高鐵時代旅游業(yè)的公共政策分析——以云南撫仙湖為例

文 / 靳明珠

撫仙湖位于中國云南省玉溪市，距省會昆明僅70公里，是一個面積廣闊的高原湖泊，是云南省九大淡水湖之一。該湖水質(zhì)純凈、無污染，其東南部和西部均是山脈，北部是一個平壩。撫仙湖流域的帽天山化石群演繹著五億年前生命大爆發(fā)的奇跡，被列入世界自然遺產(chǎn)名單。

圖1 撫仙湖海鷗越冬 攝影：張睿

一、撫仙湖得天獨厚的生態(tài)人文資源

撫仙湖面積遼闊，在玉溪市澄江、江川、華寧等縣共占地216.6平方公里，其蓄水量占云南省九個高原湖泊總量的72.8%，占全國淡水湖的9.16%，是洱海的6倍，滇池的12倍。撫仙湖的平均水深約95米，最深約159米，南北約32公里，東西約12公里，海岸線為93公里，形狀像倒葫蘆，屬于斷層溶解湖。該湖為南北朝向，南部窄淺，中間收攏，是中國一類的飲用水源之一，在2013年被列入中國15個重點湖泊。湖中有20多種經(jīng)濟魚類，其中抗浪魚最為著名。

公元863年唐人樊綽的《蠻書》稱撫仙湖為大池，明時始稱“撫仙湖”。其名由來當(dāng)?shù)赜袃煞N說法：一種說法是，據(jù)玉溪市澄江縣《復(fù)志》記載：“東南湖山，石嶺磷音，懸斗嶺上，有石，小二仙，肩并肩站立，船望遠方，若隱若現(xiàn)?！眰髡f施和蕭是兩位神仙，忘記返回天廷，化身為兩塊并肩搭手的巨石，站在湖的東南部，因此被命名為撫仙湖。另一種說法是，湖的西面像一片竹筍，“尖山”平緩地升入云端，像一個高大的仙女站在岸上伸出手去觸摸湖中的清水，因此得名撫仙湖。晚明著名旅行家徐霞客在云南旅行日記中曾提到撫仙湖，大概意思是說云南山土肥沃，激流勇進，水流渾濁，只有撫仙湖很清澈。據(jù)說，撫仙湖的水含磷量高，顯藍綠色，主要來自沿湖山脈的泉水，流經(jīng)星云湖、海門河后經(jīng)過濾沉淀變得更清澈，透明度能達7至8米。

二、高鐵開通后撫仙湖直接受益

國家發(fā)改委2016年7月公布的《中長期鐵路規(guī)劃》中提到2020年全國高鐵線路要達3萬公里，構(gòu)建“八縱八橫”主通道，昆明位列其中。

滬昆高鐵、京昆高鐵、廣昆高鐵三大高鐵終點均是昆明，現(xiàn)已通車。以滬昆高速鐵路為例，經(jīng)過上海、杭州、南昌、長沙、貴陽、昆明六個省會和直轄市，線路全長2266公里，歷時12個小時；以京昆高速鐵路為例，經(jīng)過北京北部、石家莊、鄭州、成都、宜賓、昆明，歷時11個小時左右；以廣昆高速鐵路為例，連接廣州、南寧、昆明，昆明至南寧歷時4個小時，昆明至廣州歷時約7個小時。渝昆高鐵全長720公里，時速350公里，昆明到重慶4個小時左右即可到達。此外，預(yù)計2022年中泰高鐵將連通東南亞六國延伸到馬來西亞、新加坡甚至印度尼西亞，昆明到曼谷只需要五六個小時。

撫仙湖地理位置優(yōu)越，距離昆明南高鐵站只有40公里，車程不到1個小時，享有巨大的交通優(yōu)勢。隨著撫仙湖進入高鐵時代，云南邊疆民族地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟特別是旅游業(yè)獲得了難得的發(fā)展機遇，各級政府也迎來了高鐵時代下公共政策制定的挑戰(zhàn)。

