科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的影響因素及應(yīng)對(duì)措施

□（江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院會(huì)計(jì)中心江蘇南京210014）

一、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的新形勢(shì)

近年來，我國(guó)的科技投入逐年上升。2012年，全國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)10 298.4億元，2016年，全國(guó)共投入研究與試驗(yàn)發(fā)展 （R&D）經(jīng)費(fèi)15 676.7億元，比2012年增長(zhǎng)了52.22%。隨著科技投入的大幅增加，科研經(jīng)費(fèi)的管理日益受到重視，經(jīng)費(fèi)管理政策也發(fā)生了很大變化。

2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，對(duì)科研項(xiàng)目分類設(shè)置、項(xiàng)目申報(bào)評(píng)審立項(xiàng)、項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)題、項(xiàng)目預(yù)算編制調(diào)整、資金撥付、項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、資金監(jiān)管和相關(guān)制度建設(shè)等方面做出了規(guī)定。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，促進(jìn)形成充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以更好地激發(fā)廣大科研人員的積極性。2017年，財(cái)政部、科技部、教育部和發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策貫徹落實(shí)工作的通知》，從強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)、狠抓政策執(zhí)行和加強(qiáng)統(tǒng)籌指導(dǎo)三個(gè)方面進(jìn)行部署，促進(jìn)中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革舉措落地生根。

由此可見，科研經(jīng)費(fèi)管理正努力向科學(xué)化方向邁進(jìn)，在建立新的充滿活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制過程中，充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)費(fèi)管理中潛在的問題和風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)管理尤為必要。

二、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的影響因素

（一）項(xiàng)目申報(bào)主體有關(guān)資格和條件方面的缺失

項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，申報(bào)單位需對(duì)現(xiàn)有工作基礎(chǔ)及優(yōu)勢(shì)進(jìn)行說明，包括已有的科研經(jīng)歷、現(xiàn)有科技成果、支撐條件，以及研發(fā)隊(duì)伍現(xiàn)狀，這些是申報(bào)單位和人員必須具備的基本條件，也是確定他們是否具備申報(bào)主體資格和條件的前提。常見的科研項(xiàng)目申報(bào)主體主要是高校、科研院所及其科研人員，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，研究越來越向成果化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，眾多的具備研發(fā)能力的企業(yè)參加進(jìn)來，企業(yè)也成為不可缺失的重要主體之一。由于申報(bào)項(xiàng)目時(shí)只對(duì)申報(bào)單位現(xiàn)有的研究能力和條件有要求，而對(duì)相關(guān)內(nèi)部管理和控制方面沒有要求，導(dǎo)致一些管理制度不健全的單位（企業(yè)）因?yàn)榫邆渑c項(xiàng)目研究相關(guān)的概念，成功申報(bào)了項(xiàng)目。例如，有些科技型公司，由于規(guī)模小、人員少，制度化、規(guī)范化意識(shí)淡薄，無相應(yīng)的規(guī)章制度約束，在經(jīng)費(fèi)使用時(shí)，隨意性很大，主持人（領(lǐng)導(dǎo)）一人經(jīng)辦、簽字即可，報(bào)銷附件不齊全，大額現(xiàn)金隨意支付，設(shè)備支出未做固定資產(chǎn)登記，項(xiàng)目支出和經(jīng)營(yíng)支出不分等，經(jīng)費(fèi)使用存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)務(wù)報(bào)賬制帶來的管理責(zé)任落實(shí)問題

現(xiàn)行科研項(xiàng)目資金管理的特點(diǎn)之一是不允許層層外撥經(jīng)費(fèi)，對(duì)一些課題或子課題的參加單位的經(jīng)費(fèi)使用，實(shí)行財(cái)務(wù)報(bào)賬，即由參加單位在課題或子課題承擔(dān)單位進(jìn)行報(bào)賬。這樣做的好處是可以對(duì)經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行統(tǒng)一管理，規(guī)范下級(jí)單位特別是制度不健全的單位的經(jīng)費(fèi)使用，便于上級(jí)單位對(duì)資金使用進(jìn)行監(jiān)管，減少經(jīng)費(fèi)管理的成本。但從另一方面來看，這樣的經(jīng)費(fèi)管理方式，也存在著不小的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)參加單位來說，經(jīng)費(fèi)未撥付給單位，也不在單位進(jìn)行報(bào)賬，這種性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)在單位管理上基本處于真空狀態(tài)。對(duì)承擔(dān)單位來說，經(jīng)費(fèi)雖然是在單位賬面上，但部分經(jīng)費(fèi)使用權(quán)在其他參加單位。參加單位來報(bào)賬時(shí)，承擔(dān)單位可以依據(jù)相關(guān)財(cái)務(wù)制度和經(jīng)費(fèi)管理制度進(jìn)行審核，但對(duì)報(bào)銷事項(xiàng)的真實(shí)性卻無法審核。由于承擔(dān)單位會(huì)計(jì)人員對(duì)項(xiàng)目并不是十分熟悉，科研人員也沒有相關(guān)的財(cái)務(wù)知識(shí)，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)參加單位無人簽字，只有承擔(dān)單位人員簽字的情況。由此可見，財(cái)務(wù)報(bào)賬制對(duì)報(bào)賬業(yè)務(wù)雙方來說，都存在著不小的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算編制缺乏科學(xué)合理性

