國家監(jiān)察制度構(gòu)建之探討

□ 魏文松，覃晚萍

（廣西民族大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

黨的十九大報告明確提出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋；制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。這為國家監(jiān)察體制改革以及國家監(jiān)察法的制定指明了方向。2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），確立了國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)：建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。2016年12月，全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過 《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》），強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革。《方案》和《決定》的發(fā)布，標(biāo)志著我國國家監(jiān)察體制改革已進(jìn)入試點(diǎn)實(shí)施階段。國家監(jiān)察體制改革的實(shí)施，需要“以法律的形式鞏固改革成果，以制度化的約束構(gòu)建穩(wěn)固的體制”［1］。2017年11月7日，《國家監(jiān)察法（草案）》面向社會公開征求意見。建立《國家監(jiān)察法》是我國國家監(jiān)察制度構(gòu)建的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“國家監(jiān)察法立法體系有兩種模式可供借鑒：一種是 《人大常委會監(jiān)督法》的模式；另一種是《行政監(jiān)察法》的模式?！保?］無論基于何種模式構(gòu)建國家監(jiān)察制度體系，明確制度構(gòu)建的原則、內(nèi)容及體系都將是我國國家監(jiān)察制度立法工作的重要內(nèi)容。

一、構(gòu)建國家監(jiān)察制度的歷史實(shí)踐和現(xiàn)實(shí)意義

國家監(jiān)察制度是指導(dǎo)監(jiān)察體制改革穩(wěn)步推進(jìn)的制度保障，而國家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)重大的實(shí)踐過程。基于改革的要求和實(shí)踐的需要，應(yīng)當(dāng)審視構(gòu)建國家監(jiān)察制度的歷史價值和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）歷史實(shí)踐：監(jiān)察制度是國家官吏永葆清正廉明的制度補(bǔ)位

我國古代長期奉行專制主義的政治制度，分類繁多的官僚機(jī)構(gòu)是維系國家治理的重要機(jī)制，各司其職的文武百官是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要工具，國家機(jī)器的良善運(yùn)轉(zhuǎn)，文武百官起著重要的推動作用。因此，如何維持官吏對于國家治理的長效作用，是歷朝歷代最高統(tǒng)治者所關(guān)心的永恒話題。吏治的成功與否不僅關(guān)系到國家機(jī)關(guān)及其工作人員的清正廉明，也關(guān)系到國家的興盛與衰敗?！懊髦髦卫舨恢蚊瘛?，［3］治吏之關(guān)鍵在于監(jiān)督，設(shè)立完備的監(jiān)督制度是被歷史證明了的有效的治吏之策，構(gòu)建行之有效的監(jiān)督制度亦是我國漫長的法制發(fā)展史留給當(dāng)代人的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

我國歷代豐富的監(jiān)察法制，是維護(hù)國家統(tǒng)治的重要制度源泉。作為五帝之首的黃帝曾“置左右大監(jiān)，監(jiān)于萬國”，［4］意在監(jiān)督天下諸國，而治官之法最早則是出現(xiàn)于夏商時期，戰(zhàn)國、秦、漢時期是我國古代監(jiān)察法制的形成階段，三國、兩晉、南北朝、唐是其發(fā)展階段，宋、元、明、清時期則是其完備階段?！盀橹喂俣毑旃?，為察官而須法律，監(jiān)察法制就在這個過程中產(chǎn)生和發(fā)展”。［5］所謂察官就是指擁有監(jiān)督百官權(quán)力的監(jiān)察官，其是政治體制中的特殊群體，賦予其監(jiān)察權(quán)能的法律規(guī)范就是監(jiān)察法制。戰(zhàn)國時期設(shè)立的御史就具有一定的監(jiān)察職權(quán)，同期也制定了相應(yīng)的成文法。漢代則突出了 “官吏是治國之要，察吏是治國之本”［6］的監(jiān)察思想。在我國古代，監(jiān)察制度對于維護(hù)國家統(tǒng)治發(fā)揮了重要的作用，“它具有制衡、治官、監(jiān)督、檢察、彈劾、懲戒和教育之效能”，［7］在近代，如《中華民國臨時約法》也把監(jiān)督行政的大權(quán)賦予了參議院，這也是整肅吏治的實(shí)踐嘗試。

