執(zhí)法檔案管理及信息化工作機制探究
——以衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)為例

文/承德市衛(wèi)計委綜合監(jiān)督執(zhí)法局 彭艷玲；承德市衛(wèi)計委考試中心 張艷軍 王思諾；承德市中醫(yī)院 張翼 丁偉明

隨著健康中國戰(zhàn)略的實施和法制政府建設(shè)的推進，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督事業(yè)不斷縱深發(fā)展，做好衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法工作，逐漸成為醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和行政執(zhí)法三項制度改革的重要內(nèi)容。衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案管理是其日常工作的重要組成部分，發(fā)展和完善衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化工作，是電子信息化技術(shù)的不斷進步為衛(wèi)監(jiān)機構(gòu)發(fā)展帶來的重要影響，是其適應(yīng)智慧社會、大數(shù)據(jù)時代的必然選擇。

一、衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案

衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)是受衛(wèi)生計生行政機關(guān)委托開展行政執(zhí)法的機構(gòu)。在其開展行政執(zhí)法的過程中，會依照法律、法規(guī)和內(nèi)部程序的要求，形成一些原始資料和歷史記錄，這些資料和記錄中具有保存、使用價值的部分即成為衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案。在衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)中，其執(zhí)法檔案具有多方面的參考和憑證價值。

（一）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的工具價值。作為真實的歷史記錄，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案能夠很好地反映工作開展的過程，包括思路、問題及對策、經(jīng)驗和教訓，通過檔案的調(diào)閱能夠有效提升監(jiān)督員的執(zhí)法水平。因此，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案可以作為交流和提升執(zhí)法能力的重要工具。

（二）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的依據(jù)價值。為保證執(zhí)法公平性，在行政執(zhí)法活動的自由裁量應(yīng)用中要求對類似情節(jié)的案件要給予相當?shù)奶幹?，對類似案件的審查需要?zhí)法檔案作為依據(jù)。在保證行刑銜接工作落實方面，對于是否構(gòu)成移送標準，需要行政執(zhí)法檔案的支持。在保證監(jiān)督員依法行政方面，行政執(zhí)法檔案是開展工作考核與追責的重要歷史憑證。因此，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案具有依據(jù)和憑證作用。

（三）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的警示價值。對于真實案例的公示與曝光，既是推進行政執(zhí)法三項制度改革的要求，也是警示違法者的需要。對于違反衛(wèi)生計生法律法規(guī)案件的公示與曝光，需要衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案資源的支持與配合。

二、執(zhí)法檔案管理現(xiàn)狀

衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)檔案管理一般處于較弱勢地位。對衛(wèi)生計生執(zhí)法檔案進行收集、歸納、總結(jié)、保存和開發(fā)利用等活動的模式，目前基本以分散為主，并正在廣泛開展執(zhí)法活動的電子化。

（一）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的分散式管理。就目前所知，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)的檔案管理多采取分散模式。在這種傳統(tǒng)的管理模式下，執(zhí)法業(yè)務(wù)科室產(chǎn)生的案卷類文書和影音資料按照一定規(guī)范分散保存。衛(wèi)生計生執(zhí)法過程中產(chǎn)生的紙質(zhì)案卷由業(yè)務(wù)科室制作后，交檔案室集中整理、保存，調(diào)閱等有嚴格的程序保證檔案的安全。隨著行政執(zhí)法全過程記錄的推開，執(zhí)法過程中產(chǎn)生的影音資料等則分別由各業(yè)務(wù)科室保存，交接、保管和利用效果差。

（二）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案管理的電子化。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)和理念的發(fā)展，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)辦公網(wǎng)絡(luò)化、自動化、電子化得到較好的發(fā)展，其執(zhí)法檔案多已步入電子化的過程。衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案管理的電子化可以看成是信息化的基礎(chǔ)與初級階段，即利用數(shù)碼設(shè)備對相關(guān)檔案形成電子文件并進行保存。電子防磁柜、數(shù)據(jù)采集站、在線監(jiān)測設(shè)備等目前得到了廣泛的應(yīng)用。

三、執(zhí)法檔案的信息化管理

衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化管理是其檔案管理的模式從傳統(tǒng)的以實體為主的管理，逐漸轉(zhuǎn)化到以數(shù)據(jù)信息為重心的管理的過程，是傳統(tǒng)的檔案管理向新型檔案管理模式轉(zhuǎn)變的過程，這個過程是一個長期的過程。衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的信息化管理需要在國家檔案行政管理部門的統(tǒng)一規(guī)劃和組織下進行，其目標依然是提高檔案管理和利用的現(xiàn)代化水平，其主要方式和方法則是在管理中全面應(yīng)用計算機和信息技術(shù)。