1.項(xiàng)目預(yù)算中預(yù)先設(shè)定預(yù)算控制額度。以前的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)額度是預(yù)先設(shè)定的，經(jīng)費(fèi)預(yù)算在已知的額度范圍內(nèi)編制和評(píng)審，由于這種做法與預(yù)算的科學(xué)合理性嚴(yán)重偏離，國(guó)務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》對(duì)此進(jìn)行了改革：除以定額補(bǔ)助方式資助的項(xiàng)目外，應(yīng)當(dāng)依據(jù)科研任務(wù)實(shí)際需要和財(cái)力可能核定項(xiàng)目預(yù)算，不得在預(yù)算申請(qǐng)前先行設(shè)定預(yù)算控制額度。這樣一來，大部分項(xiàng)目可以根據(jù)需要去編制預(yù)算，但是對(duì)于定額補(bǔ)助項(xiàng)目，如國(guó)家自然基金、省自然基金以及一些地方專項(xiàng)，項(xiàng)目預(yù)算該如何編制呢？一些項(xiàng)目預(yù)算，會(huì)議費(fèi)預(yù)算中一年組織召開多次會(huì)議，人數(shù)天數(shù)都很可觀，專家費(fèi)預(yù)算中一個(gè)咨詢內(nèi)容每年咨詢數(shù)次，測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)盡可能放大。這都是先行設(shè)定預(yù)算額度所導(dǎo)致的。

2.預(yù)算科目設(shè)置難以全面反映科研實(shí)際支出。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)分為直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，直接費(fèi)用包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測(cè)試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、國(guó)際合作與交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)和其他支出等。間接費(fèi)用主要包括承擔(dān)課題任務(wù)的單位為課題研究提供的現(xiàn)有儀器設(shè)備及房屋，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費(fèi)用的補(bǔ)助支出，以及績(jī)效支出等。一些服務(wù)于科研的支出，如科研人員的辦公設(shè)備購(gòu)置維修、小型實(shí)驗(yàn)室維修改造、試驗(yàn)池建造、小型田間設(shè)施建造維修等，被認(rèn)為是承擔(dān)單位的科研支撐條件，很難在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)里得到預(yù)算；其他支出中的預(yù)算要求單獨(dú)列示說明，不得預(yù)算意外事項(xiàng)，且未做預(yù)算的事項(xiàng)不得在經(jīng)費(fèi)中列支，導(dǎo)致在沒有調(diào)整預(yù)算事項(xiàng)途徑的情況下，預(yù)算之外的支出無法進(jìn)行歸集反映。

3.編制技巧的運(yùn)用使預(yù)算編制演變成預(yù)算復(fù)制。編制預(yù)算時(shí)須對(duì)各預(yù)算科目項(xiàng)目執(zhí)行期內(nèi)計(jì)劃支出的內(nèi)容做預(yù)算說明，并進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算。這項(xiàng)工作要求較細(xì)，如設(shè)備費(fèi)要寫明擬購(gòu)置設(shè)備的用途、品名、型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)，單價(jià)超過十萬元的要提供三家供貨商的市場(chǎng)詢價(jià)單。由于執(zhí)行過程中實(shí)際情況千變?nèi)f化，編制人員無法考慮周全，通行的做法是將已立項(xiàng)的項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行復(fù)制，稍加修改后作為本次申請(qǐng)項(xiàng)目的預(yù)算。預(yù)算編制技巧的運(yùn)用使預(yù)算編制更多地追求一種形式上的要求，而忽略了實(shí)際上的需要。

