美國國家應(yīng)急管理體制探析

楊 華，吳立志，李思成

(1.中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000； 2.山東省消防總隊(duì)，山東 濟(jì)南 250000)

我國是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國家，為防范化解重特大安全風(fēng)險(xiǎn)，健全公共安全體系，整合優(yōu)化應(yīng)急力量和資源，推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，確保人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，2018年3月根據(jù)第十三屆人大一次會(huì)議批準(zhǔn)，我國組建成立應(yīng)急管理部。新組建的應(yīng)急管理部整合了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局職責(zé)，以及國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、公安部的消防管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)等13個(gè)部門的應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)。此次我國應(yīng)急管理部的組建，既參考了美國等國家在應(yīng)急管理方面的一些先進(jìn)理念和做法，又緊密結(jié)合了我國實(shí)際國情，可以說，此次應(yīng)急管理部的組建是國際應(yīng)急管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)際相結(jié)合、突出中國特色、適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、符合中國國情的一次中國應(yīng)急管理工作里程碑式的改革，標(biāo)志著我國的應(yīng)急管理工作進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。

世界各國關(guān)于應(yīng)急管理體制問題均進(jìn)行了不斷的探索。雖然日本、新加坡以及諸多西歐國家均找到了適合本國國情的應(yīng)急管理體制，并在實(shí)際防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中取得了良好效果，但由于整體國家規(guī)模上與我國有較大差異，這些國家在應(yīng)急管理體制方面的經(jīng)驗(yàn)對于我國的借鑒意義并不大。美國是目前世界第一大經(jīng)濟(jì)體，陸地領(lǐng)土面積952萬平方公里位列世界第四，與中國陸地領(lǐng)土面積相當(dāng)。美國也是地震、颶風(fēng)、洪水、龍卷風(fēng)、暴風(fēng)、森林火災(zāi)等多種類自然災(zāi)害頻發(fā)的國家；同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，火災(zāi)、道路交通事故、危險(xiǎn)化學(xué)品災(zāi)害事故等人為事故發(fā)生也較為頻繁；此外，不斷發(fā)生的恐怖事件也是美國面臨的特殊人為災(zāi)害。因此，為了有效的保障國家和國民安全，美國政府在災(zāi)害應(yīng)急管理領(lǐng)域開展了長期而持續(xù)的實(shí)踐探索，通過對應(yīng)急管理體制的改革，解決了曾經(jīng)困擾美國政府和人民的諸多應(yīng)急管理突出問題。美國在應(yīng)急管理體制方面的諸多探索和經(jīng)驗(yàn)，對我國應(yīng)急管理體制的不斷優(yōu)化、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的提高，有十分寶貴的學(xué)習(xí)借鑒意義。