（二）現(xiàn)實(shí)意義：國家監(jiān)察制度是實(shí)現(xiàn)全面依法治國、反腐倡廉的法治保障

全面依法治國開啟了我國法治的新時代。法治體系和法治國家的建設(shè)，要基于法律規(guī)范體系的完備、法治實(shí)施體系的高效、法治監(jiān)督體系的嚴(yán)密、法治保障體系的有力。法律是治國之重器，國家監(jiān)察制度的構(gòu)建和完善不僅有利于促進(jìn)法律規(guī)范體系的完備，也有利于法治監(jiān)督體系的嚴(yán)密。在一定意義上，國家監(jiān)察制度對全面依法治國的實(shí)現(xiàn)起到了保駕護(hù)航的作用。對權(quán)力的監(jiān)督，對官吏的監(jiān)督，是全面依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，任何時候都不能忽視對權(quán)力和官吏的監(jiān)督約束?！爸螄吸h治軍理政，最需要管住的是權(quán)力，最難管住的也是權(quán)力”，［8］而《方案》和《決定》的相繼發(fā)布正是基于對此問題的重視，用更有力、更有針對性、更易于操作的方式加強(qiáng)對權(quán)力的制約監(jiān)督。作為頂層設(shè)計(jì)的國家監(jiān)察制度，其構(gòu)建和完善必將促進(jìn)對權(quán)力更好的監(jiān)督，也將成為實(shí)現(xiàn)全面依法治國戰(zhàn)略不可或缺的“拼圖”之一。

推進(jìn)反腐倡廉需要國家監(jiān)察制度作為重要依托。與監(jiān)察制度相呼應(yīng)的是廉政制度，其在古代主要“體現(xiàn)在有關(guān)政治政策措施、職官設(shè)置及官吏選拔任用制度、官吏管理制度和有關(guān)法律制度之中?！保?］在現(xiàn)代國家政治形態(tài)下，廉政建設(shè)仍然是民主社會發(fā)展中的一項(xiàng)重要工程?！坝弥贫裙軝?quán)，就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”；“用制度治吏，就是要用制度從嚴(yán)管理干部”。［10］反腐倡廉、正風(fēng)肅紀(jì)就是要靠監(jiān)察制度、廉政制度發(fā)揮作用。黨的十八大以來，反腐倡廉一直是政治生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，這正是因?yàn)椤叭祟愡M(jìn)入現(xiàn)代社會以來，無論選擇了以何種模式開啟現(xiàn)代化的進(jìn)程，均不得不面對包括現(xiàn)代腐敗在內(nèi)的現(xiàn)代化困境”，［11］而國家監(jiān)察制度正是破解腐敗困局的重要依托之一。

二、構(gòu)建國家監(jiān)察制度應(yīng)遵循的基本原則

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。北京市、山西省、浙江省作為改革試點(diǎn)，要從體制機(jī)制和制度建設(shè)兩個方面先行先試、探索實(shí)踐。重大改革實(shí)踐要于法有據(jù)，要制度先行，在制度建設(shè)方面，最核心的任務(wù)是要構(gòu)建國家監(jiān)察制度，而國家監(jiān)察制度是一個整套的制度體系。因此，國家監(jiān)察制度的構(gòu)建要穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn)，應(yīng)堅(jiān)持集中統(tǒng)一原則、權(quán)威高效原則、全面覆蓋原則以及監(jiān)督制約原則。

（一）堅(jiān)持集中統(tǒng)一原則

集中統(tǒng)一原則是構(gòu)建國家監(jiān)察制度的首要基本原則，集中統(tǒng)一原則指導(dǎo)著監(jiān)察制度的構(gòu)建，也指導(dǎo)著監(jiān)察體制改革的進(jìn)行。集中統(tǒng)一原則具體體現(xiàn)為以下兩個方面：一是國家監(jiān)察制度的構(gòu)建要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)，深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)就是要建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公，監(jiān)察委員會成為行使國家監(jiān)察職能的專門機(jī)關(guān)。監(jiān)察制度的構(gòu)建與改革實(shí)踐要相互適應(yīng)、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，而二者有效銜接的關(guān)鍵就在于要堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是立法機(jī)構(gòu)要集中力量落實(shí)相關(guān)立法工作。立法是構(gòu)建國家監(jiān)察制度的重要部分，立法機(jī)構(gòu)是制度完善、制度創(chuàng)新的責(zé)任擔(dān)當(dāng)者，立法機(jī)構(gòu)要集中資源、集中力量，從實(shí)際出發(fā)，從黨的十八大以來我國反腐敗取得的實(shí)效出發(fā)，立足于國家監(jiān)察體制改革面臨的新問題、新要求，建立行之有效、科學(xué)合理的立法體系。

