農(nóng)村普惠金融發(fā)展問題及建議

劉美玲 張麗潔 王博

[提要] 農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)是當(dāng)前農(nóng)村金融改革的重要內(nèi)容。本文在總結(jié)全國(guó)普惠金融體系和農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，農(nóng)村普惠金融發(fā)展應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，完善金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，從而更好地推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞：普惠金融；農(nóng)村金融；發(fā)展現(xiàn)狀；對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年9月7日

2005年聯(lián)合國(guó)首次提出普惠金融的概念，普惠金融是指以較低成本提供金融服務(wù)，重點(diǎn)服務(wù)于小微企業(yè)、農(nóng)民、城鎮(zhèn)低收入者等弱勢(shì)群體。由普惠金融的重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象可以看出，其服務(wù)體系對(duì)象主要集中在農(nóng)村。中央政府高度重視普惠金融的理念及推行，近年來(lái)更是將其列入官方文件。目前，我國(guó)貧困人口眾多，金融市場(chǎng)環(huán)境多變，農(nóng)村地區(qū)土地遼闊，在農(nóng)村發(fā)展普惠金融仍面臨普惠金融產(chǎn)品供給不足、相關(guān)法律法規(guī)不完善的現(xiàn)狀，普惠金融的實(shí)施仍存在困難。

一、我國(guó)農(nóng)村金融體系現(xiàn)狀

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村金融體系逐漸完善發(fā)展，以正規(guī)性金融如中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄等為主導(dǎo)，非正規(guī)金融為補(bǔ)充的農(nóng)村金融體系逐步形成。但是，農(nóng)村普惠金融服務(wù)發(fā)展中仍存在諸多問題，如機(jī)構(gòu)和地區(qū)發(fā)展不平衡、小微企業(yè)融資難融資貴等。就我國(guó)目前普惠金融的整體情況而言，普惠金融體系不健全、相關(guān)法律法規(guī)體系不完善、直接融資市場(chǎng)發(fā)展較為滯后、政策性金融機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮不完全、金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程緩慢等問題將持續(xù)阻礙普惠金融在農(nóng)村的推行。

二、農(nóng)村普惠金融服務(wù)體系存在的主要問題

（一）普惠金融法律法規(guī)有待健全。近年來(lái)，我國(guó)頒布了若干普惠金融發(fā)展的計(jì)劃政策、法律法規(guī)等，隨著政策的逐步實(shí)施，普惠金融發(fā)展取得了一系列管控成果。但部分法規(guī)制度缺乏從農(nóng)村普惠金融發(fā)展和金融法治整體性的構(gòu)建角度，且一些基本制度尚未建立。由于有關(guān)普惠金融的配套政策和相關(guān)法律制度尚不健全，所以目前仍沒有形成普惠金融法律體系。例如小額貸款，全國(guó)除了23號(hào)文（2008年《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》）外，并沒有其他全國(guó)性法律法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范管制小額貸款市場(chǎng)，與之相對(duì)的是在全國(guó)各省市自治區(qū)卻存在著20多個(gè)小額貸款辦法、通知、規(guī)定或意見，由于沒有具體的統(tǒng)一指導(dǎo)，這些小額貸款辦法不具系統(tǒng)性、不完整、不連貫。

我國(guó)雖然制定了系列促進(jìn)普惠金融發(fā)展法律，但未能從農(nóng)村金融法治整體性出發(fā)構(gòu)建法律體系。首先，我國(guó)沒有制定促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基本法，導(dǎo)致農(nóng)村金融立法體系散亂，相關(guān)法律沖突與重復(fù)問題突出；其次，目前主要依靠中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)制定的部門規(guī)章調(diào)整農(nóng)村普惠金融法律關(guān)系。有些部門規(guī)章只是臨時(shí)性的政策指導(dǎo)文件，缺乏系統(tǒng)性，沒有一個(gè)統(tǒng)一的綱領(lǐng)，所以約束力和權(quán)威性有限，適用性弱；再次，農(nóng)村金融專門立法不完善。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村政策性金融、小額信貸、民間金融、合作金融等的法律法規(guī)尚不健全；最后，我國(guó)尚未制定農(nóng)村信用體系建設(shè)、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利抵押等方面的立法。

