促進生態(tài)環(huán)保體制建設，推動美麗中國建設

許光建 魏嘉希

黨的十九大報告指出中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國社會發(fā)展進入新的歷史方位。在新的歷史方位上，生態(tài)文明與美麗中國建設是我國實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是我國國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。面對新的歷史方位上社會生產(chǎn)力顯著提高、社會公眾需求層次提升、社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變、社會治理復雜性加劇的社會基礎環(huán)境與治理條件變化，行政考核體制、生態(tài)補償機制、綠色發(fā)展理念、生態(tài)經(jīng)濟模式的建立健全與重構(gòu)成為我國未來階段生態(tài)治理改革的重要突破路徑。同時，在我國“兩個一百年”奮斗目標的框架下，我國生態(tài)文明與美麗中國建設將迎來重要戰(zhàn)略機遇期，中國將為推動全球生態(tài)治理與生態(tài)文明建設提供中國智慧與中國方案，為提升全人類生存條件與生活環(huán)境作出突出貢獻。

在新的歷史方位上推進生態(tài)文明和美麗中國建設

在新的歷史方位上，我國須結(jié)合時代發(fā)展新的特點，依靠新觀念、新思路、新方法積極穩(wěn)妥推動生態(tài)文明與美麗中國建設，降低我國生態(tài)脆弱性，切實保護國家生態(tài)安全，積極適應我國新的生態(tài)治理環(huán)境。

為了推動生態(tài)文明建設，為了推動美麗中國建設，要深化生態(tài)治理改革，要促進生態(tài)環(huán)保體制建設。

生態(tài)環(huán)境保護是一項科學的系統(tǒng)工程，不僅需要各項技術(shù)手段的突破發(fā)展，同時需要相應體制機制的有機配合。生態(tài)文明建設是建立在生態(tài)環(huán)境保護上的更高層次的價值追求，除了技術(shù)操作層面的改進，其更注重的是思想觀念層面的變化。生態(tài)文明本質(zhì)上是一種思維方式與行為模式的統(tǒng)一，同時生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務在我國現(xiàn)階段具有較強的公共物品性質(zhì)，因此結(jié)合我國當前行政體制和國家治理體系的特點以及生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)服務的公共物品特性，通過政府力量宏觀上推動生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明建設是遵循市場規(guī)律、公共物品理論以及我國國家治理特點的最優(yōu)選擇。同時，政府力量的有效實施必須以合理機構(gòu)設置與職能優(yōu)化配置為前提，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家機構(gòu)改革為我國生態(tài)文明建設與生態(tài)治理體系現(xiàn)代化提供了必要的組織機構(gòu)保障。

生態(tài)環(huán)境保護指導監(jiān)督職能上移成為改革趨勢

2016年9月，為解決當時以快為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發(fā)[2016]63號，下文簡稱《意見》），《意見》明確劃分了不同級別行政主體關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)利與責任，厘清了地方環(huán)保機構(gòu)的管理體制?！兑庖姟诽岢隽谁h(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”的原則，強化了地方黨委和政府生態(tài)環(huán)境保護的職責。這樣的要求在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)⑽覈h政相結(jié)合，有助于公共部門高效統(tǒng)一推動生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)進程，將生態(tài)環(huán)境保護納入到各崗位職能的必然要求中，有助于突出發(fā)揮公共部門供給公共服務的優(yōu)勢。生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明建設需要對經(jīng)濟、生態(tài)、社會客觀發(fā)展規(guī)律擁有清晰和深層次的認識，須我國相關(guān)公共部門領(lǐng)導人具備相應的戰(zhàn)略判斷。因此，生態(tài)環(huán)境保護體制設計、監(jiān)督考核職能需適當上移，生態(tài)治理過程中操作執(zhí)法職能需適當下移動，這與當前我國各級生態(tài)公共部門對于生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明建設思想認識高度形成匹配，生態(tài)環(huán)境保護指導監(jiān)督職能上移以及環(huán)境執(zhí)法重心下移成為我國生態(tài)治理改革的重要趨勢。