（四）經(jīng)費(fèi)使用和審計(jì)驗(yàn)收的壓力

1.預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的要求。無論是項(xiàng)目預(yù)算還是財(cái)政預(yù)算管理，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度都是一個(gè)重要的要求。項(xiàng)目有年度預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，財(cái)政預(yù)算還要將一年預(yù)算執(zhí)行分解到月、季、半年和年末。每到季末、年中和年末，都是預(yù)算執(zhí)行的高度緊張期。經(jīng)費(fèi)使用本是一件水到渠成的事情，但在執(zhí)行進(jìn)度壓力下，卻變成了“抽著鞭子讓花錢”的怪事。這種現(xiàn)象在一年期項(xiàng)目中尤其容易出現(xiàn)，其中有些經(jīng)費(fèi)本身下達(dá)得晚，還有一些下達(dá)時(shí)已錯(cuò)過項(xiàng)目用錢高峰期，但不管如何，都要求必須在本年度內(nèi)用完。

2.課題審計(jì)驗(yàn)收要求。項(xiàng)目驗(yàn)收前要進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)和財(cái)務(wù)驗(yàn)收，財(cái)務(wù)驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目不能通過項(xiàng)目驗(yàn)收。目前的財(cái)務(wù)審計(jì)驗(yàn)收主要存在以下問題：一是擔(dān)心結(jié)余被收回或影響項(xiàng)目驗(yàn)收，一些項(xiàng)目在審計(jì)驗(yàn)收時(shí)，有零結(jié)余或少量結(jié)余的要求；二是對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題要求財(cái)務(wù)進(jìn)行調(diào)賬，將超出預(yù)算控制額度或預(yù)算事項(xiàng)的支出調(diào)出去，同時(shí)調(diào)進(jìn)符合預(yù)算的支出，這樣使填報(bào)的支出經(jīng)過審計(jì)完全符合預(yù)算要求，而不管支出事項(xiàng)在賬務(wù)上處理的真實(shí)過程。

3.項(xiàng)目管理對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)的處理規(guī)定。有關(guān)結(jié)余經(jīng)費(fèi)的處理有兩種做法：收回或留存。2014年前，對(duì)經(jīng)費(fèi)結(jié)余的做法是結(jié)余經(jīng)費(fèi)收回原渠道。2014年改為項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗(yàn)收，且承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)好的，項(xiàng)目結(jié)余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出，并將使用情況報(bào)項(xiàng)目主管部門；未通過驗(yàn)收和整改后通過驗(yàn)收的項(xiàng)目，或承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)差的，結(jié)余資金按原渠道收回。2016年《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》規(guī)定：項(xiàng)目實(shí)施期間，年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗(yàn)收后，結(jié)余資金按規(guī)定留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用，在2年內(nèi)由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出；2年后未使用完的，按規(guī)定收回。

在國(guó)家加大科研投入的今天，大部分科研單位和科研人員不缺項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)，對(duì)他們來說，重要的是完成在研項(xiàng)目任務(wù)并將在研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按規(guī)定用途和進(jìn)度執(zhí)行，對(duì)結(jié)余下來的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)再用于科研直接支出，這種機(jī)會(huì)相對(duì)不多，2年寬限期只是延長(zhǎng)了經(jīng)費(fèi)在單位停留的時(shí)間而已。這兩年里，承擔(dān)單位和科研人員還是面臨著要花完經(jīng)費(fèi)的壓力，2年后的結(jié)果可能還不盡如人意。

4.財(cái)政預(yù)算對(duì)結(jié)余經(jīng)費(fèi)的處理規(guī)定。《中央部門結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》第十二條規(guī)定：項(xiàng)目實(shí)施周期內(nèi)，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束時(shí)，除連續(xù)兩年未用完的預(yù)算資金外，已批復(fù)的預(yù)算資金尚未列支的部分，作為結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，結(jié)轉(zhuǎn)下年按原用途繼續(xù)使用。第十六條規(guī)定：項(xiàng)目支出結(jié)余資金包括實(shí)施周期內(nèi)，連續(xù)兩年未用完的預(yù)算資金；項(xiàng)目支出結(jié)余資金原則上由財(cái)政部收回。從這些規(guī)定可以看出，項(xiàng)目資金若連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)2年未用完，作為結(jié)余資金處理收回。這種規(guī)定對(duì)于實(shí)施期長(zhǎng)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算每年分別下達(dá)的項(xiàng)目，只要先將前兩年的預(yù)算用完就行。但對(duì)于實(shí)施期超過2年，經(jīng)費(fèi)預(yù)算在第一年度就全部下達(dá)的項(xiàng)目，第3年項(xiàng)目實(shí)施期還沒結(jié)束，經(jīng)費(fèi)若被收回，會(huì)影響科研工作的開展，給科研人帶來很大困擾。在經(jīng)費(fèi)使用的強(qiáng)大壓力下，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用隱藏著風(fēng)險(xiǎn)，如提前支出、變通支出、虛增（構(gòu)）支出、以表代賬、隨意調(diào)賬等都有可能發(fā)生。

