合憲性審查的制度雛形及其展開(kāi)

憲法實(shí)施：從宏觀的政治動(dòng)員到具體的制度推進(jìn)

加強(qiáng)憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威，不僅是學(xué)術(shù)界長(zhǎng)久以來(lái)的殷殷期盼，同樣是執(zhí)政黨所鼎力實(shí)現(xiàn)的政治訴求和法治目標(biāo)。這就不僅需要強(qiáng)有力的政治引領(lǐng)和推動(dòng)，更需要切實(shí)有效的制度保障和實(shí)際行動(dòng)。

在我國(guó)，憲法監(jiān)督是一種正式的保障憲法實(shí)施的制度性安排，不僅在憲法上有明確的規(guī)范依據(jù)，而且一向?yàn)閳?zhí)政黨所特別看重，尤其是十九大報(bào)告超越了以往單純政治話語(yǔ)層面的宏大敘事，不是僅僅作出一般的原則性號(hào)召，而是深入到微觀的制度建構(gòu)與措施，要求通過(guò)“推進(jìn)合憲性審查工作”，來(lái)“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”，進(jìn)而達(dá)到“維護(hù)憲法權(quán)威”的目的。合憲性審查是憲法監(jiān)督的核心環(huán)節(jié)和重要形式，推進(jìn)合憲性審查工作使得加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督有了更為明確具體的制度載體和路徑選擇。

所謂合憲性審查，就是特定主體按照法定的程序和方式對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件是否符合憲法進(jìn)行審查并作出判斷的行為和制度。從靜態(tài)上看，合憲性審查表現(xiàn)為關(guān)于審查主體、審查對(duì)象、審查程序、審查方式、審查效力等問(wèn)題的一系列制度構(gòu)造；從動(dòng)態(tài)上看，合憲性審查表現(xiàn)為對(duì)是否合憲的評(píng)價(jià)以及糾正違憲行為、追究違憲責(zé)任等一系列行為過(guò)程。無(wú)論是靜態(tài)的制度構(gòu)造還是動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程，其直接目的都在于通過(guò)對(duì)違憲行為的否定而使憲法的規(guī)定和精神得以實(shí)現(xiàn)。

合憲性審查的意義不僅僅在于為憲法學(xué)的繁榮提供肥沃的本土資源和巨大的學(xué)術(shù)空間，更在于其為當(dāng)代中國(guó)法治建設(shè)注入了新的生機(jī)與活力，并將成為新的法治生長(zhǎng)點(diǎn)。合憲性審查是加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的重大舉措，有助于強(qiáng)化憲法在依法治國(guó)戰(zhàn)略格局中的突出地位。合憲性審查是實(shí)現(xiàn)良法善治、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，有助于將憲法的原則和規(guī)定落實(shí)到具體的立法和政策形成過(guò)程之中。合憲性審查是保護(hù)公民基本權(quán)利、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的法治保障，可以為人權(quán)保障提供最終的憲法性救濟(jì)渠道。合憲性審查是弘揚(yáng)憲法精神、提高憲法意識(shí)的有效途徑，有助于在全社會(huì)逐漸形成理性而成熟的憲法文化與法治氛圍。合憲性審查是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持依憲執(zhí)政的制度體現(xiàn)，其運(yùn)作過(guò)程本身便是依據(jù)憲法治國(guó)理政的生動(dòng)實(shí)踐。

備案審查：合憲性審查的初步實(shí)踐

雖然合憲性審查直到最近才被正式吸納進(jìn)政策話語(yǔ)體系之中，但這項(xiàng)工作在實(shí)踐中以備案審查的方式早已存在并在悄然運(yùn)行。簡(jiǎn)言之，備案審查就是對(duì)備案范圍內(nèi)的規(guī)范性文件是否符合憲法和法律進(jìn)行審查的活動(dòng)。而如果此類活動(dòng)是依據(jù)憲法而開(kāi)展的，此時(shí)的審查實(shí)際上就是合憲性審查。因此，備案審查可視作是合憲性審查的一種“探路”之舉。