（二）堅(jiān)持權(quán)威高效原則

堅(jiān)持權(quán)威高效原則，不僅要求監(jiān)察制度要明確監(jiān)察委員會所具有的權(quán)能和義務(wù)，使其在法定權(quán)限內(nèi)能夠切實(shí)履行監(jiān)察職能，在合理的權(quán)限內(nèi)對其轄區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，賦予監(jiān)察委員具體的監(jiān)察手段，如談話、查詢、勘驗(yàn)、訊問、調(diào)取、搜查、扣押、凍結(jié)等，也要求監(jiān)察制度能夠與時俱進(jìn)，符合我國反腐敗斗爭的新形勢，保障黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭的深入推進(jìn)，保證風(fēng)清氣正的政治生態(tài)文明，為國家監(jiān)察體制改革掃除制度障礙。在此進(jìn)程中，永遠(yuǎn)都會有新問題、新情況的出現(xiàn)，監(jiān)察制度要能夠應(yīng)對，要不斷完善，保持其權(quán)威性和適應(yīng)性。

（三）堅(jiān)持全面覆蓋原則

要實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，這在一定程度上要求監(jiān)察制度的構(gòu)建需要明確監(jiān)察對象的范圍。此前，黨的紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督對象只限于具有黨員身份的公職人員，而對非黨員身份的公職人員則無法定監(jiān)督權(quán)，如《行政監(jiān)察法》第2條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)，依照本法對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員實(shí)施監(jiān)察。這一規(guī)定把監(jiān)察對象限定在 “國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的范圍之內(nèi)”，這在一定程度上降低了反腐倡廉、打擊公職人員犯罪的有效性。對此，有學(xué)者認(rèn)為是“全面覆蓋全部國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)關(guān)”，［12］而筆者認(rèn)為其還是在強(qiáng)調(diào)要把監(jiān)察對象范圍擴(kuò)大，因?yàn)闄C(jī)關(guān)的責(zé)任主體往往還是要具體到公職人員，強(qiáng)調(diào)機(jī)關(guān)的全面覆蓋就是強(qiáng)調(diào)公職人員的全面覆蓋。堅(jiān)持全面覆蓋原則就是要突破《行政監(jiān)察法》限定的行政機(jī)關(guān)范圍，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的全面覆蓋。

（四）堅(jiān)持監(jiān)督制約原則

強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約，這是黨中央對于防范監(jiān)察委員會濫用權(quán)力的未雨綢繆。在賦予權(quán)力之時即強(qiáng)調(diào)對權(quán)力的監(jiān)督，可謂明智之舉。因此，在構(gòu)建監(jiān)察制度時，既要堅(jiān)持監(jiān)督制約原則，也要在制度規(guī)范上做到對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約，具體應(yīng)做到以下兩個方面：一是建立問責(zé)機(jī)制，做到有權(quán)必有責(zé)，違法必追究。在當(dāng)前我國監(jiān)察體制改革的大背景下，著眼最多的可能是對監(jiān)察委員會如何賦權(quán)的問題，最容易被忽略的可能就是對其自身的監(jiān)督，“對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約須足以防止 ‘過猶不及’”，［13］防止“過猶不及”是一種清醒的認(rèn)識。所以，要制定懲罰性規(guī)范，對監(jiān)察委員會及其工作人員的違法行為要加大懲處力度，賦權(quán)和問責(zé)同等重要。二是構(gòu)建權(quán)力制約體系，讓權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力對權(quán)力的制約既要有上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約，也要有同級別不同部門之間的相互監(jiān)督制約，與本級監(jiān)察委員會同級的人大、政府、司法機(jī)關(guān)要共同發(fā)揮監(jiān)督制約作用，保證權(quán)力的規(guī)范運(yùn)用。

三、國家監(jiān)察制度內(nèi)容和體系的構(gòu)建路徑

我國現(xiàn)行反腐敗制度主要是由行政監(jiān)察、紀(jì)檢反腐、檢察反腐三種制度所構(gòu)成，權(quán)力的重疊、職能的分散、效率的低下是現(xiàn)行反腐敗制度存在的突出問題?！盀橐驊?yīng)制度反腐的需要，對現(xiàn)行反腐體制予以整合，構(gòu)建以監(jiān)察委員會為基本內(nèi)核的反腐敗體制，實(shí)屬正當(dāng)其時。制度建設(shè)的核心問題在于立法。”［14］筆者認(rèn)為，應(yīng)從憲法，國家監(jiān)察法，現(xiàn)行部分法律法規(guī)以及監(jiān)察制度的體系化、層次化、配套化四個角度著手構(gòu)建我國國家監(jiān)察制度。

（一）由憲法明確國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)