（五）自籌經(jīng)費(fèi)的強(qiáng)制要求產(chǎn)生的困擾

一些項(xiàng)目要求承擔(dān)單位對(duì)項(xiàng)目有自籌（配套）經(jīng)費(fèi)，在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的同時(shí)編制自籌經(jīng)費(fèi)預(yù)算，申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)無自籌經(jīng)費(fèi)預(yù)算，一般不給予立項(xiàng)審批，有時(shí)也會(huì)在給予立項(xiàng)時(shí)直接確定自籌經(jīng)費(fèi)預(yù)算，如某一項(xiàng)目，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)編制的預(yù)算是30萬元，批復(fù)時(shí)變成專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)10萬元，自籌經(jīng)費(fèi)20萬元。自籌經(jīng)費(fèi)要求單獨(dú)核算，課題驗(yàn)收時(shí)，需要提供銀行進(jìn)賬單和相關(guān)的支出憑證和明細(xì)賬。實(shí)際中通常的做法是：一是用其他各種經(jīng)費(fèi)支出來拼湊；二是自籌經(jīng)費(fèi)來自企業(yè)，直接用企業(yè)的相關(guān)支出進(jìn)行配套；三是由某單位將經(jīng)費(fèi)匯進(jìn)來作為自籌經(jīng)費(fèi)入賬，過后再將經(jīng)費(fèi)退給該單位。

（六）會(huì)計(jì)職能的失衡

當(dāng)前，全社會(huì)對(duì)科技給予了高度關(guān)注，科技投入不斷增加，科技政策環(huán)境也越來越寬松，對(duì)科研單位來說，科研是單位的支柱事業(yè)，其他工作圍繞科研而存在。在經(jīng)費(fèi)管理中，會(huì)計(jì)越來越多地被強(qiáng)調(diào)為服務(wù)和單純核算的職能，偏離了會(huì)計(jì)本身的職能要求。經(jīng)費(fèi)使用時(shí)只做形式上的審核，不管真實(shí)情況如何，即使明知不妥，只要手續(xù)符合要求，就給予報(bào)銷；甚至想辦法進(jìn)行不合規(guī)的變通，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)管理的風(fēng)險(xiǎn)加大。

三、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施

（一）完善承擔(dān)主體的資格條件

《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》第二十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)參與單位資質(zhì)進(jìn)行重點(diǎn)說明。所有參與項(xiàng)目的單位都要有相關(guān)科研方面的說明，以證實(shí)其承擔(dān)項(xiàng)目所具備的相應(yīng)科研實(shí)力。其實(shí)，科研項(xiàng)目申報(bào)時(shí)不僅要具備必要的研究基礎(chǔ)和支撐條件，還應(yīng)有其他相關(guān)要求，如單位是否建立了相應(yīng)的管理機(jī)制和組織架構(gòu)，是否建立了內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)管理制度、科研經(jīng)費(fèi)管理制度，單位制度的執(zhí)行力如何，單位的科研信用、納稅信用、銀行信用、合同信用等如何。健全的管理制度、完整的組織架構(gòu)、良好的信用狀況，可以為單位提供組織上、制度上、信譽(yù)上的保證，減少經(jīng)費(fèi)使用中的風(fēng)險(xiǎn)，有效降低經(jīng)費(fèi)管理的難度。

（二）減少或取消課題財(cái)務(wù)報(bào)賬制

財(cái)務(wù)報(bào)賬制容易導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)管理單位環(huán)節(jié)缺失，經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任互相推諉、難以落實(shí)，與經(jīng)費(fèi)管理初衷相違背。在一系列管理權(quán)限下放的同時(shí)，要強(qiáng)化落實(shí)承擔(dān)單位的法人責(zé)任，提高其自我約束管理的意識(shí)和能力。也可以考慮取消報(bào)賬制，將經(jīng)費(fèi)真正下達(dá)到參與單位，提高參與單位的積極性和主動(dòng)性，落實(shí)法人責(zé)任，降低經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