（一）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的信息化管理工作現(xiàn)狀。近年來，隨著智慧衛(wèi)監(jiān)建設(shè)的推進，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的信息化管理也得到了一定的發(fā)展，具備了進一步發(fā)展的部分技術(shù)基礎(chǔ)和設(shè)備基礎(chǔ)。一些衛(wèi)監(jiān)機構(gòu)在其政務(wù)網(wǎng)的建設(shè)中設(shè)置了案件查詢功能，對部分執(zhí)法檔案資源能夠進行共享和應(yīng)用。一些法制機構(gòu)在其行刑銜接系統(tǒng)中設(shè)置了信用審核等功能，多次違法檔案能夠即時顯示并提醒進一步處置。一些衛(wèi)生行政部門主持對接許可數(shù)據(jù)庫與處罰數(shù)據(jù)庫，為執(zhí)法資源的規(guī)范應(yīng)用提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

（二）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的信息化管理中存在的問題。行政執(zhí)法檔案的信息化管理過程中，對具備檔案、法學、醫(yī)學等知識基礎(chǔ)的復(fù)合型人才要求較高，同時由于衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)事業(yè)單位性質(zhì)，能夠吸引人才、留住人才的待遇環(huán)境一般，因此衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化管理進程中人才缺口大。同時，在信息化準備階段的執(zhí)法檔案電子化過程中，由于缺乏有效、統(tǒng)一的規(guī)劃，缺乏有效的制度保證，一些軟件在兼容性方面表現(xiàn)不好，對信息化的推進過程產(chǎn)生了拖延作用。

四、執(zhí)法檔案的信息化管理機制

針對存在的問題，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化管理的完善與改進應(yīng)以機制的改變?yōu)橹?，機制的改變需要在更好的規(guī)劃、綜合管理模式和隊伍建設(shè)等方面做出努力。

（一）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化管理的高層規(guī)劃。對于衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案工作的規(guī)劃，需要基于行政執(zhí)法和共享利用等多方面考慮，并由其檔案管理主管部門和上級衛(wèi)生行政部門分別按職能統(tǒng)一進行規(guī)劃。檔案的規(guī)范性方面要接受檔案管理部門的監(jiān)督，在其指導(dǎo)下開展工作。在檔案的內(nèi)容及共享等方面，要積極爭取上級衛(wèi)生行政部門的支持，構(gòu)建良好的軟件共享體系，應(yīng)為衛(wèi)生計生行政部門在信息化系統(tǒng)建設(shè)過程的論證和調(diào)研中提供合理化建議，幫助衛(wèi)生計生行政部門增強執(zhí)法檔案信息化管理軟硬件環(huán)境的可擴展性和可操作性。

（二）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化管理的綜合模式。無論是從維護檔案的完整性和安全性的角度，還是從信息化管理的需要的角度，衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案的信息化管理都需要采取綜合模式。即源文件在業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生后均移交檔案室，包括紙質(zhì)案卷與電子資源。在檔案收集環(huán)節(jié)，要由專職的檔案管理人員對檔案材料的規(guī)格、簽章、邏輯等進行系統(tǒng)地排查，保證其嚴謹性。在檔案的整理環(huán)節(jié)，需要嚴格按照規(guī)范標準進行排列、裝訂，科學編號立卷。在檔案的保管過程中，要有標準化的裝具、質(zhì)量過硬的軟件系統(tǒng)和必要的硬件設(shè)施。所有的環(huán)節(jié)都要遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一機構(gòu)、統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一分類編號、統(tǒng)一集中管理的原則。

（三）衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化管理的隊伍建設(shè)。專職檔案管理員的配備對于衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)法檔案信息化管理的推進意義重大。正式編制與專職人員是最低要求，專職檔案管理員在業(yè)務(wù)科室兼職人員輔助下共同努力形成檔案信息化管理網(wǎng)絡(luò)是進一步的舉措。對專兼職檔案管理員在政治理論、法制理論、檔案業(yè)務(wù)、文書知識、計算機與網(wǎng)絡(luò)操作等方面的培訓是長遠謀劃，提高檔案管理人員工資待遇并創(chuàng)造職稱晉升、職務(wù)提升空間是治本良策。