為適應這一改革趨勢，《意見》對省以下環(huán)保機構(gòu)的職能進行了重新劃分。第一，強化省級環(huán)保部門對市縣兩級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察的管理，省級環(huán)保部門對全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，對省級環(huán)境保護許可事項等進行執(zhí)法，對市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)給予指導；市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法；縣級環(huán)保部門強化現(xiàn)場環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門。第二，市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門，縣級環(huán)保局調(diào)整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理。第三，試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。第四，現(xiàn)有縣級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經(jīng)費，具體工作接受縣級環(huán)保分局領(lǐng)導1?？梢钥吹?，《意見》提出的改革方案將生態(tài)環(huán)境保護指導監(jiān)督的職能與權(quán)力進行了上移，將環(huán)境執(zhí)法職能下移，市一級別的生態(tài)環(huán)保機構(gòu)承擔了較多將生態(tài)保護政策制定與執(zhí)行結(jié)合的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責。

我國各級政府生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)間管轄關(guān)系以及職能劃分的確定是我國在新的歷史方位上實現(xiàn)生態(tài)治理現(xiàn)代化的重要前提。隨著我國社會發(fā)展，社會各領(lǐng)域不斷進步的同時，所面臨的風險與不確定性也在不斷擴大。新時代社會發(fā)展需求對我國生態(tài)治理能力提出了更高要求，因此生態(tài)環(huán)境保護體制的優(yōu)化是我國生態(tài)治理適應新社會發(fā)展階段所必需做出的改革，《意見》的印發(fā)為我國理順地方環(huán)保管理體制，加強跨區(qū)域、跨流域環(huán)保協(xié)作，提升國家生態(tài)治理能力提供了政策支持。目前，我國進行了黨和國家機構(gòu)改革，對于黨中央和國務院的機構(gòu)與部門進行了調(diào)整，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域組建生態(tài)環(huán)境部，原環(huán)境保護部不再保留。國家層面部門設置與部門職能的變化會影響到地方相應機構(gòu)的調(diào)整，但《意見》理順的地方環(huán)保機構(gòu)管轄與職能關(guān)系依然可以運用在改革后的部門設置中，因此生態(tài)環(huán)境保護指導監(jiān)督職能上移、環(huán)境執(zhí)法職能下移作為我國新時代生態(tài)環(huán)境保護體制適應社會發(fā)展需要的關(guān)鍵趨勢對我國生態(tài)文明和美麗中國建設依然具有重要意義。

通過生態(tài)環(huán)境部門的職能優(yōu)化推動生態(tài)環(huán)境發(fā)展

為了適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求、推動我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》于十九屆三中全會審議通過。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（下文簡稱《改革方案》），明確中共中央、國務院組成機構(gòu)與部門調(diào)整方案，為我國黨和國家機構(gòu)改革提供了制度支撐?！陡母锓桨浮访鞔_提出組建生態(tài)環(huán)境部，將環(huán)境保護部職責以及國家發(fā)展和改革委員會應對氣候變化和減排、國土資源部監(jiān)督防止地下水污染等職責納入到生態(tài)環(huán)保部的職責中，核心目的在于“整合分散的生態(tài)環(huán)境保護職責，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責，加強環(huán)境污染治理，保障國家生態(tài)安全，建設美麗中國2?！?/p>

優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是典型的具有非排他性和非競爭性的公共物品，因此生態(tài)環(huán)境保護的推動主體應當是公共部門，但是在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護、供給生態(tài)公共服務的過程當中可以采取市場手段。生態(tài)產(chǎn)品與生態(tài)公共服務的有效供給離不開職能界定清晰、執(zhí)行效率良好的公共組織，換言之，我國生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明與美麗中國建設最終必須落實在組織和人員上，生態(tài)環(huán)境部的成立實現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域公共組織的職能優(yōu)化，為我國生態(tài)環(huán)境保護、生態(tài)文明與美麗中國建設提供了符合時代發(fā)展的組織保障。根據(jù)《改革方案》可知，新組建的生態(tài)環(huán)境部主要在原環(huán)境保護部的職能上納入應對氣候變化、節(jié)能減排、水污染防治與保護、海洋環(huán)境保護、南水北調(diào)工程項目區(qū)環(huán)境保護等職責，將原有分散在各部委的環(huán)境保護職能統(tǒng)一起來。這樣的做法主要有以下幾點優(yōu)勢。