近年來，圍繞預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，相關(guān)主管部門已做了不少改革，如：規(guī)范預(yù)算科目設(shè)置，增加間接費(fèi)用科目，取消預(yù)算比例限制，下放預(yù)算調(diào)整權(quán)限，不先設(shè)項(xiàng)目預(yù)算控制額度，差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)和國(guó)際合作與交流費(fèi)進(jìn)行預(yù)算總額控制等。為提高預(yù)算編制的科學(xué)性，筆者認(rèn)為，可以從以下幾方面加以改進(jìn)。

1.規(guī)范先行設(shè)定預(yù)算控制額度項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目能否先行設(shè)立經(jīng)費(fèi)額度進(jìn)行規(guī)范。資助性項(xiàng)目可以設(shè)定資助額度，這類項(xiàng)目預(yù)算說明可以簡(jiǎn)化，年度資助額度不宜太大。競(jìng)爭(zhēng)性研發(fā)項(xiàng)目不宜先行設(shè)定額度，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目任務(wù)和預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估核定，這樣，就不會(huì)出現(xiàn)為了湊足額度，不得不夸大預(yù)算編制的情況。

2.適當(dāng)簡(jiǎn)化項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容。目前，編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，需要對(duì)各預(yù)算科目的預(yù)算金額進(jìn)行詳細(xì)說明和測(cè)算，《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金管理辦法》第二十二條第二款規(guī)定：支出預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照資金開支范圍確定的支出科目和不同資金來源分別編列，并對(duì)各項(xiàng)支出的主要用途和測(cè)算理由等進(jìn)行詳細(xì)說明。比如材料費(fèi)預(yù)算，各種材料的品名、規(guī)格、數(shù)量、單價(jià)都要詳列。一個(gè)上千萬元的項(xiàng)目，所做的預(yù)算說明甚至可以編成幾十頁(yè)的小冊(cè)子，科研人員在編制預(yù)算時(shí)花費(fèi)時(shí)間過多，耗費(fèi)精力太大，很容易出現(xiàn)預(yù)算復(fù)制的現(xiàn)象，即使實(shí)行財(cái)務(wù)助理制度、提供專業(yè)化服務(wù)，這種情況也不可避免。而且，預(yù)算過細(xì)，項(xiàng)目實(shí)施過程中難以做到按預(yù)算中所寫的內(nèi)容去嚴(yán)格執(zhí)行，容易出現(xiàn)預(yù)算和執(zhí)行不相符的情況。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)容不宜要求過細(xì)，這樣，既可以防止預(yù)算復(fù)制的現(xiàn)象，又有利于預(yù)算的執(zhí)行。

3.實(shí)行科研全成本預(yù)算?？蒲胸?cái)務(wù)助理制度是服務(wù)創(chuàng)新的新舉措，為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)，將科研人員從繁瑣的事務(wù)中解脫出來，讓科研人員潛心從事科學(xué)研究。但有些問題財(cái)務(wù)助理也無法妥善解決，比如，經(jīng)費(fèi)執(zhí)行中發(fā)生的各種支出事項(xiàng)，并不是都能對(duì)照預(yù)算進(jìn)行列支，一些服務(wù)于科研的支出，如為聘用人員繳納的住房公積金、歸于支撐條件的小額支出，預(yù)算無法在經(jīng)費(fèi)中列支。筆者認(rèn)為，根本辦法是實(shí)行科研全成本預(yù)算，將與科研相關(guān)的費(fèi)用全部納入預(yù)算，科研活動(dòng)中發(fā)生的必要支出能夠在經(jīng)費(fèi)中列支，科研成本得到全面反映。

4.允許預(yù)算事項(xiàng)調(diào)整。經(jīng)費(fèi)在執(zhí)行時(shí)需按預(yù)算內(nèi)容使用，這在設(shè)備費(fèi)、其他支出中比較明顯。但科研人員在編制預(yù)算時(shí)不可能將整個(gè)實(shí)施期內(nèi)的所有支出事項(xiàng)全部考慮進(jìn)去，項(xiàng)目實(shí)施過程中，不可避免會(huì)發(fā)生與預(yù)算內(nèi)容不一致的支出事項(xiàng)，筆者認(rèn)為，應(yīng)允許對(duì)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，使實(shí)際發(fā)生的與項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)的支出能夠在預(yù)算限額內(nèi)進(jìn)行報(bào)賬，這樣，支出事項(xiàng)更能真實(shí)反映科研成本。

