銀保監(jiān)局“合體”地方重組啟幕

彌月櫻

近來，北京金融街鑫茂大廈15號和甲15號一片忙碌搬家的景象，中國銀保監(jiān)會“合體”工程正在有序進行。從11月開始，整合后的銀保監(jiān)會各部門將正式運行。

在銀保監(jiān)會忙于搬家和交接的同時，各地銀、保監(jiān)局的整合也在緊鑼密鼓開展?！笆弧遍L假之后的第一個工作日（10月8日），中國銀保監(jiān)會開會正式宣布了會機關“三定”方案，十天之后（10月18日），各銀保監(jiān)局籌備組負責人名單出爐，銀、保監(jiān)局的整合開啟。

2018年 4月8日，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會掛牌。圖/視覺中國

此時距離8月18日銀保監(jiān)會“三定”方案正式實施恰好兩個月。據(jù)了解，各地銀保監(jiān)局籌備組負責人在會后已迅速到位，部署其各自轄區(qū)的整合工作。

與原本便在同一座寫字樓辦公的銀保監(jiān)會相比，大部分存在一定地理距離的銀、保監(jiān)局，其整合要復雜得多。除了將共計72家銀、保監(jiān)局整合為36家銀保監(jiān)局，由于銀、保監(jiān)體系的監(jiān)管層級和監(jiān)管半徑各自不同，因此還涉及市、縣級派出機構如何設置。由于這兩級派出機構將在很大程度上會產(chǎn)生異地分流和配置的問題，令一些基層監(jiān)管人員產(chǎn)生憂思。

銀保監(jiān)局整合，亦牽動著中國人民銀行基層員工的心。因為此前曾討論將中國人民銀行縣支行分流或劃轉給銀保監(jiān)局，彌補銀保監(jiān)會在基層監(jiān)管隊伍不足的問題。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，從銀保監(jiān)局傳達和部署的整合思路來看，目前省、市、縣三級派出機構的層級已確定，部分人行縣支行人員和職能有望進行劃轉。但這一消息未獲人行和銀保監(jiān)會官方確認。

《財經(jīng)》記者從多個信源獲悉，按照規(guī)劃，各銀保監(jiān)局“三定”方案將于11月出臺，12月初完成省級派出機構的整合，12月底完成市、縣兩級派出機構的整合。如一切順利，今年底兩會機構改革將收官。

在人事更迭的大戲漸次落定后，業(yè)界更為關心，此番機構改革能否實現(xiàn)機構監(jiān)管和功能監(jiān)管并重的預期目標。從目前銀保監(jiān)會已披露的部門設置和人事安排來看，主要是在現(xiàn)有部門設置和職能的微調，與其說是重構，不如說是迭代。有多位業(yè)內人士指出，至少從目前的“三定”思路來看，銀行監(jiān)管以機構監(jiān)管為主、保險監(jiān)管以功能監(jiān)管為主的格局依然如故，從監(jiān)管層級和分工來看，“會機關管法人、派出機構管分支”的傳統(tǒng)銀、保監(jiān)管體制，至少目前來看似乎并未有實質性改變。

從近年來爆出的金融業(yè)風險事件來看，重大風險多發(fā)生在法人機構，是基層金融市場亂象的根源。但目前各地派出機構的監(jiān)管隊伍主要側重于銷售行為、價格競爭等合規(guī)性的微觀監(jiān)管，對法人機構的監(jiān)管資源配置不足。

一些地方監(jiān)管系統(tǒng)的人士建議，在銀保監(jiān)會、局“三定”實施完畢之后，在具體的監(jiān)管模式、方法上，應考慮繼續(xù)推出改革2.0版本。比如，基于目前的金融風險的特點和監(jiān)管下沉的要求，能否實施法人屬地監(jiān)管和派出機構分類授權制度？根據(jù)各地監(jiān)管資源的分布、轄區(qū)市場規(guī)模和機構數(shù)量，以及風險特征等因素，進行差異化監(jiān)管。

持續(xù)已半年有余的銀、保監(jiān)管體系改革距離收官還有“最后一公里”。各地銀保監(jiān)局籌備組負責人名單出爐五天后（10月23日），銀保監(jiān)會在官網(wǎng)發(fā)布了2019年度公務員錄用考試通知，明年將為省、市、縣派出機構招錄新成員。銀保監(jiān)系統(tǒng)的監(jiān)管隊伍即將納入新鮮血液。