（二）普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施不健全。由于下鄉(xiāng)成本高、實(shí)施難等一系列問題，現(xiàn)階段真正下鄉(xiāng)的大多是農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行、小貸信貸公司等金融機(jī)構(gòu)，而大型國(guó)有商業(yè)銀行、股份制銀行商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等金融資源主要集中在縣以上經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的人均金融網(wǎng)點(diǎn)占有率和正規(guī)金融服務(wù)資源分布率較低。目前，我國(guó)依然沒有建立一個(gè)中小微企業(yè)信用信息服務(wù)平臺(tái)，稅務(wù)、保險(xiǎn)、銀行等部門與小貸公司、村鎮(zhèn)銀行無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息對(duì)接，小微企業(yè)、弱勢(shì)群體、農(nóng)戶家庭的信息獲取渠道少，極大地妨礙了金融服務(wù)的大范圍普及，“人人有信用，信用有價(jià)值”的核心理念難以實(shí)現(xiàn)。此外，普惠金融相關(guān)產(chǎn)品供給不足，與之匹配的金融服務(wù)比較缺乏。在國(guó)際上已經(jīng)廣泛實(shí)施且獲得認(rèn)可的普惠金融產(chǎn)品，在中國(guó)無(wú)法真正有效實(shí)施，我國(guó)普惠金融主體需求多樣，農(nóng)村地區(qū)的普惠金融產(chǎn)品豐富程度不高，存在較為嚴(yán)重的供需不衡問題。

（三）農(nóng)村普惠金融創(chuàng)新不足。農(nóng)村在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和人才技術(shù)方面存在天然弱勢(shì)，所以從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況來(lái)看，盡管農(nóng)村金融體系中機(jī)構(gòu)種類增加，但是技術(shù)創(chuàng)新實(shí)施難度依然很大，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)仍舊主要使用傳統(tǒng)信息技術(shù)和貸款技術(shù)，對(duì)現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)利用不足，這使得金融產(chǎn)品和服務(wù)方面的創(chuàng)新難以實(shí)現(xiàn)。近年來(lái)，“互聯(lián)網(wǎng)+”趨勢(shì)日益凸顯，基于互聯(lián)網(wǎng)的各種新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)給農(nóng)村傳統(tǒng)金融產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了機(jī)遇與挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等可以降低農(nóng)村金融體系運(yùn)行成本、擴(kuò)大普惠金融服務(wù)覆蓋面，能夠進(jìn)一步解決農(nóng)村地理空間障礙等問題。目前，信息技術(shù)在農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新實(shí)踐過(guò)程中運(yùn)用程度不高、農(nóng)村數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施缺乏等問題阻礙了數(shù)字技術(shù)對(duì)農(nóng)村普惠金融發(fā)展促進(jìn)作用。

（四）普惠金融理念有待增強(qiáng)。我國(guó)很多的偏遠(yuǎn)村鎮(zhèn)地區(qū)，現(xiàn)代金融技術(shù)使用率低，民眾金融知識(shí)匱乏，難以改變依賴銀行柜面的服務(wù)習(xí)慣。低成本的數(shù)字技術(shù)可以很大程度地提高金融服務(wù)的覆蓋度，可以有效解決解決農(nóng)村普惠金融的“最后一公里”難題。但就實(shí)際情況來(lái)看，在我國(guó)的貧困地區(qū)，智能手機(jī)端金融服務(wù)的使用率還很低，相較于農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施，更為突出的問題是我國(guó)農(nóng)民的金融能力缺乏。大部分農(nóng)民對(duì)手機(jī)端的金融服務(wù)（轉(zhuǎn)賬、繳費(fèi)、網(wǎng)上購(gòu)物、理財(cái)?shù)龋┑氖褂寐手徽?1%，需要大力加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村金融的教育，提高農(nóng)民的普惠金融意識(shí)與能力。

三、農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)建議

（一）加快建設(shè)農(nóng)村普惠金融法律體系

1、建立發(fā)展普惠金融基本制度。滿足農(nóng)村地區(qū)對(duì)“三農(nóng)”金融服務(wù)訴求，在健全完善現(xiàn)行的“三農(nóng)”金融政策的基礎(chǔ)上，研究論證相關(guān)法律規(guī)章制度，積極開展對(duì)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、技術(shù)專利權(quán)、設(shè)備財(cái)產(chǎn)使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)益的確權(quán)、頒證、流轉(zhuǎn)等方面的規(guī)章制度體系建設(shè)。

2、規(guī)范各類主體的普惠金融服務(wù)。在充分探索研究民間借貸行為的基礎(chǔ)上，規(guī)范相關(guān)制度。推動(dòng)非存款類放貸組織條例、法規(guī)的制定和實(shí)行。借助法律明確規(guī)范小額信貸業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社法的修訂，通過(guò)法律調(diào)整農(nóng)民合作社信用合作相關(guān)行為。

（二）搭建農(nóng)村普惠金融信息流通平臺(tái)。充分利用政府政策支持、財(cái)政資金引導(dǎo)等有利條件。創(chuàng)新農(nóng)村普惠金融服務(wù)模式，著力開發(fā)更加便利的支付系統(tǒng)，完善金融服務(wù)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)全天候、跨地區(qū)、多渠道提供服務(wù)，讓農(nóng)民及時(shí)掌握國(guó)家惠農(nóng)政策、資金和技術(shù)。

