新萬福河復(fù)航工程PPP合作模式的觀察與思考

周昕

摘 要：本文從新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目入手，重點(diǎn)分析了當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)踐過程中存在的問題，并就如何解決這些問題提出了具體建議，對(duì)其他PPP項(xiàng)目的實(shí)施具有一定借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新萬福河復(fù)航工程 PPP 問題 建議

2014年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），明確提出鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)港口、內(nèi)河航運(yùn)設(shè)施。2016年8月，菏澤市政府出臺(tái)《菏澤市“政府和社會(huì)資本合作”模式操作細(xì)則（試行）》，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)資本參與菏澤市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)。新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目即是在此形勢(shì)下菏澤市在內(nèi)河水運(yùn)建設(shè)領(lǐng)域開展PPP合作的一次重要探索和實(shí)踐。

1 新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目的實(shí)施情況

1.1新萬福河復(fù)航工程概況

（1）項(xiàng)目建設(shè)背景。2012年頒布的《山東省內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》提出了“建成以京杭運(yùn)河主通道及其主要支線航道為基礎(chǔ)的‘一干多支的高等級(jí)航道網(wǎng)”的總體發(fā)展目標(biāo)。新萬福河航道東西橫貫魯西南地區(qū)，是“多支”的重要組成部分，建成后可作為該地區(qū)煤炭及其制品、礦建材料、農(nóng)副產(chǎn)品等社會(huì)生產(chǎn)物資的主要運(yùn)輸通道，其復(fù)航對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大推動(dòng)作用。

（2）項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容與規(guī)模。新萬福河復(fù)航工程起點(diǎn)為新萬福河巨野關(guān)橋閘下400米，終點(diǎn)為新萬福河河口，全長(zhǎng)61.3公里，途經(jīng)菏澤、濟(jì)寧兩市的五個(gè)縣區(qū)，按Ⅲ級(jí)航道標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，需拆除馮集船閘、馮集節(jié)制閘，改建湘子廟節(jié)制閘為通航專用閘，改建跨河橋梁15座、排水涵閘37座、提水泵站8座，新建支流節(jié)制閘3座，配布航道維護(hù)基地及公共錨地1處。

1.2 PPP合作情況

（1）PPP合作的必要性。第一，新萬福河復(fù)航工程投資額較大，收益期較長(zhǎng)，當(dāng)?shù)刎?cái)政難以解決配套資金問題。采用PPP合作模式，吸收有實(shí)力的社會(huì)資本加入，可以彌補(bǔ)資金不足，保障項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。第二，采用PPP合作模式，吸收更專業(yè)的社會(huì)力量，投入到新萬福河航道、港口的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)管理中去，可以彌補(bǔ)政府在項(xiàng)目管理理念和經(jīng)驗(yàn)上的不足，提高工作效率。

（2）PPP合作的推進(jìn)過程。2015年11月，菏澤市政府和社會(huì)資本合作（PPP）辦公室正式開始新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目推介，委托咨詢公司編制了項(xiàng)目可行性研究報(bào)告；12月，菏澤市財(cái)政局招標(biāo)中心發(fā)布新萬福河復(fù)航工程PPP合作資格預(yù)審公告；2016年1月，召開資格預(yù)審會(huì)議，經(jīng)專家評(píng)定，兩家公司通過了資格審查；3月，菏澤市交通運(yùn)輸局與山東水發(fā)天源水務(wù)集團(tuán)有限公司簽訂了合作框架協(xié)議；4月，雙方正式簽訂了PPP合作協(xié)議，共同組建山東水發(fā)天源港務(wù)有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)新萬福河復(fù)航工程的開發(fā)建設(shè)。

（3）合作模式和內(nèi)容。第一，航道建設(shè)采用TOT模式（移交-經(jīng)營(yíng)-移交）。甲乙雙方共同建設(shè)新萬福河航道，航道建設(shè)完成后，甲方根據(jù)乙方實(shí)際投入金額，申請(qǐng)批準(zhǔn)收取航道通行費(fèi)，作為投資回報(bào)轉(zhuǎn)讓給乙方，乙方負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和用戶服務(wù)， 期限30年（不含建設(shè)期）。第二，港口建設(shè)采用BOO模式（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）。由乙方按照規(guī)劃要求負(fù)責(zé)港口項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和用戶服務(wù)，港口經(jīng)營(yíng)收入歸乙方所有。

（4）PPP合作的實(shí)施效果。新萬福河復(fù)航工程已進(jìn)入建設(shè)階段，從目前的實(shí)踐來看，PPP合作并未達(dá)到預(yù)期的實(shí)施效果，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是沒有解決配套資金問題。項(xiàng)目公司成立后只提供了菏澤段橋梁工程的占遷補(bǔ)償資金，由于后續(xù)資金不足，剩余的配套資金只能使用山東省京杭運(yùn)河航道及船閘專項(xiàng)債券來籌集，對(duì)緩解政府財(cái)政壓力未起到明顯作用。二是工程進(jìn)展緩慢。項(xiàng)目公司的專業(yè)力量不足，對(duì)項(xiàng)目的管理力度不夠，缺乏與沿線地方政府的溝通經(jīng)驗(yàn)，受到環(huán)保政策趨緊和原材料價(jià)格迅速上漲等因素的影響，施工單位建設(shè)成本大幅增加，施工積極性顯著降低，延緩了施工進(jìn)度。

