職業(yè)院校章程統(tǒng)領(lǐng)下的制度體系建設(shè)調(diào)研報(bào)告——以眉山職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例

文 / 鄧惠明

眉山職業(yè)技術(shù)學(xué)院是由地方政府主辦的普通高等職業(yè)院校，其章程已經(jīng)頒布實(shí)施。為進(jìn)一步完善治理結(jié)構(gòu)，提升學(xué)校管理水平，調(diào)研組堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦高質(zhì)量發(fā)展，緊扣教育教學(xué)、圍繞學(xué)校制度體系建設(shè)，通過(guò)個(gè)別訪談、組織召開座談會(huì)等方式開展了調(diào)研。

一、學(xué)校制度體系建設(shè)的基本情況

（一）建校以來(lái)制度建設(shè)的歷程

建校之初，為盡快推進(jìn)學(xué)校的順利運(yùn)行，學(xué)校組建專門團(tuán)隊(duì)擬定了學(xué)校運(yùn)行管理制度。由于建?；A(chǔ)是兩所中專（中師）學(xué)校，缺少高校辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，領(lǐng)導(dǎo)班子中也沒(méi)有來(lái)自高校的領(lǐng)導(dǎo)，管理制度便以兩校原有的制度為基礎(chǔ)，取長(zhǎng)補(bǔ)短進(jìn)行整合修訂。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這個(gè)版本的制度就是中專層次管理制度的疊加，完全沒(méi)有體現(xiàn)現(xiàn)代高等職業(yè)教育的辦學(xué)理念、管理思想和現(xiàn)代大學(xué)制度的基本特點(diǎn)。

建校五年以后，學(xué)校再次進(jìn)行了管理制度修編。本次制度修訂以職能部門為主體，借鑒了兄弟學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)和制度文本，經(jīng)過(guò)多方學(xué)習(xí)后形成了相對(duì)完善的制度體系。改版后的制度涵蓋了學(xué)校綜合管理、人事管理、師資隊(duì)伍建設(shè)、教務(wù)科研、學(xué)生管理、計(jì)劃財(cái)務(wù)后勤管理、安全保衛(wèi)等七個(gè)方面的工作規(guī)范，共計(jì)341項(xiàng)。這個(gè)版本制度的主要特點(diǎn)是融入了現(xiàn)代職業(yè)教育理念，如將實(shí)踐教學(xué)管理作為專項(xiàng)制度納入教學(xué)管理制度范疇。但由于對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度體系研究不深入，理解不透徹，加之辦學(xué)條件限制，辦學(xué)局面沒(méi)有打開，該版制度借鑒的成分較重，沒(méi)有體現(xiàn)學(xué)校自身的辦學(xué)實(shí)際和辦學(xué)特色。

2013年，學(xué)校啟動(dòng)省級(jí)示范性高等職業(yè)院校建設(shè)工作，將“以學(xué)校章程建設(shè)為核心，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度”作為體制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，自此開啟了制度修編工作的新歷程。黨政辦公室牽頭制定了任務(wù)清單，組織各職能部門對(duì)2007版制度和2008年以來(lái)形成的制度進(jìn)行了逐項(xiàng)研判，確定了“廢、改、立”的制度轉(zhuǎn)變方式，經(jīng)過(guò)收集、統(tǒng)計(jì)、調(diào)研、研判等程序后，歷經(jīng)4年，形成了以章程為統(tǒng)領(lǐng)的73項(xiàng)管理制度，2017年10月31日正式頒布實(shí)施。

