中期選舉后，特朗普外交走向何方

雷墨

美國11月6日中期選舉的結(jié)果是，民主黨時隔8年奪回眾議院，共和黨守住已控制4年的參議院。這次沒有多大懸念的選舉，在國際社會引發(fā)的關(guān)注或許是冷戰(zhàn)結(jié)束以來最大的。關(guān)鍵原因在于，美國的國際角色正面臨內(nèi)外質(zhì)疑，而這次選舉的結(jié)果，有助于看清美國的外交走向是回歸傳統(tǒng)，還是徹底實(shí)現(xiàn)角色切換。

在美國的政治制度設(shè)計(jì)中，外交屬于總統(tǒng)的權(quán)力領(lǐng)地，國會一般不能越俎代庖。但美國總統(tǒng)與國會之間的權(quán)力分配，歷史地看總是動態(tài)變化的。權(quán)力的此消彼長，很大程度上決定了國會對總統(tǒng)外交行為制衡的力度。在國會分屬兩黨掌控或完全被在野黨掌控的情況下，這種制衡尤為明顯。

2019年1月開始運(yùn)作的新國會，在制衡特朗普上效果如何不得而知，但意愿無疑是很強(qiáng)烈的，或許還會是空前的。不過，特朗普恐怕也是對權(quán)力遭質(zhì)疑、受制衡反應(yīng)最強(qiáng)烈、最沖動的美國總統(tǒng)，沒有之一。中期選舉后美國外交的走向，需要放在這個特殊的背景下來看。

分 裂

2016年的美國大選，已經(jīng)凸顯了一個民意分裂、政治極化的美國。選后《時代》周刊封面曾打出“美利堅(jiān)分裂合眾國”的標(biāo)題。這次中期選舉再次勾勒出一個“分裂”的美國。而且，選舉中民主黨“藍(lán)色浪潮”的涌起，使分裂的線條更加清晰。這種分裂從國會、政黨政治以及民意等層面都可以看出來，并且無一例外都在外交政策、立場上有明確體現(xiàn)。

截至美國時間11月14日，根據(jù)已經(jīng)統(tǒng)計(jì)出的選票（計(jì)票將于11月27日結(jié)束），民主黨在參議院的席位數(shù)是47個，共和黨是51個，還有佛羅里達(dá)與密西西比的2個席位沒有決出。在參議院總共100個席位中，共和黨守住了席位過半的優(yōu)勢，但民主黨與此前（49個席位）相比，最多也就失去2個席位。參議院的權(quán)力格局沒有明顯變化。

在眾議院總共435個席位中，民主、共和兩黨已分別贏得229個和198個，還有8個選區(qū)尚未決出勝者。民主黨穩(wěn)獲眾議院多數(shù)席位，與上屆195個席位相比，已增加34個席位，還會再增加幾個席位。有學(xué)者做出統(tǒng)計(jì)，自美國南北戰(zhàn)爭以來，中期選舉中總統(tǒng)所屬政黨，平均失去35個眾議院席位、2個參議院席位。對比來看，特朗普所屬的共和黨表現(xiàn)處于“及格線”上下，無論如何也算不上慘敗。

“分裂國會”在美國政治中并非異?，F(xiàn)象，但如果考慮到目前美國政黨政治極化的現(xiàn)象，那就不能簡單地視為政治常態(tài)了。根據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）的出口民調(diào)，針對美國走在正確還是錯誤道路上的問題，民主黨人回答的比例分別是13%和85%；共和黨人的比例分別是86%和13%。也就是說，在國家方向這樣宏大的問題上，民主、共和兩黨幾乎是截然對立。

就外交議題而言，認(rèn)為特朗普的外交使美國更安全的民主黨人比例僅為8%，認(rèn)為更不安全的比例高達(dá)90%。共和黨的比例正好相反，分別是91%和9%。特朗普的貿(mào)易政策對美國經(jīng)濟(jì)是有利還是有害？民主黨人回答“有利”和“有害”的比例分別是9%和89%，共和黨是91%和8%。在具體的對外行為上，民主、共和兩黨的立場也是針尖對麥芒。

特朗普稱朝核問題“進(jìn)展順利”是否名副其實(shí)，退出伊朗核協(xié)議是否有政策合理性，對沙特的軍售如何影響中東局勢等，都會處于嚴(yán)密的審視之下。

美國普通選民在外交上的分歧也顯而易見。根據(jù)路透社所做的出口民調(diào)，對特朗普處理外交的方式，受訪者中支持和反對的比例分別是50%和41%；在貿(mào)易問題上，支持和反對的比例分別是49%和41%；在移民問題上，支持和反對的分別為50%和45%?？梢娫谏嫱庠掝}上，支持和反對的比例都接近（或達(dá)到）但未超過50%，立場搖擺的選民比例均未超過10%。這毫無疑問反映了民意的分裂。