關鍵職位的人事平衡

“十一”長假之后，銀保監(jiān)會的整合節(jié)奏開始明顯加快。8日宣布了會機關各部門正副職“三定”之后僅過了十天，各銀保監(jiān)局籌備組負責人名單亦已出爐。

10月18日《財經(jīng)》記者從多個信源獨家獲悉的銀保監(jiān)局籌備組會議上的信息顯示，從36家銀保監(jiān)局籌備組負責人的來源分布比例來看，亦與會機關大致相似，基本呈現(xiàn)銀、保六四分，不過在具體區(qū)域人員配置上則各有側重。

據(jù)《財經(jīng)》記者統(tǒng)計，在36個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）銀保監(jiān)局中，15家由原保監(jiān)局局長擔任籌備組組長，占比四成。在這些局中，又分為不同的人員調整情況。其中，山西、廣西、河北、內蒙古和新疆等五地的原保監(jiān)局局長留任原地，擔綱當?shù)氐你y保監(jiān)局整合。

天津、廣東、福建、湖北、河南、甘肅、青海、云南、黑龍江、寧波等10地的銀保監(jiān)局籌備組組長，屬于保監(jiān)局局長異地調整。

而銀監(jiān)局局長任銀保監(jiān)局籌備組組長則情況相反，留任者居多，共有上海、遼寧、吉林、陜西、青島、安徽、廈門、深圳、貴州、西藏、寧夏、海南等12地，北京、四川、重慶、山東、江蘇、浙江、江西、湖南等8地則屬于異地安排。

此外，大連銀保監(jiān)局籌備組組長由原銀監(jiān)會審慎規(guī)制局副局長王勝邦擔任，該局在本次會機構改革中被撤銷。

有多位業(yè)內人士指出，從銀保監(jiān)局籌備組組長的人事安排來看，對區(qū)域的市場規(guī)模、個人年齡和既往履歷進行了綜合平衡。比如北京、上海等金融重鎮(zhèn)由原銀監(jiān)局局長坐鎮(zhèn)，保險大省廣東由原保監(jiān)局局長執(zhí)掌。寧波作為國家保險創(chuàng)新綜合試驗區(qū)，則由既具有中國人?；鶎庸芾斫?jīng)驗，又有青島、遼寧、大連等地保監(jiān)局監(jiān)管實踐的蔡興旭擔任。

此外，北京、浙江、江蘇、廣東等金融主體較多、市場規(guī)模較大的地區(qū)，實行了異地調整。

在以上進行了調整的地區(qū)中，一些是因為現(xiàn)有局長空缺或到齡。比如，山東、廣東、湖北和青海等四地銀監(jiān)局局長位置空缺，北京、天津、山西、內蒙古和寧波等銀監(jiān)局局長到達退居二線（生于1960年之前）的年齡。遼寧和河南兩地的保監(jiān)局長空缺，陜西、山東、青島、福建、海南、湖北和寧夏等七地保監(jiān)局局長到達退居二線的年齡。

從年齡分布上，已達58歲退居二線的銀、保監(jiān)局長共有14名，只有寧夏銀監(jiān)局局長安寧留任，擔綱當?shù)氐膬删终?。尚未到達退居二線年齡而目前暫未安排的局長中，原銀監(jiān)局和原保監(jiān)局局長各有6位和13位。據(jù)了解，其中一些人已自行跳槽，一些屬于另有任用，少數(shù)則屬于被清理的“問題”干部。

多數(shù)銀保監(jiān)局籌備組組長的年齡分布在1962年之后，70后崛起，共有五名：北京局李明肖、山東局王俊壽、浙江局包祖明、青海局趙巍和西藏局陳琳。

從個人履歷看，遼寧局文振新、浙江局包祖明、黑龍江局王柱、江西局李賽輝等人有央行履歷，山西局朱金渭、廣西局姜國富、天津局王毅、青海局趙巍等人曾在其他部委工作。此外，包祖明曾任浙江銀監(jiān)局副局長，此次屬于重返浙江。

多位業(yè)內人士和接近監(jiān)管系統(tǒng)的人士表示，從以上各局籌備組組長人選來看，體現(xiàn)了銀保監(jiān)會高層對各種綜合因素的考量和平衡，同時又達到打破既有利益格局的效果。

