行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的實(shí)施難點(diǎn)

雷萬(wàn)章

摘要：內(nèi)部控制屬于行政事業(yè)機(jī)構(gòu)管理的關(guān)鍵部分之一，還是業(yè)務(wù)實(shí)踐得以正常進(jìn)行的前提。創(chuàng)建完善可行的內(nèi)部控制機(jī)制對(duì)當(dāng)前的行政事業(yè)單位而言非常重要。但現(xiàn)階段行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制狀況不容樂(lè)觀，逐漸顯現(xiàn)出很多問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，很多單位在執(zhí)行內(nèi)部控制機(jī)制時(shí)只是浮于表面，特別是行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，更加突出，內(nèi)部控制弱化、管理松散的現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，各類經(jīng)濟(jì)犯罪情況十分常見(jiàn)?；诖?，文章重點(diǎn)對(duì)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制落實(shí)的難點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的分析，并提出了有效的處理措施，以期能夠?yàn)橄嚓P(guān)從業(yè)人員帶來(lái)一些參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)控機(jī)制；實(shí)施難點(diǎn)；處理措施

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，內(nèi)部管理機(jī)制已滲透在現(xiàn)代行政事業(yè)單位管理運(yùn)營(yíng)的每個(gè)環(huán)節(jié)之中，進(jìn)而確保了單位常規(guī)生產(chǎn)活動(dòng)的正常進(jìn)行以及單位整體運(yùn)營(yíng)目標(biāo)的及早實(shí)現(xiàn)。行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和企業(yè)的內(nèi)部控制比較，有其獨(dú)特的地方，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的根本目的是服務(wù)公共利益，企業(yè)內(nèi)部控制則是多以最求利益最大化為目的。實(shí)際上，從2014年開(kāi)始實(shí)行的《行政事業(yè)單元內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下文簡(jiǎn)稱為新《規(guī)范》），實(shí)行半年以后，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的問(wèn)題也逐漸體現(xiàn)，為了今后更好落實(shí)與發(fā)揮這個(gè)新《規(guī)范》，需要針對(duì)處在新形勢(shì)下的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的重點(diǎn)盡早弄清規(guī)范。

一、行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的實(shí)施難點(diǎn)

（一）內(nèi)部觀念薄弱，單位處在很被動(dòng)的狀態(tài)

內(nèi)部控制意識(shí)的弱和強(qiáng)，影響到內(nèi)控規(guī)范可否順利實(shí)施。新《規(guī)范》確定了行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)控的目標(biāo)，由此能夠得知，新《規(guī)范》屬于行政事業(yè)結(jié)構(gòu)一個(gè)自我管束與規(guī)范的環(huán)節(jié)，還是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部約束而創(chuàng)建的全面履行職責(zé)，以及安全合法利用財(cái)政資源的重要保證系統(tǒng)[1]。從中也能夠看出，新《規(guī)范》并非是給單位創(chuàng)造更多的具體“利益”，其是一種確保社會(huì)公共利益的有效機(jī)制，還是防范與控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)廉政風(fēng)險(xiǎn)控制策略[2]。且從當(dāng)前總體的行政事業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，相對(duì)企業(yè)以追求利益最大化為主，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)控目標(biāo)明顯沒(méi)有企業(yè)哪種強(qiáng)烈的落實(shí)內(nèi)控的驅(qū)動(dòng)力，反而是有著顯著的非盈利公共性質(zhì)[3]。正因?yàn)閮?nèi)在動(dòng)力的薄弱，從領(lǐng)導(dǎo)至相關(guān)工作人員的內(nèi)控觀念都十分弱化，意識(shí)不到新《規(guī)范》的實(shí)施所創(chuàng)造的積極效益，大部分迫于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求而試行，大都流于表面，極大影響到新《規(guī)范》的正常實(shí)施，為此一定要及時(shí)根除。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制不完善，缺少監(jiān)督力度

要想更好的落實(shí)新《規(guī)范》，各個(gè)行政事業(yè)單位中有必要建立一套齊全的，滿足本單位具體狀況的內(nèi)部控制系統(tǒng)。由此的是，準(zhǔn)備任務(wù)是十分繁重的，實(shí)施之前創(chuàng)建內(nèi)控體系將會(huì)變成一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

1.行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定內(nèi)部財(cái)務(wù)管控機(jī)制，且組建建設(shè)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)班組以及內(nèi)部控制部門(mén)；通過(guò)內(nèi)部控制部門(mén)來(lái)引導(dǎo)全面理清單位各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的工作流程，負(fù)責(zé)健全內(nèi)部控制機(jī)制系統(tǒng)，制定內(nèi)部控制計(jì)劃，并嚴(yán)格經(jīng)過(guò)由領(lǐng)導(dǎo)班組批準(zhǔn)后落實(shí)。以清楚規(guī)范各項(xiàng)活動(dòng)往來(lái)。