準(zhǔn)確把握國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)不僅關(guān)乎國家監(jiān)察制度的內(nèi)容和體系的確定，也關(guān)乎國家監(jiān)察體制改革的有效開展。有學(xué)者認(rèn)為，國家監(jiān)察委員會是與“一府兩院”法律地位平行的機(jī)構(gòu)，要“賦予監(jiān)察委員會更超然的政治地位，以便發(fā)揮更好的反腐監(jiān)察功效，轉(zhuǎn)變‘一府兩院’體制為‘一府一委兩院’體制”。［15］也有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會應(yīng)擁有“現(xiàn)代公共權(quán)力‘第四權(quán)’的監(jiān)察權(quán)”。［16］從《方案》和《決定》來看，《決定》并未涉及國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)，而《方案》則提出了“國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”這一定位，但其僅是象征性的稱呼，不能真實(shí)、準(zhǔn)確地反映出國家監(jiān)察委員會的權(quán)力屬性或政治屬性，還需進(jìn)一步從憲法入手予以準(zhǔn)確恰當(dāng)定性。有學(xué)者認(rèn)為：“成立監(jiān)察委員會不僅涉及修憲，而且在修憲之后還需立法，除了將《行政監(jiān)察法》改為《國家監(jiān)察法》外，還應(yīng)制定《監(jiān)察委員會組織法》?！保?7］從憲法入手，是基于以下三方面的考慮：一是從根本上明確國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)。二是有利于國家監(jiān)察制度體系的建立。三是能夠解決理論界的紛爭。隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深入，我國國家的權(quán)力架構(gòu)從某種程度上來說是一種權(quán)力的“重新洗牌”，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的“第四權(quán)”——監(jiān)察權(quán)應(yīng)被正名。監(jiān)察權(quán)如何植入現(xiàn)有的三權(quán)機(jī)構(gòu)中，如何發(fā)揮其積極價值，是今后即將面臨的新問題。

（二）制定以國家監(jiān)察法為核心的監(jiān)察制度體系

張德江在第十二屆全國人大常委會第二十八次會議上的講話中指出，制定監(jiān)察法是以習(xí)近平同志為核心的黨中央確定的重要立法任務(wù)。在2017年3月的《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》中，十二屆全國人大常委會已明確將國家監(jiān)察法的制定提上日程，將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，國家監(jiān)察法有望在2018年3月的十三屆全國人大常委會第一次會議上審議通過。國家監(jiān)察法既不是基于行政監(jiān)察法的簡單修改而成，也不是在行政監(jiān)察法的原有框架下增加章節(jié)內(nèi)容，而是對行政監(jiān)察法的全面革新，其將是一部內(nèi)容豐富、體系周密的嶄新的部門法。

國家監(jiān)察法的制定要在《方案》和《決定》的指導(dǎo)下穩(wěn)步進(jìn)行?！斗桨浮访鞔_強(qiáng)調(diào)，要擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。在制定國家監(jiān)察法的具體操作上，《決定》明確指出在北京市、山西省、浙江省停止適用行政監(jiān)察法，暫時調(diào)整刑事訴訟法、檢察院組織法、檢察官法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的部分條款，檢察官法部分條款和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法部分條款，這為國家監(jiān)察法提供了較為具體的立法指導(dǎo)。除此之外，國家監(jiān)察法的制定也要遵循憲法和立法法所確立的基本原則，堅(jiān)持按照法定權(quán)限和法定程序，科學(xué)立法、民主立法，既要體現(xiàn)人民的意志，也要維護(hù)國家的整體利益。

（三）修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)

此前，在行政體制中有行政監(jiān)督，在黨的管理體系中有紀(jì)委監(jiān)督，因而就導(dǎo)致了現(xiàn)行反腐敗斗爭遇到體制上的阻礙，“本質(zhì)問題在于黨的紀(jì)律審查和國家法律的銜接障礙，其表現(xiàn)為難以論證‘雙規(guī)’這一普遍存在的黨紀(jì)審查手段的合法性”，［18］我們將要推進(jìn)的監(jiān)察體制改革不是在為“雙規(guī)”體制尋求合法性和合理性，而是要從體制本源上解決監(jiān)察制度的體制問題。修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)就是在延續(xù)憲法精神，在憲法從根源上明確國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)之后，現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)就要在細(xì)枝末節(jié)處著手使國家監(jiān)察委員會的權(quán)能配置、權(quán)力行使、行使手段等方面合法化，使涉及國家監(jiān)察委員會的相關(guān)內(nèi)容都要做到于法有據(jù)、有法可依。

