簡(jiǎn)政放權(quán)改革：成效與思路

馬建堂

改革開(kāi)放是當(dāng)代中國(guó)最鮮明的特色，也是當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨人最鮮明的品格。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了全面深化改革的重大戰(zhàn)略決策，明確回答了改革涉及的一系列重大問(wèn)題，并成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，直接關(guān)系國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升，對(duì)各領(lǐng)域改革發(fā)揮著體制支撐和保障作用。黨的十八大以來(lái)，行政體制改革的核心就是簡(jiǎn)政放權(quán)。

黨的十八大以來(lái)簡(jiǎn)政放權(quán)改革成效顯著

按照黨中央的統(tǒng)一部署，國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府把簡(jiǎn)政放權(quán)作為“先手棋”，大力推進(jìn)“放管服”，對(duì)解放和發(fā)展生產(chǎn)力、促進(jìn)就業(yè)、加快新動(dòng)能成長(zhǎng)、增進(jìn)社會(huì)公平正義都發(fā)揮了重要作用，有力推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變、管理方式創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)。

第一，政府職能深刻轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)行政體制改革的主線(xiàn)與核心。行政體制改革在很大程度上就是從過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的直接干預(yù)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、直接配置生產(chǎn)要素和資源，義無(wú)反顧地轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。2013年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)，進(jìn)一步明確了政府和市場(chǎng)的職能定位，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。各級(jí)政府緊緊扭住政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)“牛鼻子”，以深化行政審批制度改革為突破口，持續(xù)發(fā)力、不斷加力、上下接力，積極推進(jìn)“放管服”改革，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)明顯減少，企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位得到確立，市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用明顯增強(qiáng)。政府宏觀(guān)調(diào)控方式不斷創(chuàng)新，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷加強(qiáng)。

第二，政府管理方式加快創(chuàng)新。改革開(kāi)放以來(lái)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，我國(guó)堅(jiān)持利用市場(chǎng)機(jī)制，簡(jiǎn)化行政程序，調(diào)整管理流程，形成了政府規(guī)劃、政策引導(dǎo)、法規(guī)制定、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、信息服務(wù)等多種管理方式和手段相結(jié)合的管理體系。特別是近年來(lái)，我們適應(yīng)現(xiàn)代科技的發(fā)展形勢(shì)，注重運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)，大力發(fā)展電子政務(wù)，大力推廣“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，努力建設(shè)智能政府，行政管理方式更加智能化、電子化、精準(zhǔn)化、人性化。

第三，政府組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了多次重大的政府機(jī)構(gòu)改革，總的趨勢(shì)和要求是明確劃分、合理界定政府各部門(mén)職能，不斷理順行政組織縱向、橫向以及部門(mén)之間的關(guān)系，通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化實(shí)現(xiàn)職能與機(jī)構(gòu)相匹配、任務(wù)與人員編制相匹配，不斷提高政府宏觀(guān)調(diào)控能力，改變政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況。特別是今年年初召開(kāi)的黨的十九屆三中全會(huì)，對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置統(tǒng)籌謀劃，對(duì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革。通過(guò)這次改革，進(jìn)一步理順了政府機(jī)構(gòu)與黨和國(guó)家其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，建立起了以宏觀(guān)調(diào)控部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)、社會(huì)管理和公共服務(wù)部門(mén)為主體的政府機(jī)構(gòu)框架，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)體系日趨合理，為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

深化簡(jiǎn)政放權(quán)改革的總體思路和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

創(chuàng)新永無(wú)止境，改革永在路上。我們也要清醒地看到，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，市場(chǎng)在不少領(lǐng)域還難以起“決定性”作用：“有形之手”有時(shí)還是管得過(guò)多、伸得過(guò)長(zhǎng)。這與建設(shè)有效、公正、法制、透明的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完全適應(yīng)，與政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)還有不小的距離。我們要在總結(jié)以往改革成果和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以更大決心、更強(qiáng)力度、更實(shí)舉措深化行政體制改革，抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)“牛鼻子”，在打造簡(jiǎn)政放權(quán)升級(jí)版上取得更大進(jìn)展。

