)［2000］21號(hào)），要求教育系統(tǒng)各單位、各部門要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作列入重要議事日程，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作從此起步。2006年，全國(guó)人大常委會(huì)修訂《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任寫進(jìn)了審計(jì)法，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作全面推開。2007年7月，教育部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見》（教財(cái)[2007]13號(hào)），明確了省屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)程序和主要內(nèi)容。2009年3月，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》，對(duì)高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法等作了詳細(xì)的規(guī)定。

上述法規(guī)制度為規(guī)范高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作提供了有效的法律依據(jù)和制度保證，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)被賦予了重要的責(zé)任和權(quán)利。高校通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在單位、部門財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性和效益性以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任給予充分、客觀的評(píng)價(jià)，有力地促進(jìn)了高校加強(qiáng)內(nèi)部管理，完善內(nèi)部控制制度，維護(hù)學(xué)校經(jīng)濟(jì)秩序，健全干部監(jiān)督和管理機(jī)制，預(yù)防和治理腐敗，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)等各項(xiàng)工作。

三、存在的問題

（一）審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)不能滿足工作需要

1.內(nèi)審人員普遍年齡偏大，知識(shí)更新緩慢，不能熟練使用計(jì)算機(jī)、審計(jì)軟件和數(shù)據(jù)庫(kù)等現(xiàn)代審計(jì)手段，工作效率不高；部分新進(jìn)人員沒有會(huì)計(jì)工作經(jīng)歷，工作經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的掌握不夠，工作中不能全面、深入地發(fā)現(xiàn)問題，可能影響審計(jì)工作質(zhì)量。

2.有效的后續(xù)教育缺乏，審計(jì)人員后勁不足。對(duì)內(nèi)審人員的職業(yè)培訓(xùn)和后續(xù)教育多流于形式，不能夠?qū)W以致用，審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重滯后，可能會(huì)影響審計(jì)工作質(zhì)量和審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。

（二）任務(wù)安排缺乏計(jì)劃性

近年來(lái)，高校對(duì)所屬單位、部門領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行換屆普審的做法，審計(jì)項(xiàng)目越來(lái)越多，審計(jì)任務(wù)越來(lái)越重。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員疲于應(yīng)付，有時(shí)一個(gè)審計(jì)項(xiàng)目只能由一名審計(jì)人員具體實(shí)施，不能形成互相補(bǔ)充、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，可能會(huì)影響審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量，加大審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不健全

目前，對(duì)我國(guó)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)研究尚缺乏系統(tǒng)的理論體系，沒有形成比較完善的評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，更沒有相關(guān)的量化指標(biāo)。審計(jì)人員在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中常常無(wú)所適從，無(wú)據(jù)可依。

（四）對(duì)存在問題的整改力度不夠

高校管理層對(duì)審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)的問題的督促整改力度不夠；被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)報(bào)告中提出的審計(jì)意見和建議的落實(shí)力度欠缺。重審輕改、屢審屢犯、屢審不改情況一直是多年來(lái)羈絆經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的老大難問題。

（五）責(zé)任界定不夠清晰

責(zé)任界定是審計(jì)評(píng)價(jià)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)其所在單位、部門有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。由于種種原因，目前審計(jì)實(shí)務(wù)中，對(duì)被審計(jì)人員應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任一般只籠統(tǒng)地界定為主管責(zé)任。

（六）效益審計(jì)部分缺位

高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要圍繞財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性展開，對(duì)效益審計(jì)的研究尚處于探討期。對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部管理使用單位教育資金和國(guó)有資產(chǎn)的效益情況涉及很少，沒有建立明確的標(biāo)準(zhǔn)和參照物。因此無(wú)法對(duì)被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)成果、經(jīng)濟(jì)效益、人才培養(yǎng)成本等業(yè)績(jī)的優(yōu)劣情況進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)和表述。涉及效益方面的審計(jì)結(jié)論存在主觀臆測(cè)的成分。

四、對(duì)策

（一）提高審計(jì)隊(duì)伍素質(zhì)

隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的不斷復(fù)雜化，對(duì)審計(jì)人員綜合素質(zhì)要求越來(lái)越高，審計(jì)人員應(yīng)該做到以下三點(diǎn)：第一，要有過(guò)硬的思想素質(zhì)。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，能夠做到堅(jiān)持原則、客觀公正；第二，應(yīng)該具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。精通審計(jì)業(yè)務(wù)和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，熟悉相關(guān)法律、法規(guī)和政策，掌握計(jì)算機(jī)操作、使用數(shù)據(jù)庫(kù)和審計(jì)軟件等現(xiàn)代審計(jì)技能；第三，要具備良好心理素質(zhì)和溝通能力，以及較強(qiáng)的文字表達(dá)能力。