（二）制度建設(shè)的基本做法

1．確定大學(xué)學(xué)校章程的核心地位

建立現(xiàn)代大學(xué)制度，是新時(shí)期高等教育改革的方向，是發(fā)展的必然要求。大學(xué)章程是推動(dòng)我國(guó)高等教育在新的發(fā)展階段上實(shí)現(xiàn)新跨越的重要措施，對(duì)于創(chuàng)新和完善現(xiàn)代大學(xué)制度具有十分重要的意義。學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程作為依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則和依據(jù)，按照建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部管理體制，依法治校、科學(xué)發(fā)展。學(xué)校章程頒布實(shí)施后，通過(guò)印發(fā)小冊(cè)子、展板、廣播、校園網(wǎng)等途徑進(jìn)行了廣泛宣傳，力求讓《章程》深入每個(gè)師生和員工心中。同時(shí)，學(xué)校還以章程為核心，對(duì)管理制度體系進(jìn)行了重新調(diào)整，并根據(jù)《章程》理順工作流程，規(guī)范工作程序。

2．明確學(xué)校制度框架體系

學(xué)者李巧林認(rèn)為，大學(xué)制度是處理、協(xié)調(diào)、維護(hù)大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)以及大學(xué)內(nèi)部之間關(guān)系的一系列規(guī)范與行為準(zhǔn)則。學(xué)者方明、谷成久則認(rèn)為大學(xué)制度分為外部制度和內(nèi)部制度。外部制度調(diào)整的是學(xué)校與國(guó)家、社會(huì)的關(guān)系，內(nèi)部制度則是調(diào)整大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)、組織與個(gè)體的關(guān)系。史曉宇認(rèn)為大學(xué)內(nèi)部制度就是大學(xué)管理制度，這種管理制度可分為靜態(tài)制度和動(dòng)態(tài)制度，靜態(tài)制度是指大學(xué)內(nèi)部組織設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等管理運(yùn)行機(jī)制，動(dòng)態(tài)制度則是指由體制所確定的內(nèi)部各構(gòu)成要素間相互作用、聯(lián)系和調(diào)節(jié)方式等管理運(yùn)行機(jī)制，是日常管理、教學(xué)科研等方面的管理制度。

本調(diào)研組認(rèn)為，學(xué)校制度體系分為外部制度體系和內(nèi)部制度體系兩個(gè)層次，學(xué)校章程處于承上啟下的地位。對(duì)外部制度體系而言，學(xué)校章程處于底層，對(duì)內(nèi)部制度體系而言，學(xué)校章程處于頂層。

2015年教育部印發(fā)的《教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離 促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（教政法〔2015〕5號(hào)）明確要求“學(xué)校要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，理順和完善規(guī)章制度，制定并完善教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、后勤、安全、對(duì)外合作、學(xué)生組織、學(xué)生社團(tuán)等方面的管理制度，建立健全各種辦事程序、內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議事規(guī)則等，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的制度體系”。根據(jù)這一要求，學(xué)校在進(jìn)行制度框架體系設(shè)計(jì)時(shí)縱向上把章程作為內(nèi)部制度體系的統(tǒng)帥，在橫向上包括教學(xué)、科研、學(xué)生、人事、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)、后勤、安全、對(duì)外合作等管理制度，形成一個(gè)統(tǒng)一的整體。

學(xué)校內(nèi)部制度體系層次結(jié)構(gòu)圖

3．注重務(wù)實(shí)管用

新版《章程》中，制度條文中不再長(zhǎng)篇贅述上級(jí)文件，刪減了大話、套話、空話，主要表述具體的操作要求，基本是按照工具書的要求進(jìn)行編修，成為日常工作的指南。

4．注重規(guī)范、統(tǒng)一

修訂后的制度統(tǒng)一了體例，都采用條款表述，第一條均表述為引用的上級(jí)文件，最后一條表述為解釋權(quán)限和施行日期。表述基本規(guī)范，對(duì)專用名詞、專用術(shù)語(yǔ)、體裁格式、行文表達(dá)等均進(jìn)行了統(tǒng)一。

另外，修訂后的制度內(nèi)容整合濃縮、詳簡(jiǎn)結(jié)合。比如《推進(jìn)正風(fēng)肅紀(jì)工作實(shí)施辦法》把相關(guān)的黨風(fēng)、政風(fēng)、作風(fēng)、紀(jì)律、廉政等內(nèi)容都整合進(jìn)去了。再比如《校園秩序管理暨安全管理辦法》把原來(lái)涉及的校園秩序管理、十大安全管理項(xiàng)目且分述在十多項(xiàng)制度的內(nèi)容都整合進(jìn)去了。除此之外，將凡是上級(jí)有比較明確具體的又便于操作的制度簡(jiǎn)寫或取消，如取消了《學(xué)生檔案管理辦法》《發(fā)展黨員工作管理辦法》《黨風(fēng)廉政建設(shè)實(shí)施細(xì)則》等。