三、高鐵時代給撫仙湖旅游業(yè)帶來的積極影響

（一）大大增加撫仙湖游客流量

高鐵時代到來之前，由于交通不便、宣傳不夠，撫仙湖多為周邊城市居民的游玩選擇，沒有打開全國的旅游市場。而高鐵的開通，實現(xiàn)了全國各地游客日達撫仙湖，大大增加了撫仙湖的外省游客量。順應(yīng)高鐵熱潮，當(dāng)?shù)卣趯嵤┮幌盗斜Ｗo措施的前提下，大力支持撫仙湖旅游設(shè)施的進一步配套完善，據(jù)統(tǒng)計2016年撫仙湖接待游客714萬人次，旅游收入達37.9億元，2017年游客約963萬人次，同比增長超過30%，旅游收入77.87億元，同比增長超過80%，旅游業(yè)各項指標(biāo)均有所提升。據(jù)2018年春節(jié)統(tǒng)計，玉溪撫仙湖接待游客量居全省第2位，接待19.93萬人次，較去年同期增長41%。種種數(shù)據(jù)顯示，高鐵的開通使撫仙湖旅游業(yè)的發(fā)展進入了黃金時代。

（二）有效整合資源，融合生態(tài)與人文旅游圈

高鐵開通后，昆明與北京、上海、廣州、重慶、貴陽、南寧、鄭州等多地旅游資源聯(lián)成了一片，與云南省內(nèi)的旅游城市形成了生態(tài)人文旅游圈，這樣既加強了其與周邊大城市的旅游資源的連接性，又結(jié)合周邊的少數(shù)民族旅游資源形成了更好的生態(tài)人文旅游線路，從而吸引更多游客前來。

（三）打造撫仙湖國際名片，提升云南形象

高鐵開通后，全國乃至世界上更多的游客慕名而來，一睹中國最大的深水型淡水湖的風(fēng)采。撫仙湖優(yōu)異的生態(tài)標(biāo)志對云南形象有了積極的宣傳，2016年、2017年連續(xù)兩年接待中外游客人次和旅游收入持續(xù)增長，2017年、2018年春節(jié)連續(xù)被列為云南省最受歡迎的景點前三名。

四、撫仙湖面對高鐵機遇，科學(xué)應(yīng)對的公共政策

高鐵經(jīng)濟在帶動客流量，加快撫仙湖的旅游業(yè)發(fā)展的同時，需要相關(guān)政府部門配套的公共管理同步提升。若撫仙湖想成為更加響亮的國際名片，就需要當(dāng)?shù)卣诒Ｗo好撫仙湖生態(tài)環(huán)境的前提下，加強科學(xué)的旅游公共政策分析，對景區(qū)進行生態(tài)人文資源升級以及高鐵經(jīng)濟背景下的旅游業(yè)配套升級。

（一）全面保護、科學(xué)規(guī)劃多種模式

2013年起玉溪市、澄江縣等各級政府對撫仙湖畔的村莊實施搬遷，實現(xiàn)退房、退田、退塘還湖，并沿湖植樹造林，如在湖邊種三千畝櫻花、萬畝生態(tài)濕地，很好地實現(xiàn)了綠色生態(tài)屏障作用，為撫仙湖周邊生態(tài)旅游拓展了思路。

為了控制撫仙湖水源污染，長期保持Ⅰ類水質(zhì)，當(dāng)?shù)卣础对颇鲜嵯珊Ｗo條例》規(guī)定實施“一退夠、二調(diào)優(yōu)、三保護”戰(zhàn)略?！耙煌藟颉币?guī)定在水位為1722.5米以上擴大100米的保護區(qū)內(nèi)，實施退耕還田、退房、退湖、退企、退湖、退污等措施，達到消除五年內(nèi)直接水污染的目標(biāo)；“二調(diào)優(yōu)”指的是自撫仙湖百米一級保護區(qū)延至海拔1900米的區(qū)域內(nèi)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)，逐步退出第二產(chǎn)業(yè)，減少產(chǎn)業(yè)污染負荷；“三保護”規(guī)定保護海拔1900米以上的山地林區(qū)的生態(tài)屏障，保護現(xiàn)有森林和原始樹種，減少入湖泥沙，保證水源清澈；保護歷史文物古跡等旅游資源；引導(dǎo)特色民居、民俗，促進鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展。