目前我國(guó)已經(jīng)形成了黨委、人大、政府、軍隊(duì)各系統(tǒng)分工負(fù)責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系。其中，全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查在實(shí)踐中運(yùn)行久遠(yuǎn)且具備制度化的基本形態(tài)，是其行使法定的監(jiān)督憲法實(shí)施職權(quán)的重要方式。因此，全國(guó)人大常委會(huì)的備案審查最具代表性和典型性，可以視作是觀察和分析我國(guó)憲法監(jiān)督制度的樣本，體現(xiàn)著鮮明的中國(guó)特色與經(jīng)驗(yàn)：

1.從制度設(shè)計(jì)看，備案審查奉行的是人大主導(dǎo)的立法至上理念，而非司法中心主義的違憲審查模式。在這一體制中，作為人民代表機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)擁有憲法監(jiān)督方面的最高決定權(quán)。顯然，這種監(jiān)督模式契合了人民主權(quán)的憲法理念和人民代表大會(huì)制度的政治邏輯，根本有別于司法機(jī)關(guān)行使違憲審查權(quán)的制度模式。

2.從審查方式看，備案審查采取的是主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的方式，而非依附于個(gè)案的附帶性審查。這既可以避免單一審查方式的局限性，又可以避免依附于具體請(qǐng)求的不告不理模式而產(chǎn)生的滯后性。

3.從審查效力看，備案審查更注重柔性的溝通協(xié)商而非強(qiáng)制性的直接改變或撤銷。這種處理方式既維護(hù)了法制統(tǒng)一，又淡化了審查中可能出現(xiàn)的沖突與阻力，契合了中國(guó)傳統(tǒng)文化中的和合觀念，有利于國(guó)家機(jī)關(guān)之間建立起密切配合的協(xié)作關(guān)系，同時(shí)，可以避免直接改變撤銷可能帶來(lái)的立法上的真空以及對(duì)法律秩序穩(wěn)定性的影響。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，以備案審查為基礎(chǔ)的憲法監(jiān)督制度已顯雛形并在實(shí)踐中取得了初步成效。但總的來(lái)看，這項(xiàng)制度尚處于起步階段，尤其是從作為一項(xiàng)“憲法性制度”的高度去審視，備案審查顯然存在著一些亟待突破的瓶頸。從已公布的備案審查典型案例看，受到糾正的規(guī)范性文件主要存在的基本上都是與法律相抵觸或者不適當(dāng)?shù)那闆r，因與憲法相抵觸而被審查的情況尚未見(jiàn)著于報(bào)端。但這絕不意味著不存在違憲問(wèn)題，只能說(shuō)明憲法尚未進(jìn)入到備案審查的場(chǎng)域。如果長(zhǎng)期停留在這個(gè)階段，合憲性審查籠統(tǒng)地為合法性審查所涵蓋，顯然難以適應(yīng)加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的時(shí)代需求。

路徑選擇：尋找合憲性審查的著力點(diǎn)

實(shí)現(xiàn)合法性審查向合憲性審查的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，需要制度方案的合理選擇和實(shí)際行動(dòng)。而以備案審查為基礎(chǔ)，通過(guò)加強(qiáng)其制度建設(shè)和能力建設(shè)，以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)合憲性審查，是現(xiàn)階段加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的可行路徑。

因?yàn)?，通過(guò)備案審查而確保各種規(guī)范性文件符合上位法的規(guī)定，進(jìn)而符合憲法的原則和精神，完全與合憲性審查功能定位相契合，具有目的和手段上的一致性。在目前關(guān)于憲法監(jiān)督的各種方案設(shè)想中，只有備案審查形成了比較完備的規(guī)范體系和組織架構(gòu)，并在實(shí)踐中已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，是人大目前行使憲法法律監(jiān)督職權(quán)中最有力度和深度的一種方式。但它目前在保障憲法實(shí)施方面所發(fā)揮的作用還是相當(dāng)有限的，而要徹底有效地克服這些弱點(diǎn)，關(guān)鍵就在于設(shè)立一個(gè)高規(guī)格、有權(quán)威的審查機(jī)關(guān)。

《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確提出，將全國(guó)人大“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案據(jù)此對(duì)憲法做了相應(yīng)修改。需要注意的是，這一改革并不是新設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的、專門(mén)的憲法委員會(huì)，而是既有法律委員會(huì)的繼承與擴(kuò)展。這就意味著憲法和法律委員會(huì)既要繼續(xù)承擔(dān)傳統(tǒng)的立法過(guò)程中的統(tǒng)一審議工作，還要從事憲法監(jiān)督意義上的合憲性審查工作。而要同時(shí)履行好這兩方面雖有一定聯(lián)系但并非完全相同且又都相當(dāng)繁重的職責(zé)，顯然需要強(qiáng)化和調(diào)整相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)與職責(zé)分工。