第一，有助于提升執(zhí)行效率和專業(yè)化水平。生態(tài)環(huán)境保護涉及到眾多專業(yè)技術(shù)手段以及專業(yè)化操作流程，將分散在其他機構(gòu)當中的環(huán)境保護職能統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境部有助于我國社會治理分工的進一步明晰。分工產(chǎn)生效率，生態(tài)環(huán)境保護職能的集中可以節(jié)約其他組織機構(gòu)在工作性質(zhì)轉(zhuǎn)化中耗費的精力，同時可以提升生態(tài)環(huán)境保護工作的執(zhí)行效率和專業(yè)化水平。

第二，有助于生態(tài)環(huán)境保護方式創(chuàng)新。生態(tài)環(huán)境保護會涉及到不同類型地理條件下的不同操作，依照我國重點生態(tài)功能區(qū)的分類，不同地理特征條件下的生態(tài)功能可分為水源涵養(yǎng)、防風固沙、物種多樣性維護、水土保持四類，在這四類重點生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)環(huán)境保護的手段和方式必然具有差異性。生態(tài)保護職能的集中，有助于我國生態(tài)環(huán)境保護機構(gòu)綜合對比不同地理條件下進行生態(tài)保護手段和方式上的共性和差異，從而歸納各種情況下生態(tài)保護方式的優(yōu)勢和弊端，互相借鑒融合，最終在生態(tài)環(huán)保手段和方式上實現(xiàn)突破創(chuàng)新。

第三，有助于提升生態(tài)公共服務質(zhì)量。生態(tài)公共服務質(zhì)量的提升得益于生態(tài)環(huán)境保護職能的集中以及專業(yè)化程度的提升。原有生態(tài)環(huán)境保護職能的分散使得除環(huán)境保護部之外的其他部委仍具有環(huán)境保護的相關(guān)職責，不同組織機構(gòu)對于生態(tài)環(huán)境保護的理論認識和專業(yè)化手段具有差異，因此提供的生態(tài)公共服務質(zhì)量也存在不同。改革前的環(huán)境保護部以及改革后的生態(tài)環(huán)境部應是我國實施生態(tài)環(huán)境保護、供給生態(tài)公共服務最專業(yè)、最高效同時也是質(zhì)量最高的公共部門，因此將我國生態(tài)保護職能統(tǒng)一在生態(tài)環(huán)境部下，有助于提升我國生態(tài)公共服務質(zhì)量，實現(xiàn)相應服務的專業(yè)化供給。

在“兩個一百年”奮斗中實現(xiàn)生態(tài)文明和美麗中國建設

隨著我國社會基本矛盾的轉(zhuǎn)變，人民溫飽問題與生活水平問題已得到較好解決，我國即將迎來建黨一百周年的歷史時刻，從現(xiàn)在至2020年將是“兩個一百年”奮斗目標中第一個百年目標實現(xiàn)的決勝關(guān)鍵期。十九大報告強調(diào)，我國在全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年目標的同時，又需乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標進軍。在綜合分析國際國內(nèi)形勢和我國發(fā)展條件的前提下，習近平總書記在十九大報告中將我國從2020年到本世紀中葉的發(fā)展劃分為兩個階段。在2020至2035年的第一階段，我國將實現(xiàn)“現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”的發(fā)展狀態(tài)；在2035年至本世紀中葉的第二階段，“我國物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明將全面提升，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為綜合國力和國際影響力領(lǐng)先的國家”。可以看到，兩個階段的發(fā)展安排都將生態(tài)文明建設列為重要目標，新時代下“兩個一百年”的戰(zhàn)略框架將為我國生態(tài)文明與美麗中國建設提供最有利的條件與機遇。

“兩個一百年”奮斗目標是我國實現(xiàn)全面小康、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略規(guī)劃。第一個一百年目標是指在中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會，第二個一百年目標十九大報告對其賦予了新的內(nèi)涵，是指在新中國成立一百年時將我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。目前，我國正處在“兩個一百年”奮斗目標實現(xiàn)的關(guān)鍵時點與交匯時期。