誠然，無論是民意還是政黨政治，都不會在短時間內(nèi)直接轉(zhuǎn)化為對外交的影響力。但潛于表象之下的因素，長遠(yuǎn)來看影響將更為深遠(yuǎn)。這次中期選舉對外交的影響，短期內(nèi)能“見效”的無疑是國會的角色。

掣 肘

“明天將是新的一天?！北娮h院民主黨領(lǐng)袖佩洛西在選后的一次演講中如是說。她承諾，特朗普政府將進(jìn)入一個“負(fù)責(zé)任”的新時代。當(dāng)然，她言下之意是，民主黨掌控的眾議院將迫使特朗普政府“負(fù)責(zé)任”。

外交問題很少成為美國中期選舉的決定性因素，但幾乎每次中期選舉都會對外交產(chǎn)生影響。其中起關(guān)鍵作用的，是國會在權(quán)力制衡上的作為。

美國外交、安全問題學(xué)者布萊恩·麥克科恩，近日在《外交事務(wù)》上發(fā)表題為“國會如何收回外交權(quán)”一文，分析國會在約束特朗普的外交行為上有多大的操作空間。在他看來，憲法賦予國會的外交權(quán)力，比人們通常所理解的要多。比如，預(yù)算審批權(quán)、宣戰(zhàn)權(quán)、調(diào)整軍隊(duì)規(guī)模的權(quán)力，以及在貿(mào)易、移民問題上的權(quán)力等。

鑒于美國獨(dú)立戰(zhàn)爭就發(fā)端于反抗大英帝國的“皇權(quán)統(tǒng)治”，美國建國先賢們所制定的憲法，天然帶有“約束帝王”的基因。特朗普可能是后冷戰(zhàn)時代，乃至二戰(zhàn)結(jié)束以來“帝王色彩”最濃的美國總統(tǒng)。因此，國會對他權(quán)力制衡的意愿也在增強(qiáng)。

歷史已有前鑒。與特朗普類似，尼克松也是一位擴(kuò)張（或?yàn)E用）權(quán)力欲望很強(qiáng)的總統(tǒng)。美國的《戰(zhàn)爭權(quán)力決議案》（1973年）、《國會預(yù)算法案》（1974年）、《武器出口控制法案》（1976年）、《外國情報(bào)監(jiān)視法案》（1978年）等法案，都是在尼克松任內(nèi)和卸任不久后，由國會通過的。這些法案的共同特征，就是約束總統(tǒng)的權(quán)力。

在目前共和黨依然掌控參議院、政黨政治極化的情況下，國會通過上述“高能量”的約束總統(tǒng)權(quán)力法案的可能性較低。但這并不意味著國會將無所作為。2017年8月，參眾兩院都被共和黨掌控的國會，以通過對俄新制裁法案的方式，剪除了特朗普單方面解除對俄制裁的權(quán)力。如果特朗普在外交上繼續(xù)我行我素，未來兩年國會通過類似的法案或許是大概率事件。

在外交問題上，民主黨奪回眾議院掌控權(quán)，很大程度上意味著給國會在外交上賦權(quán)。有美國媒體注意到，2018年截至中期選舉前，由于共和黨掌控眾議院，眾議院外交事務(wù)委員會沒有舉行一場關(guān)于伊朗和朝鮮核問題的聽證會，而這兩者毫無疑問都是美國外交的重點(diǎn)。共和黨掌控參眾兩院，給了特朗普在外交上極大的行動自由。2019年1月后，這種自由將大打折扣。

美國憲法賦予了國會監(jiān)管、調(diào)查總統(tǒng)執(zhí)政行為與內(nèi)外政策的權(quán)力。雖然國會不能開展實(shí)質(zhì)性的外交，但可以深度介入外交事務(wù)。美國眾議院軍事委員會、外交事務(wù)委員會、情報(bào)委員會、司法委員會等專門委員會的領(lǐng)導(dǎo)人由民主黨人擔(dān)任后，眾議院對外交的介入將顯現(xiàn)出來。

通常的做法是，成立專門調(diào)查委員會調(diào)查白宮外交行為的透明度，召集聽證會要求政府就外交政策進(jìn)行解釋（比如是否向國會告知了必要的細(xì)節(jié)）。這樣一來，特朗普稱朝核問題“進(jìn)展順利”是否名副其實(shí)，退出伊朗核協(xié)議是否有政策合理性，對沙特的軍售如何影響中東局勢等，都會處于嚴(yán)密的審視之下。