（二）增強(qiáng)任務(wù)的計(jì)劃性

為提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的規(guī)范化、科學(xué)化程度，高校在制定年度經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該考慮以下因素：一是兼顧年度審計(jì)工作重點(diǎn)，以及審計(jì)機(jī)構(gòu)力量和人員素質(zhì)等情況，有所取舍。特別是學(xué)校集中換屆時(shí)，時(shí)間緊、任務(wù)重，審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員如果不分輕重，眉毛胡子一把抓可能會(huì)影響審計(jì)工作質(zhì)量。二是將長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與年度任務(wù)計(jì)劃有機(jī)結(jié)合，使任務(wù)計(jì)劃具有一定的前瞻性和可操作性，形成三到五年的周期計(jì)劃。并考慮與財(cái)務(wù)審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)調(diào)查等相結(jié)合，避免重復(fù)審計(jì)，節(jié)約審計(jì)資源，提高審計(jì)效率。

（三）制定可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

審計(jì)評(píng)價(jià)是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和政策，制定可操作性強(qiáng)的國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尤其重要。高校應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)干部任職伊始即向其下達(dá)經(jīng)濟(jì)責(zé)任清單和目標(biāo)任務(wù)。審計(jì)人員根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可以認(rèn)定的事實(shí)證據(jù)，對(duì)照相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，運(yùn)用 《內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)指南第4號(hào)——高校內(nèi)部審計(jì)》中的業(yè)績(jī)比較法、量化指標(biāo)法、環(huán)境分析法等審計(jì)評(píng)價(jià)方法，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況做出恰當(dāng)評(píng)價(jià)，使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作更加制度化和規(guī)范化。

（四）創(chuàng)建整改、落實(shí)環(huán)節(jié)的體制和機(jī)制

對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)報(bào)告中提出的意見和建議，高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該充分重視整改和落實(shí)工作，有效整合職能部門的力量使之形成合力，督促被審計(jì)單位和相關(guān)責(zé)任人做好整改和落實(shí)工作。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該規(guī)范實(shí)施后續(xù)審計(jì)，并建立審計(jì)檔案和數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，做到上下協(xié)同、齊抓共管，從體制、機(jī)制上確保整改、落實(shí)到位。

（五）準(zhǔn)確界定被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任

領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)其所在單位、部門有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)負(fù)有的責(zé)任從重到輕依次為：直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，三種責(zé)任互不兼容。審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)該按照“客觀公正、實(shí)事求是、依法界定、權(quán)責(zé)一致”的原則，對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確界定。

對(duì)直接責(zé)任的界定要特別慎重，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)獲取與領(lǐng)導(dǎo)干部有直接關(guān)系的批示、所簽發(fā)的文件、會(huì)議記錄、會(huì)議紀(jì)要等充分且必要的審計(jì)證據(jù)，通過(guò)訪談，核查相關(guān)資料，確認(rèn)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在問題事項(xiàng)中的參與程度、所發(fā)揮的作用以及與經(jīng)濟(jì)責(zé)任的關(guān)聯(lián)程度等。

根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子分工情況，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)單位重大問題未履行或者不正確履行管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主管責(zé)任。程序合法不能免除主管責(zé)任。

（六）提高任中審計(jì)項(xiàng)目比重

對(duì)在任的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)其日常管理行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評(píng)價(jià)，有利于督促在職領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法、廉潔奉公、勤勉工作，積極履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正其工作中存在的問題。與離任審計(jì)相比，任中審計(jì)先審計(jì)后聘用，審計(jì)結(jié)果更能為組織部門考察、任用干部提供參考依據(jù)。

（七）推進(jìn)審計(jì)結(jié)果公告制度

將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的述職報(bào)告、審計(jì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、實(shí)施的審計(jì)程序、審計(jì)結(jié)果報(bào)告等在一定范圍或者平臺(tái)上進(jìn)行公告，能夠增加審計(jì)工作的透明度，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的影響，提高內(nèi)審工作的威懾力，從而充分發(fā)揮其懲治和預(yù)防腐敗的雙重作用。

（八）將效益審計(jì)的理念融入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)之中

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一般以財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性為主，近年來(lái)，有向效益審計(jì)、管理審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)等方面發(fā)展的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)效益是基于各項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)際效果信息，是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果之一，也是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的難題。首先，科學(xué)民主決策是優(yōu)良績(jī)效的重要保障；其次，可以借鑒國(guó)外效益審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀成果，探索出適合我國(guó)高校情況的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)新模式，提高辦學(xué)資金使用效益，降低辦學(xué)成本。如對(duì)固定資產(chǎn)有無(wú)閑置浪費(fèi)，大型儀器設(shè)備的使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)等。

實(shí)踐證明，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在高校內(nèi)部審計(jì)工作中舉足輕重，它運(yùn)用量化和系統(tǒng)的方法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理水平、決策能力、執(zhí)行國(guó)家政策和個(gè)人廉政等情況進(jìn)行深入和全面的檢查和評(píng)價(jià)，不僅為組織部門考察、任用干部提供重要參考依據(jù)，還為高校宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供重要的會(huì)計(jì)信息。隨著高校各項(xiàng)改革的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部管理、保證國(guó)有資產(chǎn)的保值增值、提高教學(xué)資源使用效率、促進(jìn)高校教育事業(yè)健康發(fā)展方面必將發(fā)揮出更積極的作用。尤其重要的是，它在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督、提高干部責(zé)任意識(shí)和廉潔從政意識(shí)、有效預(yù)防和懲治腐敗方面的作用不可替代。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作是高校必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)重要工作。