全面建成小康社會目標的實現(xiàn)不僅僅是經(jīng)濟指標的滿足，還包括政治、經(jīng)濟文化、社會、生態(tài)環(huán)境等方面的內(nèi)在要求。在建黨一百周年的歷史節(jié)點上，全面建成小康社會的戰(zhàn)略安排將使我國社會治理各領(lǐng)域的政策制定重點圍繞發(fā)展的平衡性、充分性與可持續(xù)性問題展開，在新的歷史方位上人民對美好生活更高層次的需要將成為我國生態(tài)文明和美麗中國建設的根本動力。新時代下我國社會需要水平隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷提升，對生態(tài)價值的追求已突出顯現(xiàn)，生態(tài)小康社會的有效構(gòu)建是我國全面建成小康社會目標實現(xiàn)的必要條件與應有之義。因此，全面建成小康社會包含了生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，生態(tài)小康社會是我國生態(tài)文明社會的初級階段，第一個百年目標的完成將為我國全面建成生態(tài)文明社會與美麗中國、實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化打下堅實基礎。

在全面建成小康社會的條件下，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國將成為我國2021年至本世紀中葉的主要奮斗目標。十九大報告中對我國“兩個一百年”目標間30年的二階段劃分為我國生態(tài)文明與美麗中國建設制定了科學的時間表和路線圖，在新中國成立一百周年之前，我國生態(tài)治理將經(jīng)歷從“生態(tài)小康社會全面建成”到“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國目標基本實現(xiàn)”再到“生態(tài)文明全面提升，基本實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化3”的“三步走”安排。第二個百年目標的奮斗將從經(jīng)濟、社會、科技、文化等多元領(lǐng)域的齊頭發(fā)展為我國生態(tài)文明和美麗中國全面實現(xiàn)創(chuàng)造更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)治理環(huán)境，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)、國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)、社會文明程度達到新高度等都成為我國優(yōu)質(zhì)生態(tài)治理環(huán)境的重要構(gòu)件。在新的歷史方位上，社會主義現(xiàn)代化強國的實現(xiàn)必須基于我國新時代社會主要矛盾的解決，即發(fā)展不平衡不充分問題的解決，而解決不平衡不充分問題的基本路徑在于國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，生態(tài)治理作為國家治理體系的重要組成部分，生態(tài)環(huán)境全面改善、生態(tài)文明的全面提升是我國平衡充分發(fā)展的重要體現(xiàn)，同時也是我國國家治理能力現(xiàn)代化的突出表現(xiàn)。在本世紀中葉我國第二個一百年目標達成時，我國社會主義現(xiàn)代化強國的外在表現(xiàn)應是中國特色社會主義新時代標準下美麗中國的完全實現(xiàn)。

生態(tài)文明和美麗中國建設需要依托科學的制度設計、良好的政策執(zhí)行效力以及合理的規(guī)劃安排?！皟蓚€一百年”奮斗目標從宏觀上為我國實現(xiàn)什么程度的生態(tài)文明和美麗中國建提出了整體標準和價值導向，同時給出了清晰的時間規(guī)劃與實現(xiàn)路徑?！皟蓚€一百年”奮斗目標從本質(zhì)上講是一個覆蓋國家治理全領(lǐng)域的宏偉戰(zhàn)略框架，在我國社會基本矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變、中國特色社會主義進入新時代的開局之際，“兩個一百年”奮斗目標也即將迎來建黨一百周年的關(guān)鍵歷史節(jié)點，我國社會將進入基本矛盾轉(zhuǎn)變期、全面小康決勝期、重要戰(zhàn)略機遇期、現(xiàn)代化發(fā)展突破期的“四期疊加”階段。在這樣特殊的發(fā)展背景下，我國比過去任何時期都更具備將生態(tài)文明和美麗中國建設從期望值變?yōu)楝F(xiàn)實值的執(zhí)行力，在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的努力中，中國將為推動全球生態(tài)治理與生態(tài)文明建設提供中國智慧與中國方案，為提升全人類生存條件與生活環(huán)境作出突出貢獻。

注釋：

1中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》[J].中國環(huán)境監(jiān)察，2016（09）：4-7.

2中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》[N]. 人民日報，2018-03-22（001）.

3方世南.從生態(tài)小康社會到生態(tài)文明社會的價值和路徑選擇[J].學習論壇，2017，33（12）：47-51.