為此，可以考慮把現(xiàn)有的備案審查室升級(jí)為立法法上的常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，成為與法工委平行的備案審查工作委員會(huì)，由其專門(mén)輔助憲法和法律委員會(huì)負(fù)責(zé)合憲合法性的審查工作。目前的備案審查工作是由法工委下設(shè)的法規(guī)備案審查室負(fù)責(zé)的，該機(jī)構(gòu)設(shè)置顯然難以與憲法和法律委員會(huì)的新增職能相匹配，難以凸顯合憲性審查的特殊重要性。而且，法工委現(xiàn)有的立法任務(wù)已經(jīng)相當(dāng)繁重，再由其承擔(dān)合憲性審查恐怕會(huì)力不從心，況且，立法和對(duì)立法的監(jiān)督都由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)，也不符合監(jiān)督的邏輯。在這種情況下，將備案審查工作從法工委切割出去，既可以為法工委減負(fù)，使其專職做好立法工作，又可以使合憲性審查成為一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的常態(tài)化工作，同時(shí)，還可以節(jié)省因新增機(jī)構(gòu)而帶來(lái)的制度上的巨大成本，具有法理上和技術(shù)上的明顯優(yōu)勢(shì)。

合法性審查與合憲性審查的區(qū)別主要在于，合法性審查是依據(jù)法律及其他下位法而進(jìn)行的審查，合憲性審查則是依據(jù)憲法而開(kāi)展的活動(dòng)，只要憲法能夠真正進(jìn)入備案審查領(lǐng)域，成為審查的直接依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也就實(shí)實(shí)在在啟動(dòng)了合憲性審查工作。這就要求備案審查機(jī)構(gòu)在審查過(guò)程中不能有“脫憲法思維”，而應(yīng)當(dāng)具有自覺(jué)的憲法意識(shí)，主動(dòng)將合憲性考量納入審查工作之中。對(duì)于合法性審查范圍內(nèi)的問(wèn)題，沒(méi)必要特別拔高為合憲性審查；同樣，對(duì)于合憲性審查的問(wèn)題也不應(yīng)該刻意回避或降格處理。只有使二者各安其位、相輔相成，才能夠使整個(gè)制度體系統(tǒng)籌推進(jìn)、相得益彰。

在合法性審查與合憲性審查的銜接與協(xié)調(diào)上，可以采取兩項(xiàng)原則。一是平行原則，即如果審查事項(xiàng)的性質(zhì)一目了然，那么，是合法性問(wèn)題的，直接進(jìn)行合法性審查即可；如果涉及到憲法性問(wèn)題，則可以直接上升到合憲性審查的高度。二是合法性審查優(yōu)先原則，即在合法性與合憲性發(fā)生交織的情況下，通過(guò)合法性審查可以解決的問(wèn)題，就不必進(jìn)入到合憲性審查階段；只有在合法性審查無(wú)法解決的情況下，憲法才有出場(chǎng)的必要。合法性審查優(yōu)先并不是將合法性審查作為合憲性審查的一個(gè)必經(jīng)的前置程序或過(guò)濾機(jī)制，而只是在這兩種審查方式中應(yīng)優(yōu)先選擇適用合法性審查。

動(dòng)力源泉：建構(gòu)以公民為起點(diǎn)的審查機(jī)制

要使合憲性審查落到實(shí)處，就必須確立公民在憲法實(shí)施中的主體性地位、真正從民間社會(huì)汲取合憲性審查的力量。原因很簡(jiǎn)單，基于切身利益的考量，他們自然對(duì)立法內(nèi)容有著最強(qiáng)烈的關(guān)注，質(zhì)疑和挑戰(zhàn)立法的合法性的動(dòng)機(jī)和訴求也最為現(xiàn)實(shí)而迫切。因此，讓公民廣泛參與到對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督之中，不僅是實(shí)現(xiàn)規(guī)則公平、制度公平和維護(hù)公民基本權(quán)利的重要保障，同時(shí)也使合憲性審查具有了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