一、美國的國家應(yīng)急管理體系

(一)美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局成立背景及歷史沿革

美國采取聯(lián)邦應(yīng)急管理局(Federal Emergency Management Agency, FEMA)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家應(yīng)急管理體系。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)隸屬于美國國土安全部(Department of Homeland Security)。由美國總統(tǒng)卡特將11個(gè)部門的應(yīng)急管理職能整合組建而成[1]。1979年組建時(shí)，聯(lián)邦應(yīng)急管理局吸收合并了聯(lián)邦保險(xiǎn)局(Federal Insurance Administration)、國家消防局(National Fire Prevention and Control Administration)、國家氣象局(National Weather Service)的防災(zāi)職能、總務(wù)管理局(General Services Administration)的防災(zāi)機(jī)構(gòu)以及國家住房和城市發(fā)展部(Department of Housing and Urban Development)的聯(lián)邦災(zāi)害救助管理職能。并且，聯(lián)邦應(yīng)急管理局還負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)國家民防系統(tǒng)(Nation’s Civil Defense)，而這一職能以前是由美國國防部(Department of Defense)的國防民事準(zhǔn)備局(Defense Civil Preparedness Agency)履行的。設(shè)置該機(jī)構(gòu)的主要目的是對發(fā)生在美國并且當(dāng)?shù)刂菡疅o法應(yīng)對的災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)進(jìn)行協(xié)調(diào)指揮，這其中體現(xiàn)了“分級負(fù)責(zé)，屬地管理為主”的指導(dǎo)思想。一般性災(zāi)害由州政府負(fù)責(zé)，對于特別重大災(zāi)害，災(zāi)害發(fā)生州的州長必須宣布緊急狀態(tài)令，并正式向總統(tǒng)提出申請，正式要求聯(lián)邦應(yīng)急管理局和聯(lián)邦政府對災(zāi)害做出響應(yīng)。對于州長必須正式向總統(tǒng)及聯(lián)邦政府提出申請這一要求的惟一例外情況是，災(zāi)害事故發(fā)生的主體或地點(diǎn)是聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)或聯(lián)邦資產(chǎn)。例如，1995年發(fā)生在俄克拉荷馬城艾爾弗雷德默拉聯(lián)邦大廈的轟炸事故以及2003年哥倫比亞號(hào)航天飛機(jī)解體失事事故。在這種情況下，聯(lián)邦應(yīng)急管理局對事故直接做出響應(yīng)，無需事故發(fā)生州的州長提出申請。對于災(zāi)后恢復(fù)和災(zāi)后重建的切實(shí)支持，也是聯(lián)邦應(yīng)急管理局的一個(gè)主要職責(zé)。聯(lián)邦應(yīng)急管理局向州政府和當(dāng)?shù)卣峁I(yè)領(lǐng)域的專家技術(shù)支持，并且通過與美國小企業(yè)管理局(Small Business Administration)合作向個(gè)人提供低息貸款，為基礎(chǔ)設(shè)施的重建和救濟(jì)資金提供資金支持。除此之外，聯(lián)邦應(yīng)急管理局為整個(gè)美國的應(yīng)急人員提供培訓(xùn)資金。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的職能正如其部門格言 “在災(zāi)害前、災(zāi)害中以及災(zāi)害以后，幫助你”一樣，涵蓋了與災(zāi)害發(fā)生幾乎所有相關(guān)的職責(zé)與業(yè)務(wù)。

1996，美國總統(tǒng)克林頓任期內(nèi)，該機(jī)構(gòu)被提升為內(nèi)閣級別[2]。隨后由于2011年發(fā)生“9·11”恐怖襲擊，2003年美國總統(tǒng)布什為了加強(qiáng)美國本土防衛(wèi)應(yīng)急能力，組建成立美國國土安全部。聯(lián)邦應(yīng)急管理局被并入新成立的國土安全部。自此，聯(lián)邦應(yīng)急管理局成為國土安全部應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)指揮部(Emergency Preparedness and Response Directorate of Department of Homeland Security)的一部分，擁有全職雇員約2 600多人。但是并入國土安全部后，失去獨(dú)立性的聯(lián)邦應(yīng)急管理局在實(shí)際應(yīng)急管理工作中發(fā)揮的作用并不理想，特別是2005年新奧爾良卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害救援不利，在美國國內(nèi)和國際上造成了較大的負(fù)面輿論效應(yīng)。美國國內(nèi)的專家學(xué)者以及普通民眾紛紛呼吁賦予聯(lián)邦應(yīng)急管理局更大的行動(dòng)指揮、資金使用和物資調(diào)配權(quán)力。于是2007年3月31日，聯(lián)邦應(yīng)急管理局再次被調(diào)整為相對獨(dú)立的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦應(yīng)急管理局局長可直接向美國總統(tǒng)匯報(bào)、直接對美國總統(tǒng)負(fù)責(zé)，但該局仍掛靠在美國國土安全部。由于聯(lián)邦應(yīng)急管理局在防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)以及災(zāi)后恢復(fù)重建等多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，美國政府對該局十分重視，為該局提供了充足的經(jīng)費(fèi)保障，以2013年為例，聯(lián)邦應(yīng)急管理局的年度預(yù)算為130億美元[3]。

(二)美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局組織構(gòu)架

為了便于應(yīng)急處置和災(zāi)害響應(yīng)，聯(lián)邦應(yīng)急管理局將美國國土劃分為10個(gè)任務(wù)區(qū)，并大致按照由北向南、由東到西的順序依次編號(hào)為第1至第10任務(wù)區(qū)，如圖1所示[4]。