銀保監(jiān)局籌備組組長會議后，諸組長已迅速奔赴各地上任。據(jù)了解，一些地方已召開了籌備組會議，部署相關的整合工作，轄區(qū)人口、區(qū)劃以及監(jiān)管隊伍分布等情況的統(tǒng)計工作也已陸續(xù)開展。

《財經(jīng)》記者從多個信源獲悉，各銀保監(jiān)局已制定了時間表，省級分局的“三定”方案有望于11月出臺，12月初完成省級派出機構的整合，12月底完成市、縣兩級派出機構的整合。如進展順利，有可能在年底之前完成已持續(xù)近一年的兩會整合。屆時，銀監(jiān)局、保監(jiān)局將走入歷史。

監(jiān)管半徑延伸難題

對比目前的銀保監(jiān)會派出機構體系，本次派出機構改革的一個最大變化是設立省、市、縣三級，監(jiān)管半徑延伸，監(jiān)管資源進一步下沉。

根據(jù)原銀監(jiān)會披露的2016年報，銀監(jiān)會系統(tǒng)包括36個銀監(jiān)局、306個銀監(jiān)分局和1730個監(jiān)管辦事處，加之北戴河、沈陽、順德、廊坊4個培訓中心，全系統(tǒng)逾2.3萬人。

原保監(jiān)會則設有36個省（區(qū)、直轄市和計劃單列市）級保監(jiān)局、13家地市級保監(jiān)分局，全系統(tǒng)約3000人。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，整合后的銀保監(jiān)局不再區(qū)分大局、小局（即級別為副廳局級的分局），統(tǒng)一為一個級別，同時增設縣級派出機構。

10月23日，銀保監(jiān)會官網(wǎng)發(fā)布的2019年度公務員錄用考試的通知顯示，全系統(tǒng)在全國設有省、市、縣三級派出機構。

目前原銀監(jiān)會在一些地方設有監(jiān)管辦事處，而原保監(jiān)會僅有13家地市級分局，在縣級未有監(jiān)管隊伍。雙方的監(jiān)管半徑不一致。

事實上，在派出機構的設置上，兩會的最初模式便各有不同。原保監(jiān)會早年曾實行大區(qū)制，最初在九大區(qū)設立監(jiān)管辦事處，其他省會城市設立特派員辦事處，后來才撤辦設局。成立較晚的原銀監(jiān)會則在成立之初，便是按行政區(qū)劃的層級設為省級和地市級。

據(jù)地方監(jiān)管系統(tǒng)人士介紹，各地的原銀監(jiān)監(jiān)管辦事處情況不一，資源配置也各有不同，有的辦事處僅有三人。還有一些辦事處實行所謂的集中辦公，即名義上是縣級辦事處，實則集中在市局辦公。由于沒有監(jiān)管執(zhí)法權限，監(jiān)管辦事處一直處于頗為尷尬的境地。

對于原保監(jiān)會來說，由于沒有縣級派出機構的編制，監(jiān)管無法延伸到縣級一線市場。此前曾有原保監(jiān)會人士感嘆，省局人數(shù)本身就很有限，不到百人的監(jiān)管隊伍，要監(jiān)管省內多達百家分支機構，且對分支機構的監(jiān)管，主要是銷售行為、價格競爭等微觀監(jiān)管，監(jiān)管工作量非常大，光是各種現(xiàn)場檢查就疲于奔命。

金融“十三五”規(guī)劃提出，金融監(jiān)管部門的職能定位是微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管與金融消費者保護，這意味著，以現(xiàn)有監(jiān)管力量，監(jiān)管壓力將進一步加大。

此外，隨著銀行和保險法人主體增加，且有相當一部分的法人主體位于地級市，而目前派出機構對于法人層面的監(jiān)管資源配置不足，一些領域和金融機構甚至游離于監(jiān)管視野之外。

在目前中央要求監(jiān)管力量下沉、功能監(jiān)管和機構監(jiān)管并重的導向下，諸業(yè)內人士判斷，此次機構改革有望解決縣級派出機構的人員配置和職能分工。

不過，是在現(xiàn)有辦事處基礎上改制為縣級銀保監(jiān)支局，還是根據(jù)各地金融市場情況仍設辦事處，目前還未有最終定論。對于同樣設有地市級銀、保監(jiān)派出機構的地方，地市保監(jiān)局可能與地市銀監(jiān)局合并。