（三）學(xué)校內(nèi)部制度體系的基本內(nèi)容

制度建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，是學(xué)?？茖W(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)的根本。學(xué)校內(nèi)部制度體系包括核心制度的學(xué)校章程、基本制度的議事規(guī)則以及具體制度的工作規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

1．核心制度

章程是核心制度，也是根本大法，是學(xué)校治理理念和制度的集中體現(xiàn)，是學(xué)校管理的基本準(zhǔn)則，是學(xué)校明確辦學(xué)方向、突出辦學(xué)特色的重要保障。從章程的結(jié)構(gòu)來(lái)看，對(duì)學(xué)校的管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、教師、學(xué)生、民主管理以及標(biāo)志標(biāo)識(shí)都有明確規(guī)定。但從具體的內(nèi)容表述來(lái)看，章程表述比較粗略，所有運(yùn)行規(guī)則都僅是原則性的描述，需要有更為詳細(xì)配套的具體實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則。

2．基本制度

學(xué)校的基本制度是圍繞學(xué)校章程制定的，也是維持學(xué)校運(yùn)行所必須的且具有較強(qiáng)指導(dǎo)作用的實(shí)施辦法。主要包括“三重一大”事項(xiàng)集體決策制度、黨委（常委）會(huì)議事規(guī)則等決策規(guī)范類制度；教代會(huì)章程、職稱評(píng)審委員會(huì)章程等規(guī)章類制度；黨建、人事、教務(wù)、學(xué)生、基建、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、后勤服務(wù)、對(duì)外合作等具體工作的管理規(guī)范類制度，還有作風(fēng)建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)、線索管理等監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)類制度。這幾類制度既不能照搬上級(jí)文件規(guī)定，又不能過(guò)于細(xì)化，而應(yīng)是符合學(xué)校工作實(shí)際的，具有一定操作指導(dǎo)性的原則性規(guī)定。

3．具體制度

學(xué)校各職能部門、教學(xué)單位以基本制度為指導(dǎo)，擬定了關(guān)于教育教學(xué)和服務(wù)保障等工作方面的具體實(shí)施細(xì)則。該類制度應(yīng)細(xì)致準(zhǔn)確地規(guī)定某項(xiàng)工作標(biāo)準(zhǔn)，盡量能定性定量地進(jìn)行規(guī)定，是師生教育教學(xué)和學(xué)習(xí)生活的行為準(zhǔn)則。

二、學(xué)校制度體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）制度體系有待加強(qiáng)完善

學(xué)校2017版制度共73項(xiàng)。匯編學(xué)生管理制度1本，收錄了學(xué)生管理方面的制度20項(xiàng)；匯編綜合類管理制度1本，收錄了議事規(guī)則、章程、黨建、教務(wù)科研、財(cái)務(wù)資產(chǎn)、后勤保障等制度60項(xiàng)（其中重復(fù)收錄7項(xiàng)）。這些內(nèi)部管理制度都是學(xué)校層面制定的基本工作制度，主要從原則上規(guī)定了相關(guān)工作要求，對(duì)于具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范還需要各職能部門、各教學(xué)單位在學(xué)?；局贫鹊目蚣軆?nèi)充實(shí)和完善。比如斯坦福大學(xué)的內(nèi)部制度體系也是三個(gè)層次，第一層次就是以《董事會(huì)章程》為統(tǒng)領(lǐng)，第二層次是《學(xué)術(shù)委員會(huì)的評(píng)議會(huì)章程》和全校性政策文件，第三層次是《學(xué)術(shù)委員會(huì)的評(píng)議會(huì)和專門委員會(huì)手冊(cè)》及行政管理的規(guī)定與細(xì)則，三個(gè)層次構(gòu)成完整的體系。我校制度匯編對(duì)第一、二層次已有明確規(guī)定，對(duì)于各部門、教學(xué)單位的規(guī)定和細(xì)則還未統(tǒng)一。