此外，當(dāng)?shù)卣e極采用政府-社會資本合作模式，加強對撫仙湖突發(fā)性環(huán)境污染事故的環(huán)境監(jiān)測、預(yù)警和應(yīng)對，建設(shè)了一系列湖泊環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、預(yù)警設(shè)施并運維管理。該項目成功引導(dǎo)了社會資本進入湖泊環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域，對創(chuàng)建智慧湖泊具有重要意義。

（二）將撫仙湖保護管理進一步法制化

撫仙湖作為我國重要的戰(zhàn)略水資源，2004年以來，湖水水質(zhì)恢復(fù)至一級，一直保持至今，這與撫仙湖保護法制化進程密不可分。玉溪市各級政府一直以來非常重視撫仙湖的生態(tài)環(huán)境保護治理，為其編制科學(xué)的治理規(guī)劃，如2013年實行河長制；2016年對撫仙湖進行澄江一縣托管，實施統(tǒng)一管理、保護和發(fā)展，符合《撫仙湖保護條例》中的“保護優(yōu)先、科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)一管理、綜合防治、綜合保護、可持續(xù)發(fā)展原則”。在未來，云南省將把撫仙湖的保護放在一個更加標(biāo)準(zhǔn)化的法律軌道上。根據(jù)上述條例，撫仙湖有效進展了封湖禁漁、清理枯萎漂浮水草、控源截污整改、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)等工作。2017年9月，撫仙湖水通過國家財政部、國土資源部等部門的審評，入選國家第二批山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)試點工程，以進一步修復(fù)其生態(tài)環(huán)境。

表 2017撫仙湖部分國際賽事集錦

（三）堅持走生態(tài)+旅游+大健康產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之路

玉溪市政府開發(fā)生態(tài)與人文復(fù)合型旅游產(chǎn)品，鼓勵撫仙湖畔荷花園等景觀、藍莓等林果種植基地，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)觀光型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進全國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點縣和撫仙湖國家生態(tài)農(nóng)業(yè)公園建設(shè)，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)特色園、田園綜合體，走高效安全、自然節(jié)約、環(huán)境友好的高原特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。

政府圍繞撫仙湖的開發(fā)，在北岸依湖而建28公里長、3米寬的時光棧道，使游客漫步其間，撫仙湖美景一覽無余，這條生態(tài)觀光走廊途經(jīng)撫仙湖多個濕地公園如北岸生態(tài)濕地、月亮灣濕地、櫻花谷等。同時，還改善景觀設(shè)施，精心打造自然、健康、休閑的生態(tài)游覽區(qū)。

撫仙湖作為休閑戶外運動的圣地，政府鼓勵舉辦“撫仙湖馬拉松比賽”“撫仙湖國際帆船比賽”等賽事，將玉溪撫仙湖打造成國際體育旅游基地，依托撫仙湖水資源優(yōu)勢，開發(fā)運營帆船、游泳、跑步、騎行、健走、海上垂釣、沙灘排球等體育旅游產(chǎn)品，打造全民參與的藍色撫仙湖運動休閑帶。2016年撫仙湖在中國體育文化博覽會、中國體育旅游博覽會中獲得“體育旅游精品景區(qū)”稱號。玉溪市、澄江縣等各級政府通過努力將優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境與國際體育賽事、全民健身計劃相結(jié)合，堅定不移地走生態(tài)+旅游+大健康產(chǎn)業(yè)道路。