圖1 美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局任務(wù)區(qū)劃分

根據(jù)聯(lián)邦應(yīng)急管理局2018年2月23日公布的最新機(jī)構(gòu)設(shè)置，現(xiàn)任應(yīng)急管理局局長布洛克隆2017年4月由美國現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普任命。應(yīng)急管理局分別設(shè)置局長(Administrator)1名，常務(wù)副局長(Deputy Administrator)1名，助理局長(Assistant Administrator)7～8名。局機(jī)關(guān)設(shè)置的首席法律顧問辦公室、美國國土安全部宗教和鄰里關(guān)系中心直接向局長匯報(bào)工作。局長以下設(shè)置正、副參謀長(Chief of Staff)各一名，參謀長負(fù)責(zé)對首都地區(qū)協(xié)調(diào)辦公室、政策和方案分析辦公室、外事辦公室、財(cái)務(wù)辦公室、殘障綜合協(xié)調(diào)辦公室、平等權(quán)利辦公室六個(gè)辦公機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。應(yīng)急管理局由一名專職副局長負(fù)責(zé)任務(wù)行動(dòng)支持業(yè)務(wù)，主要支持部門包括首席行政官辦公室、首席信息官辦公室、首席采購官辦公室、首席人力資源官辦公室以及首席安全官辦公室。應(yīng)急管理局分別下設(shè)國家消防局、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)辦公室、聯(lián)邦保險(xiǎn)和減災(zāi)管理局，以及全國10個(gè)任務(wù)區(qū)。其中國家消防局是美國應(yīng)急救援工作的主力軍和常備專業(yè)力量。應(yīng)急管理局組織構(gòu)架如圖2所示。

圖2 美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局組織構(gòu)架

聯(lián)邦應(yīng)急管理局的應(yīng)急響應(yīng)是基于各個(gè)領(lǐng)域相對獨(dú)立的專隊(duì)來開展相關(guān)業(yè)務(wù)的，例如國家災(zāi)害醫(yī)療系統(tǒng)(National Disaster Medical System)、城市搜索救援隊(duì)(Urban Search and Rescue)、災(zāi)害醫(yī)療救助隊(duì)(Disaster Medical Assistance Team)、災(zāi)害遇難者善后行動(dòng)響應(yīng)專隊(duì)(Disaster Mortuary Operations Response Team)等。此外，聯(lián)邦應(yīng)急管理局志愿者團(tuán)(FEMA Corps)也是災(zāi)害應(yīng)急處置和災(zāi)后恢復(fù)重建的一支骨干力量，該志愿者團(tuán)成員在18～24歲之間。該志愿者團(tuán)是美國國家和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)美國志工團(tuán)(Americorps)與應(yīng)急管理局的一種新的合作模式[5]。應(yīng)急管理局志愿者團(tuán)的定位是“敬業(yè)、訓(xùn)練有素、可靠的災(zāi)害應(yīng)急力量”。2013年6月，約150名首屆應(yīng)急管理局志愿者團(tuán)學(xué)員在密西西比州的維克斯堡營區(qū)畢業(yè)。應(yīng)急管理局志愿者團(tuán)除了以8～12人的小組展開任務(wù)行動(dòng)外，平時(shí)還要遵循美國志工團(tuán)成員的一些要求，比如每周至少進(jìn)行3次體能訓(xùn)練，參與國家和社區(qū)服務(wù)日活動(dòng)以及全國的個(gè)人社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目等活動(dòng)。志愿者團(tuán)成員需要全職為應(yīng)急管理局工作10個(gè)月，在這期間可以獲得每天4.75美元的餐費(fèi)補(bǔ)助和10個(gè)月共計(jì)4 000美元的生活補(bǔ)貼。服務(wù)滿10個(gè)月、共1 700 h的志愿者將被授予一個(gè)“教育獎(jiǎng)”。[6]

二、美國的應(yīng)急管理培訓(xùn)體系

美國國家應(yīng)急管理培訓(xùn)體系以國家應(yīng)急管理學(xué)院(Emergency Management Institute, EMI)為核心，主要分為三個(gè)層次。第一層次是以聯(lián)邦應(yīng)急管理局主導(dǎo)的國家層面的培訓(xùn)工作，主要依托其下屬的國家應(yīng)急管理學(xué)院(EMI)開展。第二層次的培訓(xùn)工作，由各級政府相關(guān)部門設(shè)立的消防、醫(yī)療急救等專業(yè)培訓(xùn)學(xué)院開展，主要針對應(yīng)急救援隊(duì)伍技能培訓(xùn)。而第三層次是部分高校設(shè)立的應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，主要負(fù)責(zé)應(yīng)急管理教育人才的培養(yǎng)、科學(xué)研究與合作培訓(xùn)。