2.組建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)小組，重點(diǎn)評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面風(fēng)險(xiǎn)，以及單位方面風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)層面的評(píng)估，以詳細(xì)分析潛藏的風(fēng)險(xiǎn)源，從而事先準(zhǔn)備相關(guān)的應(yīng)對(duì)措施。

3.要?jiǎng)?chuàng)建完善的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制，以較好的針對(duì)內(nèi)部控制有關(guān)制度的創(chuàng)建及具體狀況，開(kāi)展監(jiān)督檢測(cè)和評(píng)估改進(jìn)工作[4]。由此，在實(shí)施的時(shí)候，需處理原來(lái)粗放型控制、崗位職責(zé)制配置職權(quán)不清楚、權(quán)力過(guò)于集中等情況，要求立足與長(zhǎng)期調(diào)研和探究的基礎(chǔ)上，以及各方專家和所有職工積極參與的狀況下，方可順利實(shí)施新《規(guī)范》，這也凸顯了前期任務(wù)量大，困難度也會(huì)隨之提高。由此，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)要針對(duì)新《規(guī)范》嚴(yán)格實(shí)施健全的內(nèi)部控制機(jī)制和要素。

（三）業(yè)務(wù)不標(biāo)準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)難以管控

經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展未能遮掩行政制度中隱藏的一系列不足，像政府職能不清楚、行政控制效率偏低、行政權(quán)力失控、貪污受賄情況嚴(yán)重等。無(wú)論是何種制度，均是通過(guò)人去實(shí)施的，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)財(cái)政活動(dòng)不標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)表現(xiàn)在基礎(chǔ)任務(wù)方面，有的事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制出現(xiàn)了會(huì)計(jì)憑證信息不完整，或是借款借據(jù)在收回資金時(shí)撤回、采購(gòu)物資的原始憑證未追加檢驗(yàn)證明、交接中接替者未根據(jù)正常交接手續(xù)處理等有關(guān)收支管理的各種不規(guī)范情況，甚至出納者兼管本應(yīng)由會(huì)計(jì)人員負(fù)責(zé)的會(huì)計(jì)文件及少數(shù)賬目登記任務(wù)，造成財(cái)務(wù)賬目極易混亂，也容易導(dǎo)致單位職工出現(xiàn)十分弱化的預(yù)算管理觀念?，F(xiàn)階段，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部還具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力超過(guò)一切，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)依舊存在領(lǐng)導(dǎo)能夠任意改變統(tǒng)一覺(jué)得，常常將領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)置于主導(dǎo)位置，如此形式的業(yè)務(wù)作風(fēng)和機(jī)制很難管控風(fēng)險(xiǎn)[5]。簡(jiǎn)而言之，因?yàn)槟壳靶姓聵I(yè)機(jī)構(gòu)在會(huì)計(jì)活動(dòng)上缺少成本核算這一環(huán)節(jié)，忽略了對(duì)實(shí)物資產(chǎn)的控制，所造成的問(wèn)題你通常集中于“盲目采購(gòu)+重復(fù)采購(gòu)”上，攀比情況十分嚴(yán)重，最終導(dǎo)致使用率下降、辦公費(fèi)用高等問(wèn)題。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制實(shí)施的有效策略

通過(guò)上述的詳細(xì)分析得知，雖然很多行政事業(yè)單元均在開(kāi)展內(nèi)部控制機(jī)制的建立，可是，其在實(shí)施上任然缺乏一定的力度，甚至未發(fā)揮出應(yīng)有的本質(zhì)作用。由此，為了較好推動(dòng)新《規(guī)范》的正常實(shí)施，應(yīng)當(dāng)展開(kāi)制定諸多的具體優(yōu)化策略。

（一）完善行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制機(jī)制

行政事業(yè)機(jī)構(gòu)財(cái)會(huì)活動(dòng)以及內(nèi)控任務(wù)需要一套完整可行的機(jī)制體系來(lái)維持與保障。因?yàn)樾姓聵I(yè)機(jī)構(gòu)在費(fèi)用管理制度的獨(dú)特性，其內(nèi)控自然也存在明顯的特殊性[6]。像收支兩線控制、政府購(gòu)買(mǎi)、部門(mén)估算、會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算、國(guó)庫(kù)單一賬戶結(jié)構(gòu)等，均需要?jiǎng)?chuàng)建一套滿足其特征的內(nèi)控機(jī)制。在現(xiàn)行行政事業(yè)機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)管理機(jī)制的前提下，創(chuàng)建一套行之有效的內(nèi)部控制體制，強(qiáng)化對(duì)單位薄弱過(guò)程以及關(guān)鍵崗位的管理，權(quán)責(zé)明確，保證體制管人，職責(zé)到人，出現(xiàn)一個(gè)較為完善的內(nèi)部控制機(jī)制體系，讓各個(gè)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部控制模式、技術(shù)、途徑等層面有章可循，全面散發(fā)內(nèi)部控制機(jī)制的價(jià)值。