（四）減少經(jīng)費(fèi)使用和審計(jì)驗(yàn)收的壓力

1.正確理解預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度一般是以年度進(jìn)行，其實(shí)，科研項(xiàng)目的執(zhí)行進(jìn)度還應(yīng)與項(xiàng)目實(shí)施期和經(jīng)費(fèi)額度下達(dá)時(shí)間相結(jié)合。實(shí)施期一年的項(xiàng)目，要結(jié)合經(jīng)費(fèi)下達(dá)的時(shí)間和科研活動(dòng)的規(guī)律，不應(yīng)簡(jiǎn)單一刀切，要求當(dāng)年執(zhí)行完畢，對(duì)于經(jīng)費(fèi)下達(dá)較晚的項(xiàng)目，可以順延至下年的對(duì)應(yīng)月份，對(duì)于經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)已過當(dāng)年科研活動(dòng)高峰的項(xiàng)目，應(yīng)可以順延至下年高峰期。對(duì)于實(shí)施期超過一年、經(jīng)費(fèi)第一年一次性全部下達(dá)的項(xiàng)目，不應(yīng)要求當(dāng)年執(zhí)行完或有較高的執(zhí)行進(jìn)度，而應(yīng)在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施期按科研實(shí)際工作進(jìn)展匹配相應(yīng)的執(zhí)行進(jìn)度；經(jīng)費(fèi)按年度下達(dá)的項(xiàng)目，一般按年度進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行管理，但因?yàn)榭蒲谢顒?dòng)規(guī)律的存在，不能簡(jiǎn)單套用年度預(yù)算執(zhí)行的要求，經(jīng)費(fèi)開支還應(yīng)和科研任務(wù)實(shí)施進(jìn)展相匹配。

2.規(guī)范審計(jì)行為。國(guó)務(wù)院《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》中明確規(guī)定了“不得隨意調(diào)賬變動(dòng)支出”。審計(jì)人員在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，如調(diào)出超預(yù)算、無預(yù)算、不相關(guān)支出時(shí)，無充分理由不應(yīng)允許調(diào)進(jìn)其他支出，不應(yīng)為了驗(yàn)收，有零結(jié)余或結(jié)余金額或結(jié)余比例的限制?？蒲许?xiàng)目財(cái)務(wù)審計(jì)中，不僅對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所承接審計(jì)條件有要求，還應(yīng)對(duì)項(xiàng)目經(jīng)理和現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力提出要求。

（五）取消自籌經(jīng)費(fèi)的硬性要求

對(duì)有些單位來說，自籌經(jīng)費(fèi)的落實(shí)有一定難度。項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面，一是任務(wù)是否按合同規(guī)定完成，二是經(jīng)費(fèi)是否按規(guī)定使用。如果任務(wù)完成了，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用也符合財(cái)務(wù)制度和預(yù)算管理要求，項(xiàng)目驗(yàn)收的目標(biāo)就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)了。筆者認(rèn)為，未影響科研實(shí)施和任務(wù)完成的項(xiàng)目，自籌經(jīng)費(fèi)是否到位并按預(yù)算使用，不應(yīng)作為項(xiàng)目驗(yàn)收的硬性要求。

（六）正確定位會(huì)計(jì)職能和會(huì)計(jì)角色

要強(qiáng)化承擔(dān)單位的法人責(zé)任，必然要強(qiáng)化會(huì)計(jì)責(zé)任，會(huì)計(jì)是經(jīng)費(fèi)管理的前沿崗位，會(huì)計(jì)職責(zé)的正確行使對(duì)經(jīng)費(fèi)管理發(fā)揮著重大作用。過于強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)的服務(wù)職能，忽視會(huì)計(jì)的監(jiān)督和管理職能，會(huì)導(dǎo)致單位的規(guī)章制度形同虛設(shè)、強(qiáng)化法人責(zé)任成為空談。正確的會(huì)計(jì)職能和角色定位，對(duì)經(jīng)費(fèi)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范會(huì)產(chǎn)生積極的作用。

總之，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理并不能單純依靠外部的監(jiān)督檢查來進(jìn)行，要想達(dá)到事半功倍的效果，離不開承擔(dān)單位和科研人員的自我約束管理能力，這是應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)的最佳途徑。