國家應(yīng)急管理學(xué)院(EMI)是美國最權(quán)威、最有影響力的國家級應(yīng)急管理教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也是集應(yīng)急教育培訓(xùn)、演練和咨詢?yōu)橐惑w的國家級綜合性平臺(tái)。位于國家應(yīng)急培訓(xùn)中心(National Emergency Training Center, NETC)內(nèi)。國家應(yīng)急培訓(xùn)中心(NETC)隸屬于應(yīng)急管理局，由美國國家消防局、國家消防學(xué)院和國家應(yīng)急管理學(xué)院共有。該中心坐落于馬里蘭州埃米茨堡鎮(zhèn)，培訓(xùn)中心占地面積約650畝，內(nèi)設(shè)有完備的教室、實(shí)驗(yàn)室、學(xué)生宿舍、學(xué)習(xí)資源中心和餐飲娛樂設(shè)施，中心所有設(shè)施均屬于聯(lián)邦應(yīng)急管理局[7]。國家應(yīng)急管理學(xué)院提供的100多門課程，內(nèi)容涵蓋應(yīng)急預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急規(guī)劃、應(yīng)急處置、災(zāi)后恢復(fù)重建管理和媒體溝通、應(yīng)急志愿者管理等多個(gè)領(lǐng)域，平均每年培訓(xùn)規(guī)模達(dá)15 000人次。培訓(xùn)的對象包括各級政府官員、聯(lián)邦應(yīng)急管理局的員工和聯(lián)邦合作伙伴、應(yīng)急管理志愿者等，還有來自于50多個(gè)國家的應(yīng)急管理團(tuán)體。

國家應(yīng)急管理學(xué)院不僅可以模擬多種聲光電技術(shù)相結(jié)合的應(yīng)急管理案例，開展案例分析、桌面討論、情境模擬、角色扮演為主的應(yīng)急預(yù)案演練，而且可以通過網(wǎng)絡(luò)開展國際繼續(xù)教育培訓(xùn)聯(lián)合組織(IACET)和美國教育委員會(huì)(ACE)承認(rèn)的遠(yuǎn)程教育課程。在國際合作與學(xué)術(shù)交流方面，國家應(yīng)急管理學(xué)院目前與國際上一些專門應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)如國際應(yīng)急管理協(xié)會(huì)(IAEM)、國家應(yīng)急管理協(xié)會(huì)(NEMA)、美國公共工程協(xié)會(huì)(APWA)、美國土木工程師協(xié)會(huì)(ASCE)和美國工程管理協(xié)會(huì)(ASEM)等均有密切交流合作。并且組織了一系列應(yīng)急管理者、應(yīng)急指揮官員、實(shí)訓(xùn)官員、應(yīng)急項(xiàng)目管理專家和高校專家學(xué)者等廣泛參與的業(yè)務(wù)和學(xué)術(shù)研討會(huì)。