由于目前審查建議主要限于合法性問(wèn)題，因此，合憲性問(wèn)題遠(yuǎn)不是審查建議的主流，也不會(huì)成為審查工作的沉重負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，即使是合憲性審查建議大量涌現(xiàn)也未必是壞事，因?yàn)檫@或許可以倒逼相關(guān)制度的進(jìn)一步改進(jìn)與完善，可以為加強(qiáng)憲法審查工作機(jī)構(gòu)建設(shè)、增加審查機(jī)構(gòu)編制提供一種現(xiàn)實(shí)依據(jù)。況且，目前的制度安排足以應(yīng)對(duì)公民審查建議所可能出現(xiàn)的“井噴式”增長(zhǎng)局面。根據(jù)立法法的規(guī)定，公民提出的審查建議并不是必然進(jìn)入審查程序，工作機(jī)構(gòu)在篩選哪些建議可以進(jìn)入到正式的審查程序有相當(dāng)大的自由裁量空間。

為消解因?qū)彶榻ㄗh大量增加而可能給備案審查工作機(jī)構(gòu)帶來(lái)的巨大壓力，可以考慮對(duì)備案的性質(zhì)和功能加以重新定位，將備案與審查相對(duì)分離，以減輕備案審查機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)并保證審查的質(zhì)量與效率。目前一般認(rèn)為公民的審查建議屬于“備案審查”的一種類型。其實(shí)，備案審查只是審查的一種情況，即通過(guò)備案而審查，但備案并不是啟動(dòng)審查唯一的或必經(jīng)的環(huán)節(jié)，二者之間并不存在內(nèi)在的必然聯(lián)系。備案審查和基于公民的審查建議所進(jìn)行的具體審查顯然不屬于同一類別的審查。

實(shí)質(zhì)上，備案的意義僅在于留檔存案以備審查。備案只是一種內(nèi)部工作程序，而審查則是一種外部監(jiān)督機(jī)制；要求備案只是為了方便審查，但審查并不需要以備案為前提，將備案與審查組合成一個(gè)不可分離的制度，不僅誤讀了備案的性質(zhì)與意義，也有可能模糊審查的本質(zhì)與功能，并有可能弱化“審查建議”的價(jià)值和作用。在此思路之下，可以考慮還原備案的本來(lái)意義，將審查從備案中剝離出來(lái)，備案只是日常的登記性工作，對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件，可以有重點(diǎn)、有選擇的主動(dòng)審查，也可以先行擱置而不作任何審查，待出現(xiàn)審查建議或問(wèn)題之后再作審查。這樣就可以讓備案審查機(jī)構(gòu)把更多的精力和時(shí)間放到對(duì)公民審查建議的關(guān)注上。

此外，還可以考慮對(duì)審查職責(zé)進(jìn)行重新整合和優(yōu)化配置，由各專門(mén)委員會(huì)分別承擔(dān)主動(dòng)審查和專項(xiàng)審查工作。這不僅可以使備案審查機(jī)構(gòu)有充分的時(shí)間和精力專門(mén)進(jìn)行合憲性審查，而且由于公民的審查建議一般建立在對(duì)相關(guān)立法已經(jīng)產(chǎn)生合憲性合法性爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上，往往聚焦著社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)與難點(diǎn)，具有更強(qiáng)的法律性和時(shí)效性，由備案審查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公民審查建議的受理與處理，將有利于發(fā)揮這類建議在合憲性審查中的主渠道作用。

要使公民的審查建議成為啟動(dòng)合憲性審查的主要?jiǎng)恿υ矗托枰獦?gòu)建以公民為起點(diǎn)的合憲性審查機(jī)制，以真正把這項(xiàng)工作植根于公民的參與和行動(dòng)之中。

首先，在提請(qǐng)主體上，對(duì)公民提出審查建議的主體資格不必做嚴(yán)格的限制和要求，只要符合基本的形式要件和屬于合憲性審查的范圍，就應(yīng)當(dāng)接受建議予以審查。

其次，在審查程序上，強(qiáng)化對(duì)公民審查建議的程序保障，尤其是應(yīng)當(dāng)通過(guò)制度化建設(shè)使公民的建議能夠?qū)ψ詈笞龀龅慕Y(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響和作用。為此，應(yīng)當(dāng)不斷完善反饋機(jī)制，尤其在反饋內(nèi)容中應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)范性文件是否合憲的理由和依據(jù)作出充分的說(shuō)明和解釋。

