用治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型彌合干群裂痕

【摘要】長期以來，政府給人們的印象之一是神秘性和封閉性，普通民眾不知道政府是如何運(yùn)作的，易對政府產(chǎn)生疏離感和不信任感。因此，要使群眾信任政府和干部，就必須走近群眾，讓群眾理解政府，提高政府回應(yīng)群眾訴求的能力，進(jìn)而彌合干群之間的裂痕。

【關(guān)鍵詞】治理結(jié)構(gòu) 民生事業(yè) 政務(wù)公開 【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

人們時常發(fā)現(xiàn)，很多干部都覺得自己很忙碌和很敬業(yè)，想方設(shè)法把份內(nèi)的事情做好，而群眾卻不買賬，認(rèn)為很多事情政府都沒做好。到底是哪里出了問題？

我們需要認(rèn)真反思中國的國家治理結(jié)構(gòu)和模式，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢的變化，以治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從而彌合干部和群眾之間的裂痕。

重塑發(fā)展價值理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生事業(yè)的常態(tài)均衡

過去很長時間，各地方政府“GDP掛帥”，片面的經(jīng)濟(jì)政績觀支配著中國的發(fā)展模式，造成經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生建設(shè)之間的不均衡，這是導(dǎo)致各種矛盾和群體性事件增多的重要原因。黨的十九大報告提出，新時代我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這是對中國國情的高度概括。為此，我們首先需要認(rèn)清新時代人民對美好生活的需求究竟是什么。

過去，我們主要追求溫飽和物質(zhì)需要。隨著時代的發(fā)展，人們逐漸追求更高品質(zhì)的生活，如良好的居住環(huán)境、健康和長壽、子女的教育和培養(yǎng)、生活沒有后顧之憂、有更多的休閑時間等?？梢钥闯?，在新時代，人們對美好生活的追求與政府提供的公共服務(wù)即民生事業(yè)息息相關(guān)。

經(jīng)過40年的改革開放，中國經(jīng)濟(jì)獲得了巨大發(fā)展，成就驚人，而民生事業(yè)和公共服務(wù)仍是我們的短板。國家財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，2017年全國財政一般預(yù)算支出為203330億元，而狹義民生支出（教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生支出）只占財政總支出的34.26%。在大部分西方發(fā)達(dá)國家，這方面的支出會占50%-70%，如德國僅社會保障支出就占財政支出的45%左右。財政投入的不足是造成上學(xué)難、看病難等社會問題的重要原因。在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等民生問題沒有得到較好解決的情況下，群眾會認(rèn)為干部干事的重點(diǎn)不在民生上，而是將心思用在一些“政績工程”“形象工程”方面，如為了舉辦某個賽會活動或其他一些慶典、會議，大興土木，各種演出活動搞得美侖美奐等。在這種情況下，干部和群眾在認(rèn)知上就難免存在反差。

筆者認(rèn)為，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生事業(yè)之間不均衡的現(xiàn)象與我們強(qiáng)調(diào)的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的發(fā)展價值取向密切相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，這樣的價值偏好可以理解，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到更高層次時，就需要進(jìn)行檢討和重新思考了。這時，應(yīng)當(dāng)由“講究效率，注重公平”的均衡價值取向代替過去的非均衡價值取向。只有真正實(shí)現(xiàn)了這一轉(zhuǎn)變，才能改變過于偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效觀，也才能促使政府和干部將更多的精力放在民生事業(yè)方面，并通過加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)保證民生事業(yè)的發(fā)展，讓普通群眾真正感受到國家發(fā)展帶給自己的“獲得感”。

改革自上而下的壓力型體制，賦予基層政府更多的自主權(quán)

在當(dāng)前中國治理體制下，上級通過發(fā)布規(guī)定、意見、通知、函件等下達(dá)任務(wù)，如果下級政府沒有完成目標(biāo)和任務(wù)，上級政府就會通過相關(guān)的考核機(jī)制實(shí)施制裁，還會動用“一票否決”。有的基層政府頭上竟然同時頂著40多個“一票否決”的事項(xiàng)，被壓得喘不過氣來，而對群眾迫切需要解決的問題則有心無力。