三、美國的應(yīng)急救援隊(duì)伍

美國的應(yīng)急救援隊(duì)伍以職業(yè)制消防隊(duì)伍為主力軍。美國國家消防局成立于1974年。國家消防局的建立，是為了響應(yīng)和解決1973年美國全國火災(zāi)防控委員會(huì)發(fā)布的專題報(bào)告“美國在燃燒”所提出的問題[8]。該報(bào)告的作者估計(jì)，美國每年火災(zāi)造成12 000人死亡，300 000人重傷，每年財(cái)產(chǎn)損失114億美元(注：該報(bào)告于1973年首次發(fā)布后，部分?jǐn)?shù)據(jù)后期已作校正更新，根據(jù)美國國家消防局根據(jù)全國火災(zāi)報(bào)告系統(tǒng)NFIRS的數(shù)據(jù)估算，1973年以上三項(xiàng)數(shù)據(jù)分別約為6 200人，100 000人，直接經(jīng)濟(jì)損失27億美元)。該報(bào)告提出了90項(xiàng)建議，其中就包括建議成立一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)范協(xié)調(diào)各州各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一的火災(zāi)防控工作，幫助解決全國范圍內(nèi)日益嚴(yán)重的致命火災(zāi)問題[9]。因此，美國國家消防局在次年成立。根據(jù)1974年實(shí)施的美國聯(lián)邦消防法的規(guī)定，國家消防局對許多與消防有關(guān)的聯(lián)邦工作項(xiàng)目負(fù)有管理職責(zé)，如系統(tǒng)性的收集與火災(zāi)事件有關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字(通過全國火災(zāi)報(bào)告系統(tǒng)NFIRS)、公共消防教育宣傳、消防基金和資金的管理和使用信息發(fā)布等。并且向公眾提供家庭消防安全信息以及經(jīng)過審批認(rèn)可的消防安全公共場所名單。同時(shí)國家消防局還負(fù)責(zé)位于馬里蘭州的國家應(yīng)急培訓(xùn)中心(NETC)的日常管理工作。國家應(yīng)急培訓(xùn)中心所屬的國家消防學(xué)院和國家應(yīng)急管理學(xué)院兩個(gè)學(xué)校，每年對大量來自美國和世界各地的消防隊(duì)員和應(yīng)急管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，受訓(xùn)人員可以通過參加這些學(xué)院的課程來進(jìn)一步提高應(yīng)急救援能力和應(yīng)急管理水平。由于美國采取聯(lián)邦制的政府體制，隸屬于聯(lián)邦政府的國家消防局，并不對各州消防局行使領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，各州消防機(jī)構(gòu)的工作直接向各州州長負(fù)責(zé)。

在美國各類災(zāi)害事故中，因火災(zāi)死亡的人數(shù)位居第三，僅次于車禍和各類犯罪的死亡人數(shù)。因此，美國對于消防工作非常重視。消防隊(duì)伍作為隸屬于聯(lián)邦應(yīng)急管理局的國家應(yīng)急救援力量常備主力軍，美國對其所屬的職業(yè)制消防員進(jìn)行了完全的職業(yè)化管理。通過嚴(yán)格的篩選和培訓(xùn)保證了消防隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平，同時(shí)采取多種激勵(lì)機(jī)制讓消防員成為令人尊重和向往的職業(yè)。

根據(jù)美國國家消防協(xié)會(huì)(National Fire Protection Association，NFPA )2017年4月發(fā)布了關(guān)于2015年美國消防的最新數(shù)據(jù)[10]，美國共有消防員1 160 450名，其中職業(yè)制消防員約345 600名，約占消防員總數(shù)的30%，其余為志愿消防員。美國職業(yè)制消防員的數(shù)量近幾十年來隨著社會(huì)的發(fā)展不斷增長，1986年時(shí)，美國的職業(yè)制消防員數(shù)量為237 750名；到2015年，職業(yè)制消防員數(shù)量幾乎增長到1986年時(shí)的1.5倍，達(dá)到345 600名[10]。目前，美國每千人平均職業(yè)制消防員達(dá)1.54個(gè)，部分發(fā)達(dá)地區(qū)達(dá)2個(gè)以上；如果將志愿制消防員計(jì)算在內(nèi)，美國人口中每千人平均消防員數(shù)量可達(dá)3.36個(gè)。而我國目前，每千人平均現(xiàn)役消防員數(shù)量僅為0.13名，這一數(shù)字尚且小于美國人口每千人平均消防站數(shù)量——0.183個(gè)[10]，由此可見，我國在每千人消防力量這項(xiàng)數(shù)據(jù)上，與美國還有比較大的差距。

美國各州政府對消防工作十分重視。消防服務(wù)支出從1980年到2014年(以2015年美元為基準(zhǔn)扣除通貨膨脹)增長迅速，1980年美國地方消防直接支出為164億美元，而2014年，美國地方消防直接支出達(dá)442億美元。美國的消防隊(duì)伍所承擔(dān)的法定任務(wù)面廣，職責(zé)多元化。除擔(dān)負(fù)滅火救援任務(wù)外，其他自然災(zāi)害事故救援、交通事故救援、應(yīng)急醫(yī)療救護(hù)等搶險(xiǎn)救援與社會(huì)救助任務(wù)均由消防隊(duì)伍承擔(dān)。在美國，共有13 500個(gè)消防機(jī)構(gòu)對外提供院前急救服務(wù)基礎(chǔ)生命支持(BLS)，約占全國消防機(jī)構(gòu)的45.4%；4 617個(gè)消防機(jī)構(gòu)不僅提供院前急救服務(wù)，而且提供高級生命支持(ALS)[10]。而且從轄區(qū)人口來看，轄區(qū)人口在5萬人以上的消防機(jī)構(gòu)，90%以上均提供基礎(chǔ)生命支持或高級生命支持服務(wù)[10]。