正如《決定》指出的那樣，在其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會行使。監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)三大權(quán)力集中于國家監(jiān)察委員會，必然會涉及到現(xiàn)行法律規(guī)范對于權(quán)力的劃分規(guī)定，以及關(guān)于權(quán)力的行使方式、行使程序的規(guī)定，權(quán)力的集中與再劃分，必然要修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)。國家監(jiān)察制度必須保持規(guī)范統(tǒng)一，切實(shí)指導(dǎo)權(quán)力的準(zhǔn)確運(yùn)用。修改或者廢除現(xiàn)行部分法律法規(guī)使國家監(jiān)察制度規(guī)范統(tǒng)一，應(yīng)從兩個方面來進(jìn)行：一是實(shí)體法，二是程序法。實(shí)體法包括行政監(jiān)察法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、檢察院組織法、檢察官法，程序法包括刑事訴訟法。除以上舉例的部門法之外，其他相關(guān)性法律也要根據(jù)實(shí)際情況適時做出調(diào)整。

（四）實(shí)現(xiàn)監(jiān)察制度的體系化、層次化、配套化

國家監(jiān)察制度應(yīng)成為一個豐富完整的制度體系。目前，政府監(jiān)察機(jī)關(guān)總共分為四級，分別是國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)、省級政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、廳級政府監(jiān)察機(jī)關(guān)、縣級政府監(jiān)察機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行《行政監(jiān)察法》第7條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作。《決定》指出要在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，除國務(wù)院一級外，行政監(jiān)察法規(guī)定的三級政府監(jiān)察機(jī)關(guān)與《決定》指出的三級監(jiān)察委員會級別一致，這也是在突出監(jiān)察委員會的層次性，與此相匹配的監(jiān)察制度也要在制度規(guī)范內(nèi)容上強(qiáng)調(diào)層次化。與此同時，國家監(jiān)察制度要肩負(fù)起調(diào)整各種關(guān)系的責(zé)任，如“國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對象、人民代表機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系以及國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部關(guān)系”［19］。

《方案》明確強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施組織和制度創(chuàng)新。從一定意義上講，改革本身就是一種創(chuàng)新和突破，就是要發(fā)展創(chuàng)新原有的體制框架，以期達(dá)到適應(yīng)新形勢的目的。無論是組織的創(chuàng)新，還是制度的創(chuàng)新，我們都要從觀念上改進(jìn)，要有敢于突破常規(guī)的勇氣和富于前瞻性的眼光，所以，我們要用新的立法思維來構(gòu)建國家監(jiān)察制度。我國國家監(jiān)察制度的構(gòu)建有兩種思維方式：一種是以行政機(jī)關(guān)為中心的機(jī)關(guān)思維，另一種是更能體現(xiàn)民主意識的程序思維。因此，在構(gòu)建國家監(jiān)察制度時，我們要明晰兩種思維的關(guān)系：“機(jī)關(guān)思維是程序思維的基礎(chǔ)，程序思維是機(jī)關(guān)思維的補(bǔ)強(qiáng)”，［20］我們應(yīng)以更能體現(xiàn)民主意識的程序思維來指導(dǎo)制度的構(gòu)建和立法實(shí)踐。

總之，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，國家監(jiān)察體制改革是一次偉大的體制創(chuàng)新，其把對權(quán)力的監(jiān)督、對人的監(jiān)督、對事的監(jiān)督推向了一個新的高度，我們期待著這次改革取得豐碩的成果。國家監(jiān)察制度的構(gòu)建，不僅充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察的相互統(tǒng)一，還體現(xiàn)了依法治國和依規(guī)治黨的相互統(tǒng)一。北京市、山西省、浙江省三個先行試點(diǎn)地區(qū)貫徹中央部署和要求，均已完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建，改革試點(diǎn)也已經(jīng)取得一定的成效和經(jīng)驗(yàn)，這為黨的十九大提出的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國推開做好了前期準(zhǔn)備。國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國的推開和國家監(jiān)察制度的構(gòu)建，應(yīng)貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，以黨的十九大提出的新要求為導(dǎo)向，緊跟時代發(fā)展，貼近時代要求。除此之外，我們在報以期許的同時，也要清醒地認(rèn)識到肩上的責(zé)任，組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新都不是一朝一夕之事，因此應(yīng)立足實(shí)踐，實(shí)踐永遠(yuǎn)是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，國家監(jiān)察制度的構(gòu)建要經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)。在如火如荼的改革浪潮中，我們還應(yīng)清醒地認(rèn)識到對于新的權(quán)力集中者的監(jiān)督，永遠(yuǎn)不要忘記“絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗”，監(jiān)督之劍在指向被監(jiān)督者的同時，也應(yīng)指向監(jiān)督者自身。

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