因此，必須改革這種單純的自上而下的治理體制。黨的十九大報告中明確提出要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”。憲法第107條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)”。憲法還規(guī)定地方各級人民代表大會是地方最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，要根據(jù)這些原則，真正將地方政府的自主權(quán)落到實(shí)處。一個可行的辦法是，根據(jù)憲法的規(guī)定修改相關(guān)配套法律，尤其是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，清晰界定各級政府的職責(zé)和權(quán)限。此外，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)毫不動搖前提下，落實(shí)憲法賦予地方各級人民代表大會的職責(zé)權(quán)力，強(qiáng)化政府向人大負(fù)責(zé)的機(jī)制，這樣可以較好地做到自上而下與自下而上相結(jié)合，既保證全國大政方針的統(tǒng)一，維護(hù)中央的權(quán)威，又可以使地方政府根據(jù)本地的實(shí)際自主治理和解決本地的各種社會問題，使干部習(xí)慣于“眼睛向下”，立足基層，為群眾排憂解難，從根本上解決“干部所忙”與“群眾所需”脫節(jié)的現(xiàn)象，贏得群眾的擁護(hù)和支持。

改革大政府模式，構(gòu)建多元主體合作互動的治理結(jié)構(gòu)

市場存在失靈，社會也存在失靈，這是政府發(fā)揮作用的理論依據(jù)。但有時候，官僚體制對社會需求的反應(yīng)是遲鈍的，標(biāo)準(zhǔn)化供給公共物品也難以滿足不斷變化的公共服務(wù)需求。同時，政府還因其壟斷性而使資源配置缺乏效率。政府管太多了自然就管不好，出了問題群眾可能還會怪政府，這就是很多群體性事件的矛頭會指向政府的重要原因。中國是一個超大型的國家，治理環(huán)境極其復(fù)雜，政府難以做到面面俱到，為此，就要允許社會一定程度的自治，學(xué)會利用其他社會力量幫助政府治理，形成協(xié)作伙伴，以更好地滿足群眾多樣化和個性化的服務(wù)需求。

因此，在這個社會大變革的時代，政府需要改變原來大包大攬的治理模式，將一些區(qū)域性的、社區(qū)性的、族群性的、特殊人群的、專業(yè)技術(shù)要求較高的公共服務(wù)或社會服務(wù)，轉(zhuǎn)移給社會組織。這樣做既可以提高服務(wù)供給的效率，更好滿足民眾的需求，又可以避免政府卷入不必要的矛盾和紛爭之中，從而有效地主持公平正義，提高公信力，贏得群眾的信任。鑒于中國社會組織生長和發(fā)育的現(xiàn)實(shí)情況，政府還需要學(xué)會如何培育和規(guī)范社會組織的運(yùn)作，要懂得在政府職能“卸載”的同時如何監(jiān)管社會組織，防止“非營利失靈”。

改進(jìn)政府的運(yùn)行模式，提高政府對群眾訴求的回應(yīng)力

長期以來，政府給人們的最大印象是神秘性和封閉性，普通民眾不知道政府是如何運(yùn)作的，易對政府產(chǎn)生疏離感和不信任感。因此，要使群眾信任政府和干部，就必須走近群眾，讓群眾理解政府，提高政府回應(yīng)群眾訴求的能力，進(jìn)而彌合干群之間的裂痕。

實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化。既要繼續(xù)推進(jìn)近年來國家層面推動的自上而下的協(xié)商民主形式，如人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、基層協(xié)商等，還要總結(jié)自下而上進(jìn)行的協(xié)商民主實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)決策的民主化。要完善決策論證機(jī)制和咨詢機(jī)制、重大決策信息公開機(jī)制、科學(xué)決策的法制保障、規(guī)范決策評價及責(zé)任追究機(jī)制等，從而筑牢決策民主化和科學(xué)化的基礎(chǔ)。

打造陽光政府。一要擴(kuò)大政務(wù)公開的范圍。目前應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)政府財政預(yù)算、重大突發(fā)性事件的信息、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的事務(wù)、重大決策事項(xiàng)、政府投資項(xiàng)目的招標(biāo)過程和政府采購過程等幾個領(lǐng)域的公開。二要促進(jìn)官民信息互動，增強(qiáng)政府的回應(yīng)力。積極回應(yīng)民眾對政府提出的詢問、投訴、質(zhì)疑、批評和建議，做到有問必答、有錯必改;強(qiáng)化官民之間的互動，廣泛收集民眾的意見和利益訴求，并據(jù)此改進(jìn)政府工作;充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，如微博、微信、公眾號等，創(chuàng)新官民互動平臺。

（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①陳天祥：《政府機(jī)構(gòu)改革的價值邏輯——兼論大部制機(jī)構(gòu)改革》，《中山大學(xué)學(xué)報（社科版）》，2012年第2期。

②周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》，2014年第6期。

責(zé)編/周素麗 美編/于珊