（二）章程的統(tǒng)領(lǐng)作用發(fā)揮不足

統(tǒng)領(lǐng)，即統(tǒng)帥領(lǐng)導(dǎo)，有指引、帶領(lǐng)之意。學(xué)校章程的統(tǒng)領(lǐng)作用發(fā)揮機(jī)制與憲法的統(tǒng)領(lǐng)作用發(fā)揮機(jī)制具有相似性，因此學(xué)校章程又稱學(xué)校的“憲法”。學(xué)校章程上承國(guó)家教育法律法規(guī)，下啟內(nèi)部規(guī)章制度。其統(tǒng)領(lǐng)作用的發(fā)揮主要基于內(nèi)部制度體系而言。如果把學(xué)校內(nèi)部制度體系比喻為樹，學(xué)校章程則是樹枝，各項(xiàng)基本工作制度和具體工作實(shí)施細(xì)則便是樹葉，只有樹枝才能支撐起樹葉。但在學(xué)校內(nèi)部制度修編過(guò)程中，盡管把章程放在了文本的前面，但各項(xiàng)制度以章程為支撐的作用還未有效發(fā)揮。比如學(xué)生管理制度制定了20項(xiàng)，主要是對(duì)學(xué)生在校期間的行為約束為主，而對(duì)于章程明文規(guī)定的學(xué)生權(quán)利部分還沒(méi)有很好地融入內(nèi)部管理制度之中。

（三）制度宣傳貫徹執(zhí)行力度還需加強(qiáng)

學(xué)校2017版制度印發(fā)已近10月，通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各職能部門、各教學(xué)單位均通過(guò)不同形式進(jìn)行了學(xué)習(xí)和宣傳，絕大部分教職工都知道學(xué)校重新修編了制度。但在涉及具體的制度體系、制度內(nèi)容時(shí)，大部分教職工知之不多，一些管理人員自覺(jué)運(yùn)用制度的習(xí)慣還沒(méi)有完全形成，甚至還發(fā)現(xiàn)了幾起沒(méi)有執(zhí)行制度的典型案例。可喜的是各職能部門、教學(xué)單位在教育教學(xué)、管理服務(wù)中遇到需要解決的問(wèn)題時(shí)已有翻查制度的意識(shí)，并以問(wèn)題為導(dǎo)向開展學(xué)習(xí)。但如何讓學(xué)校內(nèi)部管理制度在教職工中深入人心，把制度規(guī)范內(nèi)化為自覺(jué)行為還有很長(zhǎng)的路要走。

三、學(xué)校內(nèi)部制度體系建設(shè)的建議和對(duì)策

（一）章程統(tǒng)領(lǐng)

章程作為指導(dǎo)和規(guī)范學(xué)校各項(xiàng)工作的“根本大法”，是學(xué)校治理理念的集中體現(xiàn)和辦學(xué)治校的基本依據(jù)，是學(xué)校各項(xiàng)內(nèi)部制度制定的根本。無(wú)論是基本制度還是核心制度，首先應(yīng)該明確章程的核心地位，在學(xué)校章程規(guī)定的原則和框架下確定具體內(nèi)容。其次對(duì)凌駕于章程之上，或與章程不相符的規(guī)定和辦法都應(yīng)進(jìn)行修訂。