剛性約束：強(qiáng)化備案審查的規(guī)范性和實(shí)效性

合憲性審查發(fā)揮作用的關(guān)鍵就在于必須具備一定的強(qiáng)制性和約束力。而目前備案審查的糾錯(cuò)機(jī)制主要是由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)采用函詢、提醒、約談、通報(bào)、督促等方式，要求制定機(jī)關(guān)自行糾正。而“撤銷”這一備案審查制度中最后的、也是最具威懾作用的“殺手锏”至今還沒(méi)有被使用過(guò)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)違憲的規(guī)范性文件予以撤銷不存在任何制度上的障礙和法理上的困惑。而這一制度遲遲未能啟動(dòng)的重要原因恐怕還是來(lái)自觀念上的問(wèn)題，即在沒(méi)有先例可循的情況下，這種直截了當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性手段與一向注重溝通協(xié)商的工作方式和文化傳統(tǒng)如何銜接協(xié)調(diào)，會(huì)不會(huì)損傷和諧融洽的工作關(guān)系等。但是，與維護(hù)憲法權(quán)威、保障憲法實(shí)施這一大局相比，上述顧慮只是微不足道的枝節(jié)；而且，“撤銷”作為一種最后的也是最有力的監(jiān)督手段，并不是監(jiān)督中常態(tài)，只是在少數(shù)情況下的必要之舉。當(dāng)然，即使是為數(shù)極少的“撤銷”個(gè)案也足以產(chǎn)生強(qiáng)烈而持久的示范性效應(yīng)，并足以保障其他較為柔性的監(jiān)督方式能夠更好地發(fā)揮作用，為憲法實(shí)施提供一種制度上的驅(qū)動(dòng)力。

要強(qiáng)化合憲性審查的實(shí)效性除了實(shí)體上有賴于撤銷手段的實(shí)際運(yùn)作外，在程序方面則有賴于審查過(guò)程的公開(kāi)與規(guī)范化。審查的主題、爭(zhēng)論的焦點(diǎn)、論辯的過(guò)程、說(shuō)理的依據(jù)、結(jié)論的形成，都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)各界看得見(jiàn)的方式公開(kāi)進(jìn)行。

要保證公開(kāi)的質(zhì)量，審查主體應(yīng)當(dāng)盡可能地為各方的論辯和交流意見(jiàn)提供機(jī)會(huì)和平臺(tái)，以保證在客觀識(shí)別問(wèn)題、認(rèn)真權(quán)衡各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，形成有說(shuō)服力的結(jié)論性意見(jiàn)。為此可以考慮制定專門(mén)的法律，以提升備案審查的制度化和規(guī)范化水平。當(dāng)然，該法應(yīng)當(dāng)超越現(xiàn)階段備案審查的內(nèi)容局限，而對(duì)合憲性審查做出全面系統(tǒng)的體系化安排。因合憲性審查不僅僅是一項(xiàng)具體工作，更涉及憲法監(jiān)督方方面面深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，因此，可由全國(guó)人大制定具有基本法律性質(zhì)的《憲法監(jiān)督法》，以對(duì)現(xiàn)有的分散在憲法、立法法、組織法、監(jiān)督法中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)合及提升，并在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上對(duì)憲法監(jiān)督進(jìn)行全局性的頂層設(shè)計(jì)。

結(jié)語(yǔ)

合憲性審查在依法治國(guó)戰(zhàn)略布局中的正式確立，標(biāo)志著憲法監(jiān)督方略的重大突破和發(fā)展。然而，從觀念更新到制度變革之間尚需要循序漸進(jìn)的演化過(guò)程。這就需要立足于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際，以現(xiàn)行制度和既有實(shí)踐為依據(jù)，扎實(shí)有效地推進(jìn)備案審查的完善與發(fā)展，不斷拓展備案審查的范圍和層次，積極進(jìn)行實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，科學(xué)凝練合憲性審查的理論依據(jù)和價(jià)值體系，并在此基礎(chǔ)上穩(wěn)健地推動(dòng)合法性審查向合憲性審查的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型與發(fā)展。