中國政治行政體制改革40年與公民權利保障

市場經濟是通過市場中平等主體在經濟上的自由交換來調節(jié)經濟過程的體制。市場經濟體制得以運行的前提，就是存在可以自由進行交換行為的平等市場主體。在中國社會主義市場經濟體制的建立和發(fā)展過程中，逐步確立了對各項個人權利的保護。確立個人權利對政府提出了三重義務要求：第一，它要求政府采取積極行動保護個人權利不受侵犯；第二，它要求政府為個人權利實現(xiàn)提供保障措施；第三，它要求政府限制自身權力及其行使方式，尊重個人權利，不干涉和侵犯個人權利。這要求對政治和行政體制進行相應改革：從管制型政府向規(guī)制-服務型政府轉變，以保障個人權利的實現(xiàn)；擴大參政議政渠道，確立并保障公民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權等政治權利；強化對政府行為的約束，預防和懲治侵犯個人權利的濫用權力行為。

轉變政府職能，尊重和保護公民個人權利

市場經濟體制要求保障公民的各項個人權利，這要求政府要承擔起尊重、保護和保障公民的各項個人權利的義務。回顧改革開放以來黨的重要文件，可以看到對保障公民個人權利不斷加深的認識。十一屆三中全會公報指出，“憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯”。十三大報告提出，“必須抓緊制定新聞出版、結社、集會、游行等法律，建立人民申訴制度，使憲法規(guī)定的公民權利和自由得到保障，同時依法制止濫用權利和自由的行為”。十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱“關于建立市場經濟體制的決定”）強調要“保障公民的合法權益。依法懲處刑事犯罪和經濟犯罪，及時處理經濟和民事糾紛”。十五大報告提出，要“保證人民依法享有廣泛的權利和自由”；“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制”。十七大報告提出要“依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權利”。十八大報告提出，要“逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內容的社會公平保障體系”。十九大報告提出，要“保護人民人身權、財產權、人格權”。

計劃經濟體制下的行政管理體制無法適應市場經濟體制下保障個人權利的需求，因此需要轉變政府職能，改革行政管理體制。十三大報告提出了“改革干部人事制度”，建立和實行國家公務員制度。全國人大常委會于2005年通過了公務員法。十四大報告提出要“加快政府職能的轉變”，轉變的根本途徑是政企分開。十六大報告提出要“深化行政管理體制改革”。十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱“關于構建和諧社會的決定”）提出要“建設服務型政府”。十八大報告提出要“建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。十九大報告提出，要“轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府”。

推進民主制度建設，保障公民政治權利

對公民個人權利的有效保障，不僅要靠政府的積極作為，而且要求暢通公民參政渠道，使公民能夠依法有序表達個人的權利訴求和利益主張。這要求推進民主制度建設，保障公民的政治權利。

（一）明確民主制度建設與保障公民權利之間的關系

改革開放以來，黨和國家明確意識到了民主制度建設和公民政治權利保障對保障公民各項個人權利的重要意義。十一屆三中全會公報指出，“當前這個時期特別需要強調民主，強調民主和集中的辯證統(tǒng)一關系，使黨的統(tǒng)一領導和各個生產組織的有效指揮建立在群眾路線的基礎上”。十三大報告指出，“社會主義民主政治的本質和核心，是人民當家作主，真正享有各項公民權利，享有管理國家和企事業(yè)的權力”。十五大報告提出，“共產黨執(zhí)政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權”。十六大報告要求“健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”。十六屆六中全會關于構建和諧社會的決定要求“實現(xiàn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”。十八大報告提出，“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。十九大報告提出要求“加強人權法治保障”。

（二）推進基層民主管理，保障人民依法直接行使民主權利

對公民民主權利的保障首先是從基層民主建設開始的。十一屆三中全會公報指出，“必須堅決保證廣大職工和他們選出的代表參加企業(yè)民主管理的權利”。十三大報告指出，“基層民主生活的制度化，是保證工人階級和廣大群眾當家作主，調動各方面積極性，維護全社會安定團結的基礎”。十四大報告要求“切實發(fā)揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用”。十五大報告要求“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情”。十六大報告進一步要求“健全基層自治組織和民主管理制度”。十六屆六中全會關于構建和諧社會的決定要求“完善廠務公開、村務公開等辦事公開制度”。十八大報告提出，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“關于全面深化改革的決定”）更具體地要求“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制。開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，加強社會組織民主機制建設，保障職工參與管理和監(jiān)督的民主權利”。為保障公民在基層自治中的民主權利，國家先后制定了《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》；頒布了《全民制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》。

（三）推進民主決策與保障公民的知情權、參與權和表達權

在政治層面，國家著力推進決策民主制度的建設，并與此相應提出了保障政治“四權”的要求。十六屆六中全會關于構建社會主義和諧社會的決定指出，要“推進決策科學化、民主化，深化政務公開，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”。十七大報告提出，要“完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。為了使知情權得到制度保障，2007年1月17日，國務院第165次常務會議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》。

在推進民主決策的進程中，協(xié)商民主日益受到重視，成為公民行使知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權的重要形式。十三大報告提出“建立社會協(xié)商對話制度”。十八大報告提出“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”；在協(xié)商形式上，要“深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商”。十八屆三中全會關于全面深化改革的決定要求“推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商。加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”。十九大報告指出，協(xié)商民主“是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢”，要求“推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商”。