據(jù)美國媒體報(bào)道，眾議院民主黨人已經(jīng)擬定了堪稱強(qiáng)勢的監(jiān)管清單，特朗普政府的諸多高官，比如商務(wù)部長羅斯、財(cái)政部長姆努欽等，都在聽證會的傳喚名單上。不應(yīng)排除下述可能，即眾議院司法委員會成立專門調(diào)查委員會，調(diào)查特朗普政府外交行為與其家族企業(yè)利益之間的關(guān)系（例如對沙特軍售、通俄門等），這樣的調(diào)查短則數(shù)月、長則可達(dá)數(shù)年。如果調(diào)查、聽證密集出現(xiàn)，將使特朗普政府陷入“程序游擊戰(zhàn)”，掣肘其總體外交的開展。

國會調(diào)查、聽證對外交的影響，絕不容小視。2004年，也就是布什政府發(fā)動的伊拉克戰(zhàn)爭開始遭到質(zhì)疑的第一年，眾議院民主黨籍議員亨利·韋克斯曼，呼吁發(fā)起對伊拉克大規(guī)模殺傷性武器的真相調(diào)查，最終證實(shí)布什政府“撒謊”，事實(shí)上對后者的中東外交政策做了絕對負(fù)面的定性。如果國會針對特朗普專注軍售的對沙特外交，以及急于達(dá)成交易的朝核外交展開調(diào)查，不可能不對特朗普的外交路線產(chǎn)生影響。

克林頓總統(tǒng)8年任期內(nèi)，有6年時間參眾兩院都在共和黨控制下，奧巴馬執(zhí)政的最后2年也是如此，但這都沒有從根本上影響他們的外交政策行為。

有望出任眾議院軍事委員會主席的民主黨籍眾議員亞當(dāng)·史密斯，已經(jīng)公布了詳細(xì)的監(jiān)管清單，比如監(jiān)督特朗普對軍隊(duì)的使用，審計(jì)五角大樓的軍費(fèi)去向，約束特朗普擴(kuò)大核武庫的政策等。

發(fā) 力

特朗普入主白宮近兩年來，在外交上提出或制造的問題，明顯多于解決的問題。正因?yàn)槿绱耍乩势照o外界造成“沒有外交戰(zhàn)略”的印象。這種情況在中期選舉后將有所改變，更加嚴(yán)肅的外交將提上議事日程。

一方面，中期選舉后外交政策才成型，這符合美國政治的規(guī)律。奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰(zhàn)略，正是在中期選舉后正式出臺的。更為重要的原因在于，中期選舉后特朗普的執(zhí)政重點(diǎn)將圍繞競選連任轉(zhuǎn)。換句話說，特朗普會提前進(jìn)入競選模式。相比在內(nèi)政上遭到國會掣肘，美國總統(tǒng)在外交上活動空間依然較大，拿出政績的可能性更大。

即便這次中期選舉共和黨失去參眾兩院，特朗普的外交也不會完全被束縛。克林頓總統(tǒng)8年任期內(nèi)，有6年時間參眾兩院都在共和黨控制下，奧巴馬執(zhí)政的最后2年也是如此，但這都沒有從根本上影響他們的外交政策行為。

特朗普11月7日表示，中期選舉的結(jié)果好于預(yù)期，他期待與民主黨進(jìn)行合作。不過他也語帶威脅地說：“如果民主黨想在通俄門調(diào)查上做文章，他將奉陪到底?！彼凳救缬斜匾?，聯(lián)邦政府將調(diào)查民主黨籍前官員的各種泄密情況。某種程度上說，這預(yù)示著美國的外交將“更加特朗普”，強(qiáng)勢、對抗的底色不會有根本性改變。而且，特朗普也有一定的底氣繼續(xù)開展“特朗普式”的外交。

根據(jù)路透社的出口民調(diào)，對特朗普作為總統(tǒng)的總體評價，受訪者中持正面看法的比例（54%）明顯高于持負(fù)面看法的比例（42%）；在具體的外交、貿(mào)易政策上，特朗普雖未獲得多數(shù)支持，但正面看法都略高于負(fù)面看法。針對是否應(yīng)彈劾特朗普，CNN的民調(diào)顯示，支持者（39%）遠(yuǎn)低于反對者（56%）。特朗普的“奉陪到底”并非逞口舌之快。

在外交權(quán)限上，國會可以不批準(zhǔn)特朗普政府已經(jīng)談妥的貿(mào)易協(xié)定，但并不能阻止其退出現(xiàn)有的貿(mào)易協(xié)定。國會也沒有權(quán)力迫使特朗普政府重返巴黎氣候協(xié)定、伊朗核協(xié)議。特朗普是轉(zhuǎn)移視線、制造危機(jī)的高手，他怒懟盟友、恐嚇對手的風(fēng)格仍將繼續(xù)。從這個意義上說，中期選舉后，特朗普更可能將延續(xù)顛覆美國傳統(tǒng)外交的路線。