四、我國應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)的啟示

由上述內(nèi)容可見，美國應(yīng)急管理體制十分注重災(zāi)害應(yīng)急管理全要素、全流程多個(gè)環(huán)節(jié)的綜合聯(lián)動(dòng)，這給我國應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)提供了參考和借鑒，也帶來了一些啟示：第一，應(yīng)著力打造垂直扁平化的應(yīng)急指揮體系，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急指揮效率。從美國成立聯(lián)邦應(yīng)急管理局的嘗試來看，聯(lián)邦應(yīng)急管理局成立的主要目的就是為了解決美國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家在全國防災(zāi)救災(zāi)工作組織散亂、政出多門、協(xié)調(diào)困難的實(shí)際問題。而這類問題，恰恰也是我國目前在應(yīng)急管理、應(yīng)急救援機(jī)制方面面臨的實(shí)際問題。第二，應(yīng)注重綜合防災(zāi)減災(zāi)，統(tǒng)籌災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后恢復(fù)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)。由美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局的經(jīng)驗(yàn)來看，該局不僅負(fù)責(zé)災(zāi)害發(fā)生時(shí)的應(yīng)急救援組織指揮，同時(shí)負(fù)責(zé)災(zāi)前的各類災(zāi)害防范、監(jiān)測、預(yù)警、宣傳教育等工作以及災(zāi)后重建涉及到的賠償、補(bǔ)償、捐贈(zèng)物資分配、善后工作等多項(xiàng)職責(zé)。我國在未來的應(yīng)急管理工作中，也應(yīng)借鑒這一綜合防災(zāi)減災(zāi)思路，做好災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后各個(gè)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。第三，強(qiáng)調(diào)“分級負(fù)責(zé)，屬地管理”的指導(dǎo)思想。在美國的應(yīng)急管理工作中，對于一般性災(zāi)害由州政府負(fù)責(zé)應(yīng)急處置，而對于特別重大災(zāi)害，經(jīng)州長宣布緊急狀態(tài)并向聯(lián)邦政府正式申請，聯(lián)邦應(yīng)急管理局將作為組織指揮部門參與災(zāi)害應(yīng)急處置。而我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》中同樣要求：國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。第四，應(yīng)注重發(fā)揮民間和社會(huì)組織的力量。在美國的應(yīng)急管理體系中，無論是通過志愿者團(tuán)隊(duì)發(fā)揮救災(zāi)處置、宣傳、善后工作，還是發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)的作用開展災(zāi)后恢復(fù)工作，亦或是依靠為數(shù)眾多的志愿制和義務(wù)制消防員參與協(xié)助應(yīng)急救援工作，均充分發(fā)揮了市場機(jī)制和民間、社會(huì)組織的力量，構(gòu)筑起全民參與、立體生動(dòng)的災(zāi)害防控網(wǎng)。這一點(diǎn)對于我國構(gòu)建全方位、立體化的公共安全網(wǎng)也有重要的參考借鑒意義。

我國此次組建應(yīng)急管理部，同樣是力圖使我國災(zāi)害管理實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，力圖整合多部門職責(zé)、從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)從而使災(zāi)害應(yīng)對措施更為全面，破除公共安全領(lǐng)域“九龍治水，單兵出擊”的困局，使各方應(yīng)急力量“五指并一拳”，形成有效合力，從而建立一套統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。中國特色應(yīng)急管理體制建立后，如何在運(yùn)行與開展實(shí)際工作過程中不斷進(jìn)行體制優(yōu)化、如何不斷提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，是我們需要不斷思考與探索的問題。對于這一問題，此前美國在應(yīng)急管理體制方面的諸多探索、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，值得我國應(yīng)急管理部門學(xué)習(xí)和借鑒。