促進(jìn)合作社內(nèi)部資金互助試點(diǎn)建設(shè)，創(chuàng)新農(nóng)村合作金融發(fā)展路徑。注重風(fēng)險(xiǎn)損失吸收機(jī)制的構(gòu)建和完善，規(guī)范發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，支持農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)和相關(guān)組織發(fā)展，完善農(nóng)村貧困地區(qū)的融資服務(wù)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新

1、金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新。金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)為大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)民、小微企業(yè)、特殊群體和扶貧對(duì)象創(chuàng)新小額信貸業(yè)務(wù)。一方面金融機(jī)構(gòu)可以基于互聯(lián)網(wǎng)開展動(dòng)產(chǎn)抵押貸款業(yè)務(wù)，搭建一種自助式的具有集中統(tǒng)一特點(diǎn)的動(dòng)產(chǎn)、權(quán)利質(zhì)押登記平臺(tái)；另一方面完善電子服務(wù)渠道，設(shè)計(jì)專門針對(duì)殘疾人的金融產(chǎn)品。此外，加大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)的投入和關(guān)注力度，不斷完善期貨的交易機(jī)制，擴(kuò)大服務(wù)范圍，為防范農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)提供有效手段。

各級(jí)地方人民政府應(yīng)鼓勵(lì)相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)?shù)馁J款優(yōu)惠。銀行對(duì)創(chuàng)業(yè)或擴(kuò)大生產(chǎn)的小微企業(yè)給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠條件。在保險(xiǎn)公司方面，一方面加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投入力度，在農(nóng)作物、主要畜產(chǎn)品、重要“菜籃子”、森林等保險(xiǎn)品種方面加大創(chuàng)新；另一方面針對(duì)低收入和殘疾人等特殊人群開發(fā)小規(guī)模個(gè)人保險(xiǎn)及相關(guān)產(chǎn)品。

2、提升金融機(jī)構(gòu)科技運(yùn)用水平?；诖髷?shù)據(jù)和云計(jì)算的迅速興起和廣泛應(yīng)用，金融機(jī)構(gòu)借此不斷完善金融服務(wù)平臺(tái)，使客戶在信息、資金、品種了解等方面獲得了快速的、綜合的金融服務(wù)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善電子支付和固定網(wǎng)點(diǎn)業(yè)務(wù)的渠道體系建設(shè)，使電子銀行和自助設(shè)備更能滿足用戶的需要，促進(jìn)電子支付方式的進(jìn)一步發(fā)展。

（四）普及普惠金融理念，惠及廣大民眾

1、建立社會(huì)公眾金融教育體系。一方面各有關(guān)政府部門要借助其社會(huì)公信力，發(fā)揮主導(dǎo)作用，使金融知識(shí)在機(jī)關(guān)部門、農(nóng)村、牧區(qū)、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)、單位得到廣泛傳播；相應(yīng)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)舉辦公益金融知識(shí)講座、金融知識(shí)展覽、典型案例解釋等活動(dòng)，在金融知識(shí)教育普及中承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，拓展金融知識(shí)宣傳度，減少宣傳盲區(qū)；另一方面各報(bào)紙、雜志、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等運(yùn)營(yíng)商應(yīng)發(fā)揮其媒介作用，搭建金融知識(shí)學(xué)習(xí)平臺(tái)，加強(qiáng)廣大民眾學(xué)習(xí)金融知識(shí)的意識(shí)和熱情。

2、繼續(xù)開展“向農(nóng)村發(fā)送金融知識(shí)”活動(dòng)。要使金融知識(shí)在農(nóng)村得到廣泛的傳播，一要結(jié)合“流動(dòng)”服務(wù)和“固定”宣傳，在各行政村建立固定的“金融知識(shí)宣傳站”，在各“金融知識(shí)宣傳站”中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐漸形成一套具有標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、組織化的建站模式，從而繼續(xù)在各行政村建立更有效的金融知識(shí)服務(wù)宣傳站；二要不斷提高服務(wù)能力和創(chuàng)新服務(wù)形式，督促各經(jīng)營(yíng)網(wǎng)點(diǎn)不斷向農(nóng)村市場(chǎng)推出更多適合農(nóng)村的金融業(yè)務(wù)品種，拓寬宣傳渠道，提升營(yíng)銷服務(wù)功能。

3、完善農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)。首先，農(nóng)業(yè)銀行要繼續(xù)加強(qiáng)基層員工的培訓(xùn)力度，增設(shè)農(nóng)村業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，研發(fā)適合農(nóng)村市場(chǎng)的軟件和硬件設(shè)施，從而利用計(jì)算機(jī)技術(shù)有效地推廣知識(shí)，讓廣大民眾更好地了解普惠金融；其次，商業(yè)銀行應(yīng)發(fā)揮其在普及金融知識(shí)過(guò)程中的作用，大力支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民提供各種理解和掌握金融知識(shí)的可靠渠道，進(jìn)而為建立新農(nóng)村起到積極的推動(dòng)作用。

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