（四）完善民主選舉制度，保障公民的選舉權

民主選舉制度是中國民主制度的重要組成部分，保障公民選舉權是民主選舉制度有效運行的前提條件之一。十三大報告提出要“健全選舉制度，今后應當更充分地尊重選舉人的意志，保證選舉人有選擇的余地。要繼續(xù)依法堅持差額選舉制度，改進候選人的提名方式，完善候選人的介紹辦法”。十三大報告認為“以黨內民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑”。十五大報告強調“城鄉(xiāng)基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度”。十六大報告提出“改革和完善黨內選舉制度”。十七大報告提出，“建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”；“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式”。2010年3月，十一屆全國人大三次會議通過了第五次選舉法修正案，規(guī)定城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。十八大報告要求“完善黨內選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境”。為了保障公民的選舉權，國家先后制定了《選舉法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《村民委員會選舉規(guī)程》。

（五）加強民主監(jiān)督制度建設，保障公民監(jiān)督權

人民當家作主不僅包括民主選舉、民主決策、民主管理，還包括民主監(jiān)督，防止國家公職人員違背人民意志、侵犯公民權利。十四大報告提出，要“強化法律監(jiān)督機關和行政監(jiān)察機關的職能，重視傳播媒介的輿論監(jiān)督，逐步完善監(jiān)督機制，使各級國家機關及其工作人員置于有效的監(jiān)督之下”。十四屆三中全會關于建立市場經濟體制的決定指出，“加強黨的紀律檢查機關和司法、監(jiān)察、審計部門的工作，發(fā)揮法律監(jiān)督、組織監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用”。十六大報告要求“加強對權力的制約和監(jiān)督”。十七大報告提出，要“落實黨內監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強監(jiān)督合力和實效”。十八大報告提出，要“健全權力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，是權力正確運行的重要保證”；“推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督”。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”。為強化民主監(jiān)督制度，保障公民的監(jiān)督權，2006年8月27日全國人大常委會通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》。此外，國家政府各部門還制定出了一些具體的規(guī)范性文件來保障監(jiān)督權，各省市政府還發(fā)布了地方行政執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定或辦法。作為執(zhí)政黨的中國共產黨制定了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《黨政領導干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》《中國共產黨黨員權利保障條例》等。

規(guī)范政府行為，嚴懲腐敗侵權

市場經濟允許市場主體追求自身利益的最大化，這同時也為侵蝕黨和政府官員提供了巨大的動力。在市場經濟體制條件下，殘酷的市場競爭使市場主體面臨生死存亡的抉擇，因而會想盡一切辦法來戰(zhàn)勝競爭對手，其中一種重要的手段就是通過行賄來爭取有利條件。隨著市場經濟的發(fā)展，競爭不僅是經濟領域的生存方式，而且成為社會、文化和政治領域的生存方式，這也使得行賄受賄成為最為突出的腐敗形式。

改革開放以來，黨和國家對腐敗的嚴峻挑戰(zhàn)認識日益深刻，反腐敗的迫切意志日益增強。十三大報告提出，“必須把反腐蝕寓于建設和改革之中”“從嚴治黨”。十四屆三中全會關于建立市場經濟體制的決定指出，要“加強廉政建設、反對腐敗是建立社會主義市場經濟體制的必要條件和重要保證，也是關系改革事業(yè)成敗，關系黨和國家命運的大事，必須切實抓緊抓好。反腐敗斗爭是長期的、艱巨的任務，要堅持不懈地進行”。十六大報告提出要“深入開展反腐敗斗爭”“堅決反對和防止腐敗”。十七大報告指出，要“堅決查處違紀違法案件，對任何腐敗分子，都必須依法嚴懲，決不姑息！”十八大報告要求“堅定不移反對腐敗”。十九大報告提出要“堅持全面從嚴治黨”，“以零容忍態(tài)度懲治腐敗”。

在建設防治腐敗的機制和制度方面，黨和國家作了多方面的探索。十四屆三中全會關于建立市場經濟體制的決定提出，“執(zhí)法、司法、經濟管理等部門，要建立有效的約束機制，防范以權謀私，糾正部門和行業(yè)不正之風”。十六大報告提出，要“強化領導班子內部監(jiān)督，完善重大事項和重要干部任免的決定程序。改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度。發(fā)揮司法機關和行政監(jiān)察、審計等職能部門的作用。實行多種形式的領導干部述職述廉制度，健全重大事項報告制度、質詢制度和民主評議制度”。十七大報告提出，要“重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監(jiān)督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”。十八大報告提出，“要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設”。十九大報告提出，要“推進反腐敗國家立法，建設覆蓋紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺”。

為了防范和懲治腐敗，保障公民的各項權利不受侵犯，黨和國家建立了一系列制度和規(guī)范。全國人大2018年審議制定了監(jiān)察法，制定《行政機關公務員處分條例》《國有企業(yè)紀律檢查工作條例》《國有企業(yè)領導人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定（試行）》。中國共產黨制定了一系列反腐倡廉的黨內法規(guī)和監(jiān)督制度，包括《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例》《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》《中國共產黨廉潔自律準則》。此外，各級地方政府也制定了本地區(qū)的反腐敗條例。

回顧改革開放40年來的歷史，政治和行政體制改革適應了保障個人權利的需求，同時也為公民政治權利提供了日益充分的制度保障。