據(jù)多位派出機構人士表示，按一級分局的編制一般為一正三副，市分局編制為一正二副。不過從目前的情況來看，很多尚未滿編，因此編制上尚有一些余地。

曾有銀保監(jiān)管部門人士建議，可以探索實施派出機構分類授權，根據(jù)各地監(jiān)管力量、轄區(qū)市場規(guī)模、金融機構數(shù)量、風險特征等因素，確定不同派出機構的權責，不搞“一刀切”。

尋求地方監(jiān)管合力

銀保監(jiān)會派出機構改革，一個重要的爭議點在于，中國人民銀行（下稱“人行”）縣級支行的編制和機構是否并入銀保監(jiān)會的縣級派出機構。

多位接近銀保監(jiān)會和人行的人士透露，今年四月，由央行金融穩(wěn)定局牽頭，就保留人行縣支行必要性和進一步強化其履職進行調研。本月，人行又開展了一輪該主題的緊急調研，不過這一次是由各縣支行國庫管理部門牽頭，主要調研如果縣支行撤銷對國庫支付業(yè)務的影響。

據(jù)了解，銀保監(jiān)會高層希望通過劃轉人行縣支行，補充和增強自身縣級監(jiān)管力量不足的問題。該方案被媒體曝光后，在人行基層員工中引起高度關注。

一位人行基層人士對《財經(jīng)》記者透露，從其了解的情況來看，既有反對者，又有贊成者，各有其不同的出發(fā)點。“年輕人希望能去銀保監(jiān)系統(tǒng)做點實事?！?/p>

據(jù)了解，目前很多縣支行已撤銷了發(fā)行庫，而貨幣信貸、金融穩(wěn)定和貨幣政策執(zhí)行等宏觀層面的功能在基層基本無可用之地?！捌鋵嵖h支行除了國庫職能以外，其他方面的職能都是可以撤銷的。不要說縣支行，很多地方的地市中支行的很多工作也都很務虛，調研和編譯占了大部分時間。”一位人行基層人士表示。

據(jù)多位知情人士透露，目前人行總行的“三定”方案已于近期遞交內部高層討論，重回省行制已基本確定。據(jù)了解，事實上，人行系統(tǒng)內部已經(jīng)早回歸省行制，除了黨務、一部分預算權和內審之外，目前的大區(qū)行和省會城市中心支行的職能已差別不大?！盎貧w省行制，不過是對目前既成事實的官方確認而已。”

人行縣級支行是保留還是劃轉，其間的說法一直反反復復。據(jù)多位接近一行兩會的知情人士透露，除了央行有部分反對聲音，該方案亦被中編辦否定。《財經(jīng)》記者未就該說法獲得中編辦的確認。

根據(jù)《財經(jīng)》記者從多方渠道獲得的最新消息，“國慶”節(jié)后，銀保監(jiān)會和央行召開會議，就縣支行處置已基本達成一致。據(jù)了解，銀保監(jiān)會派出機構設立縣級支局，部分人行縣支行有望劃轉給銀保監(jiān)縣級支局，可能采取一省一策，有的地方可以根據(jù)實際情況采取支行和支局并存。地市級分行，則可能有部分職能劃轉給銀監(jiān)地市級分局。不過該說法，未獲央行和銀保監(jiān)會官方確認。

有一些業(yè)內人士建議不搞一刀切式的劃轉。中國地域廣闊，各地經(jīng)濟、金融基礎設施、交通和通訊發(fā)展程度不一，人行縣支行亦有存在的必要。

在劃轉人行縣支行尚待最終落實之時，銀保監(jiān)會也在尋求自我“增員”之路。銀保監(jiān)會官網(wǎng)顯示，明年將招錄1214人，其中縣級派出機構344人。

在一行兩會進行機構改革之時，地方金融監(jiān)管的改革也在緊鑼密鼓進行之中。10月23日，廣東省發(fā)布機構改革方案，將組建省地方金融監(jiān)管局，不再保留省金融辦。隨著各地省金融監(jiān)管局的陸續(xù)建立，“7+4”類機構和“兩非”領域的屬地監(jiān)管與風險處置，將劃歸地方金融監(jiān)管局。

有業(yè)內人士指出，如何在有限的監(jiān)管資源下，加強監(jiān)管協(xié)調，尋求監(jiān)管合力，才能更好地應對金融機構主體類型、發(fā)展模式、風險特征等日益多樣化、復雜化，給監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)，增強功能監(jiān)管與機構監(jiān)管的協(xié)調性。