（四）利用“世界深藍湖區(qū)、地球生命起源、古滇文化印跡”名片優(yōu)勢

圖2 撫仙湖生態(tài)濕地 攝影：張睿

玉溪市政府圍繞“十三五”規(guī)劃，為更好融入國家提升服務(wù)業(yè)比重的產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級戰(zhàn)略重點，對撫仙湖周邊旅游業(yè)定位國際化、高端化、特色化，合理利用世界名片“世界深藍湖區(qū)、地球生命起源、古滇文化印跡”，引導(dǎo)生態(tài)文化旅游業(yè)發(fā)展，積極優(yōu)化旅游配套設(shè)施，創(chuàng)建國際一流的休閑旅游度假區(qū)，如引進港中旅山地運動、雪域飛鷹等新業(yè)態(tài)旅游項目，優(yōu)質(zhì)開發(fā)帽天山、仙湖灣、明星魚洞、碧云寺等景區(qū)資源，合理進行啰哩山、松子園、小凹等特色旅游村建設(shè)。2017年6月，撫仙湖·廣龍小鎮(zhèn)云南省特色小鎮(zhèn)入選國際水平、全國一流、全省一流特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單，這標(biāo)志著撫仙湖從省內(nèi)旅游度假勝地轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖糜味燃賱俚?，廣龍小鎮(zhèn)將成為云南旅游會客廳，進而促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，提高人民生活水平。

（五）加快區(qū)域旅游合作，優(yōu)化高鐵配套交通線路

結(jié)合撫仙湖周邊地區(qū)的景點，如帽天山風(fēng)景名勝區(qū)、祿充風(fēng)景區(qū)、澄江化石地展覽館、石林風(fēng)景區(qū)、古滇王國等，通過優(yōu)化交通線路、提升旅游品質(zhì)來吸引游客。為此，玉溪市政府配套出臺了《玉溪市2017年五大基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)計劃》《玉溪市中心城區(qū)有軌電車線網(wǎng)專項規(guī)劃》等文件。根據(jù)該計劃，政府提議在撫仙湖等五大湖地區(qū)建立輕軌環(huán)線，依托加快昆明輕軌建設(shè)的基本條件，在大湖區(qū)（滇池、陽宗海、撫仙湖、星云湖、杞麓湖）建設(shè)輕軌環(huán)線，融入昆明的輕軌交通體系。

玉溪軌道交通將由兩部分組成，第一部分：按照玉溪市軌道交通規(guī)劃線路，將在昆明呈貢的圓寶村站與昆明地鐵9號線換乘，沿東南方向經(jīng)昆明與玉溪交界的提古村一帶進入玉溪，形成一條主要干線（呈貢-澄江-江川-紅塔區(qū)-峨山）、兩條支線（江川-通海、江川-華寧）的軌道交通網(wǎng)，全長156公里左右；第二部分：撫仙湖周邊的有軌電車位于祿充、陽光海岸一帶，將櫻花谷、寒武紀(jì)樂園等串聯(lián)。2017年7月，玉溪市政府與企業(yè)簽訂合作協(xié)議，撫仙湖還湖跨座式單軌“云軌”項目落戶，建成后將成為撫仙湖高鐵配套的亮點。

五、結(jié)語

撫仙湖位于云南省中部玉溪市，是中國最大的深水淡水湖，蓄水能力超過200億立方米，水質(zhì)保持了I級標(biāo)準(zhǔn)，是中國最好的天然湖泊之一。因此，保護撫仙湖旅游資源，避免過度開發(fā)，是高鐵時代下政府科學(xué)公共管理撫仙湖的首要準(zhǔn)則。一直以來，撫仙湖以其綺麗迷人的自然景色、神秘而動人的傳說、深厚的人文底蘊，備受世人青睞，被比作鑲嵌在云貴高原上的一顆璀璨明珠，是云南文化旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶的重要組成部分，也是云南城市經(jīng)濟圈的重要資源。因此，如何在高鐵經(jīng)濟的背景下，在保護撫仙湖生態(tài)環(huán)境的前提下，從公共政策的角度發(fā)展撫仙湖旅游業(yè)，成為值得探究的重要課題。