2存在的主要問題及原因

2.1對(duì)PPP合作的認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步深化

（1）政府不同部門基于自身職能，對(duì)PPP合作模式的界定不同。發(fā)改委認(rèn)為PPP合作是政府授權(quán)企業(yè)法人或其他組織在一定期限和范圍內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)特定基礎(chǔ)設(shè)施和公共項(xiàng)目，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)其特許經(jīng)營(yíng)的屬性。財(cái)政部門認(rèn)為PPP合作是政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等工作，獲得合理投資回報(bào)，政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，保證公共利益最大化。這些界定都難以涵蓋各地在實(shí)踐中形成的PPP模式，造成部分地方政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)比較模糊，存在“PPP是個(gè)筐，什么項(xiàng)目都能往里裝”的現(xiàn)象。

（2）部分地方政府更傾向于把PPP作為一種解決當(dāng)?shù)刎?cái)政問題的方式。誠(chéng)然實(shí)施PPP合作的一個(gè)重要目的是緩解地方政府財(cái)政壓力，但更為重要的是以此為契機(jī)，探索公共產(chǎn)品新的提供方式，創(chuàng)新公共管理制度，提高公共管理效率，完善公共管理職能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

2.2政府的合作意識(shí)不足

（1）不同地方政府間合作程度需進(jìn)一步提升。新萬福河復(fù)航工程屬于跨行政區(qū)的PPP項(xiàng)目，涉及兩個(gè)地級(jí)市的五個(gè)縣區(qū)，各地根據(jù)自身利益對(duì)項(xiàng)目的要求不盡相同，缺乏一個(gè)政府間統(tǒng)一協(xié)調(diào)的有效機(jī)制，這類PPP項(xiàng)目極易因?yàn)樾姓w制原因而陷入困境。

（2）政府各部門之間的合作需進(jìn)一步加強(qiáng)。新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目涉及交通、水利、財(cái)政、發(fā)改等多個(gè)部門，各部門對(duì)項(xiàng)目的理解存在差異，在推進(jìn)PPP實(shí)踐過程中缺乏溝通，難以形成合力，甚至相互掣肘，設(shè)置障礙。

2.3相關(guān)專業(yè)化管理能力不足

（1）專業(yè)技術(shù)能力欠缺。PPP項(xiàng)目涉及工程技術(shù)、金融財(cái)務(wù)、合約管理、法律法規(guī)等眾多領(lǐng)域，對(duì)項(xiàng)目管理者的知識(shí)和能力要求較高，在新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中非常缺乏這類既懂政策又會(huì)實(shí)務(wù)的管理人才。

（2）運(yùn)作不規(guī)范。運(yùn)作程序不夠透明，運(yùn)作人員專業(yè)程度不高，選擇咨詢機(jī)構(gòu)時(shí)對(duì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)重視不夠，項(xiàng)目進(jìn)度安排過緊，導(dǎo)致新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目的實(shí)施效果不佳。

2.4相關(guān)法律法規(guī)與機(jī)制不健全、不協(xié)調(diào)

（1）缺乏專門的PPP法律。目前我國(guó)涉及規(guī)范PPP的上位法有《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，但這兩部法律對(duì)PPP的針對(duì)性不強(qiáng)，具體規(guī)定少，很難指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)踐。PPP項(xiàng)目涉及主體多、完成時(shí)間長(zhǎng)，迫切需要專門立法來規(guī)范、引導(dǎo)和保障。

（2）機(jī)制建設(shè)不完善。PPP項(xiàng)目的審批機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和監(jiān)管評(píng)估機(jī)制也需要完善。PPP項(xiàng)目的審批機(jī)制是按企業(yè)的投資來操作，還是按政府的投資來進(jìn)行，目前還存在很大爭(zhēng)議?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目是按照政府投資項(xiàng)目程序來進(jìn)行審批的，而《政府投資條例》規(guī)定社會(huì)資本投資的項(xiàng)目不能按照政府投資項(xiàng)目程序來進(jìn)行審批。依據(jù)《公司法》的規(guī)定，項(xiàng)目公司應(yīng)對(duì)所實(shí)施項(xiàng)目承擔(dān)有限責(zé)任，但在新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目的實(shí)踐中要求項(xiàng)目業(yè)主對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)完全責(zé)任，存在政府風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任負(fù)擔(dān)重的問題。地方性法規(guī)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有明確該由哪個(gè)部門主體來落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，造成在PPP實(shí)踐中監(jiān)管評(píng)估環(huán)節(jié)相對(duì)滯后，甚至流于形式。