（二）加大內(nèi)部審計(jì)監(jiān)控力度

強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)監(jiān)控與考查行政事業(yè)機(jī)構(gòu)，需提升內(nèi)部審計(jì)單位層次，增強(qiáng)其權(quán)威性與獨(dú)立性。就內(nèi)部單位定時(shí)組織各種審計(jì)工作，且對(duì)單位的內(nèi)控機(jī)制制定的質(zhì)量和落實(shí)有效性進(jìn)行評(píng)估，一旦出現(xiàn)問(wèn)題要立即處理，保證財(cái)務(wù)機(jī)制完善、會(huì)計(jì)核算規(guī)范。建立單獨(dú)的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，是做好內(nèi)部審計(jì)工作前提基礎(chǔ)[7]。在部門(mén)建立上要拋開(kāi)所有人為影響要素，保證內(nèi)部審計(jì)部門(mén)和其他職能部門(mén)之間的獨(dú)立性，不得存在行政隸屬關(guān)系。同時(shí)，內(nèi)審工作人員直接有該單位重要負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)該單位重要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)且匯報(bào)工作，單獨(dú)實(shí)行內(nèi)部審計(jì)作用，嚴(yán)格規(guī)避其他部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他們的工作進(jìn)行干預(yù)。

（三）行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)控機(jī)制的落實(shí)要求所有人員的學(xué)習(xí)與參與

內(nèi)部控制并非是一個(gè)人或是幾個(gè)人的任務(wù)，其要求單位由上到下的有效協(xié)調(diào)和合作，其中，內(nèi)部管理，人人有責(zé)，優(yōu)良的內(nèi)部條件，是行政事業(yè)機(jī)構(gòu)落實(shí)內(nèi)部控制的前提。觀察財(cái)政部門(mén)發(fā)布的新《規(guī)范》，內(nèi)部控制滲透在行政事業(yè)機(jī)構(gòu)管理業(yè)務(wù)的各個(gè)方面，包含了多個(gè)環(huán)節(jié)，屬于一個(gè)繁雜的系統(tǒng)項(xiàng)目。但是，一般情況下，員工對(duì)內(nèi)部控制的了解卻只是停留于會(huì)計(jì)管理層面，覺(jué)得內(nèi)部控制重點(diǎn)是針對(duì)存在經(jīng)濟(jì)往來(lái)的業(yè)務(wù)[8]。所以，行政事業(yè)單位在落實(shí)內(nèi)部控制機(jī)制以前，首先需要組織所有職工對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制的關(guān)鍵性、目標(biāo)和原則、創(chuàng)建及落實(shí)的要素等信息展開(kāi)學(xué)習(xí)與了解，增加全員參與的熱情與主動(dòng)性，如此方可令單位建立的內(nèi)部控制機(jī)制具備可行性與實(shí)效性，防止制度在實(shí)施過(guò)程變成一紙空文。

（四）完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系

在新《規(guī)范》中清楚的提出了風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，可否經(jīng)得住時(shí)間考驗(yàn)的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，將決定了新《規(guī)范》內(nèi)控是否程控。由此，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)、探究風(fēng)險(xiǎn)控制知識(shí)，嚴(yán)謹(jǐn)紙上談兵，積極投身到實(shí)踐中，展開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)研究要使用合理的定性和定量相統(tǒng)一的措施，科學(xué)辨別和實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)有關(guān)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)與外界風(fēng)險(xiǎn)、單位方面的風(fēng)險(xiǎn)以及經(jīng)濟(jì)互動(dòng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，盡早把分析結(jié)果報(bào)告給領(lǐng)導(dǎo)小組，由此為其做出科學(xué)的決策風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)真實(shí)有效的信息。此外，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制觀念應(yīng)朝著全面風(fēng)險(xiǎn)控制方面改建。即各種風(fēng)險(xiǎn)并非是獨(dú)立存在的，其互相之間是息息相關(guān)的，這就需要行政事業(yè)單位強(qiáng)化培育全面、系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制觀念。除此之外，為了更順利進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，財(cái)政部門(mén)應(yīng)發(fā)布行之有效的法律法規(guī)，為行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理帶來(lái)一個(gè)操作較為具體的規(guī)范，從而更好的管理內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，改革創(chuàng)新是新形勢(shì)下行政事業(yè)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵突破口，不管社會(huì)環(huán)境怎樣改變，行政事業(yè)機(jī)構(gòu)所遵循的底線不得改變。全面加大行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的內(nèi)控力度，有助于保證國(guó)家多方面的資料具備高精度的真實(shí)安全性，加速行政事業(yè)機(jī)構(gòu)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)度，減少單位經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。由此，研究與分析行政事業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制實(shí)行的難點(diǎn)和重點(diǎn)，同時(shí)建立科學(xué)的措施，有助于行政事業(yè)機(jī)構(gòu)的良好發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)多個(gè)方面的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：云南省昭通市彝良縣財(cái)政局）