總體思路上，要更多地從“下放”到“放開(kāi)”轉(zhuǎn)變。簡(jiǎn)政放權(quán)的目的，就是用政府權(quán)力的減法換取市場(chǎng)活力的乘法，放權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于企業(yè)，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中管得多、門(mén)檻高、束縛重、辦事難等問(wèn)題。

過(guò)去幾年，簡(jiǎn)政放權(quán)改革推出了一系列簡(jiǎn)化行政審批環(huán)節(jié)和流程的舉措，向下級(jí)政府和地方政府下放了不少權(quán)力。今后，要進(jìn)一步明確和明晰政府與市場(chǎng)的邊界，不僅要繼續(xù)簡(jiǎn)化政府行政審批的流程，更要進(jìn)一步減少政府行政審批權(quán)力范圍；不僅要向下級(jí)政府下放權(quán)力，更要進(jìn)一步把權(quán)直接放給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)，把應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)也能有效調(diào)節(jié)的全部放給市場(chǎng)。

一是企業(yè)設(shè)立環(huán)節(jié)，要加快從“先照后證”到“先照減證”轉(zhuǎn)變。要繼續(xù)深化商事制度改革，在“先照后證”基礎(chǔ)上，在更大范圍內(nèi)推進(jìn)“證照分離”改革，加大清理、削減后置審批和許可力度，著力實(shí)施“先照減證”，各類(lèi)證能減盡減、能合則合，著力破解“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”問(wèn)題。除涉及食品安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、意識(shí)形態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益之外，把能分離的許可類(lèi)的“證”都分離出去，分別予以取消或改為備案、告知承諾等管理方式。

二是投資建設(shè)環(huán)節(jié)，要加快從準(zhǔn)入審批管理向更廣泛實(shí)施負(fù)面清單管理轉(zhuǎn)變。要把負(fù)面清單管理制度在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在投資建設(shè)領(lǐng)域推開(kāi)。各地可從環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方面明確禁入的投資項(xiàng)目；對(duì)負(fù)面清單外的行業(yè)、領(lǐng)域，政府不再實(shí)施投資準(zhǔn)入審批。需要明確能耗、環(huán)保、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)的，政府制定標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)作出履行標(biāo)準(zhǔn)的承諾。政府相關(guān)部門(mén)則把工作重心轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，對(duì)沒(méi)有兌現(xiàn)承諾的企業(yè)依法依規(guī)進(jìn)行處理。

三是生產(chǎn)環(huán)節(jié)，要推動(dòng)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量保障制度體系從“雙軌制”向“單軌制”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度和強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度并存。生產(chǎn)許可證制度實(shí)行生產(chǎn)準(zhǔn)入，側(cè)重審批，且辦證耗時(shí)長(zhǎng)、手續(xù)多、成本高；強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入，注重監(jiān)管，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的大方向，也是國(guó)際通行做法。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)現(xiàn)由許可制向認(rèn)證制轉(zhuǎn)軌的條件日漸成熟。要借鑒和推廣江蘇宿遷等地的改革經(jīng)驗(yàn)，一方面大幅度減少工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理；另一方面，可將確須保留生產(chǎn)許可管理的企業(yè)轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性認(rèn)證管理，逐步將兩種制度并存的“雙軌制”向“單軌制”轉(zhuǎn)變。對(duì)由生產(chǎn)許可轉(zhuǎn)成認(rèn)證管理的產(chǎn)品，要建立對(duì)接機(jī)制，制定轉(zhuǎn)換后的管理規(guī)范和技術(shù)規(guī)則，嚴(yán)格落實(shí)發(fā)證機(jī)構(gòu)的后續(xù)監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)準(zhǔn)入制度調(diào)整后產(chǎn)品質(zhì)量狀況的跟蹤評(píng)估。