（二）頂層重視

學(xué)校的制度能否成為管人管事的根本、可持續(xù)發(fā)展的基本保障、依法治校的操作指南，關(guān)鍵要看基本制度的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是否與學(xué)校的實(shí)際校情相結(jié)合，是否適應(yīng)學(xué)校的發(fā)展需要。一套好的制度體系需要領(lǐng)導(dǎo)層面的高度重視和科學(xué)規(guī)劃，既要保障涵蓋學(xué)校工作的方方面面，也要抓大放小，凝練精神。首先領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，把學(xué)校的管理理念融入制度當(dāng)中；其次是要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)上級(jí)相關(guān)規(guī)定；接著是要根據(jù)分類擬定制度目錄，構(gòu)建完整的制度體系；最后是制度草擬者應(yīng)有全局觀念，全面關(guān)注學(xué)校教育教學(xué)、科研、專業(yè)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、對(duì)外合作等重要工作內(nèi)容，且在制度制定過(guò)程中體現(xiàn)公平、公正、民主和人本的理念，使設(shè)計(jì)的制度體系有利于提高學(xué)校的管理水平和管理能力。

（三）強(qiáng)化執(zhí)行

制度的生命力在于執(zhí)行。寫得再完美的制度如果不執(zhí)行也不能算是好的制度，只有加大制度執(zhí)行的監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)定，才能發(fā)揮制度的管理效能。嚴(yán)格執(zhí)行制度的目的是為了防控和化解風(fēng)險(xiǎn)，包括廉政風(fēng)險(xiǎn)、工作風(fēng)險(xiǎn)和安全風(fēng)險(xiǎn)，是提升學(xué)校治理能力和治理水平的需要。強(qiáng)化執(zhí)行力主要有以下具體措施：一是加大制度的宣傳力度，要通過(guò)協(xié)同辦公系統(tǒng)、校園網(wǎng)、微信公眾號(hào)、微博、教職工大會(huì)、印發(fā)口袋書等形式宣傳頒布實(shí)施的制度條文，讓廣大教職工明確執(zhí)行制度的重要性，營(yíng)造執(zhí)行制度的氛圍；二是提升執(zhí)行制度的意識(shí)性，讓執(zhí)行制度成為一種意識(shí)、一種自覺(jué)、一種習(xí)慣。堅(jiān)持執(zhí)行制度的持久性，讓所有的行政行為都在制度框架內(nèi)運(yùn)行，持之以恒，堅(jiān)定不移，久久為功。強(qiáng)化執(zhí)行制度的針對(duì)性，根據(jù)具體的行為、具體的工作需要，有針對(duì)性地來(lái)選擇、學(xué)習(xí)和運(yùn)用。維護(hù)執(zhí)行制度的嚴(yán)肅性，在制度面前，人人都不可任性，不管是執(zhí)行制度者，還是遵守制度者，只要違背了制度，就要受到必要的批評(píng)或懲戒；三是加大違反制度的執(zhí)紀(jì)力度，說(shuō)教千遍不如問(wèn)責(zé)一次，由黨政辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察部門介入制度執(zhí)行的檢查和監(jiān)督，傳達(dá)壓力，引導(dǎo)執(zhí)行制度的自覺(jué)性；四是進(jìn)行制度執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)考核，在師生中組織開展教職工遵守制度情況的評(píng)價(jià)考核。將遵守制度情況納入部門目標(biāo)考核和教職工個(gè)人績(jī)效考核。

（四）持續(xù)修訂

社會(huì)在向前發(fā)展，國(guó)家層面的政策也隨之進(jìn)行調(diào)整，學(xué)校作為社會(huì)的重要組成部分，其管理制度不可能一成不變，制度建設(shè)工作永遠(yuǎn)在路上，因此要對(duì)制度進(jìn)行持續(xù)修訂。可以通過(guò)以下方式進(jìn)行：一是在隨著學(xué)校外部環(huán)境和內(nèi)部情況變化的過(guò)程中，相關(guān)職能部門及學(xué)校管理層要及時(shí)提出修訂意見，使管理制度與學(xué)校實(shí)際情況緊密契合，真正發(fā)揮其效力；二是要仔細(xì)解讀學(xué)校章程，補(bǔ)充完善章程規(guī)定應(yīng)該明確的內(nèi)部管理規(guī)章規(guī)則，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)學(xué)校工作；三是要以學(xué)?；局贫葹闇?zhǔn)繩，制定具體的工作標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，完善制度體系。