2.5其它方面的問題

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響PPP項(xiàng)目成敗。據(jù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)PPP項(xiàng)目成功率影響最重要的變量是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府是否進(jìn)行擔(dān)保。菏澤是山東的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入有限，政府很難對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)際擔(dān)保，這對(duì)新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目的實(shí)施也有一定影響。

（2）PPP市場(chǎng)缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)。由于體制機(jī)制等各方面原因，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)進(jìn)入、資本融通等很多方面都優(yōu)于民營(yíng)企業(yè)，地方政府更傾向與國(guó)有企業(yè)開展PPP項(xiàng)目合作，與民營(yíng)企業(yè)的合作動(dòng)力不足。

（3）PPP相關(guān)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展滯后。國(guó)內(nèi)的PPP專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)較少，專業(yè)咨詢與服務(wù)人才相對(duì)缺乏，尤其缺乏既有一定理論基礎(chǔ)，又懂市場(chǎng)、政策、法律等方面知識(shí)的復(fù)合型人才，難以

3相關(guān)建議

3.1加快提升對(duì)PPP合作的認(rèn)識(shí)

（1）全面認(rèn)識(shí)PPP合作模式對(duì)提升政府治理能力的作用。推進(jìn)PPP合作對(duì)提升政府治理能力主要有三個(gè)作用：一是有利于緩解地方政府財(cái)政壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是有利于提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率與質(zhì)量；三是有利于加快政府職能轉(zhuǎn)變。

（2）系統(tǒng)認(rèn)識(shí)如何推進(jìn)PPP項(xiàng)目。推進(jìn)PPP項(xiàng)目，不能只專注于項(xiàng)目本身，建議從完善法律法規(guī)、優(yōu)化融資環(huán)境、加快相關(guān)市場(chǎng)發(fā)育、提升專業(yè)技術(shù)能力等多方面系統(tǒng)推進(jìn)。

3.2加快提升政府的相關(guān)專業(yè)能力

（1）提升對(duì)PPP項(xiàng)目的管理能力。根據(jù)自身實(shí)際和PPP項(xiàng)目的需要，可以聘請(qǐng)有經(jīng)驗(yàn)的PPP咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)政府部門的工作人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，也可以運(yùn)用PPP模式將PPP 項(xiàng)目的管理委托給第三方機(jī)構(gòu)。

（2）提升相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力。組織PPP項(xiàng)目涉及的工程技術(shù)、金融服務(wù)、合約管理、法律法規(guī)等方面的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)既懂政策又會(huì)技術(shù)的專業(yè)人才。

3.3加快完善推進(jìn)PPP項(xiàng)目的機(jī)制

（1）建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。建議地方政府成立專門的PPP項(xiàng)目統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，明確各相關(guān)職能部門在推進(jìn)PPP項(xiàng)目中的職責(zé)，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成工作合力。

（2）完善PPP項(xiàng)目的運(yùn)作機(jī)制。規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作程序，增加透明度，從法律層面明確PPP項(xiàng)目的審批機(jī)制是按企業(yè)投資還是按政府投資來操作，完善PPP項(xiàng)目招投標(biāo)和政府采購(gòu)制度，明確政府主管部門的監(jiān)管責(zé)任，可以委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

3.4加快相關(guān)法律研究與立法工作

（1）研究清理相關(guān)法律法規(guī)。系統(tǒng)梳理《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《公司法》、《合同法》、《仲裁法》等法律中與PPP相關(guān)的內(nèi)容，總結(jié)各地PPP項(xiàng)目實(shí)踐，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行清理和修改，避免依據(jù)這些法律制定的相關(guān)政策法規(guī)出現(xiàn)沖突或爭(zhēng)議。

（2）加快PPP立法工作。目前，PPP相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章制度比較雜亂，這種“九龍治水”的狀況不利于PPP模式發(fā)展，建議制定統(tǒng)一的法律制度來規(guī)范PPP運(yùn)行，如需專門的PPP立法，應(yīng)明確PPP立法的定位。PPP立法不僅需要規(guī)范相關(guān)利益主體的行為，明確權(quán)責(zé)利及風(fēng)險(xiǎn)分配，還需要規(guī)范PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作過程，保障社會(huì)資本權(quán)益，解決社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的擔(dān)憂和進(jìn)入不足的問題。

4結(jié)語

PPP模式對(duì)于緩解財(cái)政壓力、提高資金使用效率、轉(zhuǎn)變政府職能具有重要意義，是國(guó)家目前大力提倡的一種提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的合作模式。新萬福河復(fù)航工程PPP項(xiàng)目是菏澤市在內(nèi)河港航建設(shè)發(fā)展中的首次嘗試，為今后PPP模式的推廣提供了可借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》，標(biāo)志著PPP立法取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，相信隨著相關(guān)法治化建設(shè)的加快推進(jìn)，PPP發(fā)展將更加規(guī)范、更可持續(xù)。

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