政策學(xué)習(xí)與特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展
——基于政策文本的分析

問題的提出

政策學(xué)習(xí)是一個(gè)根據(jù)過去政策的結(jié)果和信息，調(diào)整政策目標(biāo)或技術(shù)的刻意嘗試，以更好地實(shí)現(xiàn)政府終極目標(biāo)的行為和過程。在我國，關(guān)于政策學(xué)習(xí)的討論多與政策創(chuàng)新和政策變遷結(jié)合在一起，并結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)、PPP等具體的政策領(lǐng)域進(jìn)行研究。一方面認(rèn)為政策學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)和核心機(jī)制，推動(dòng)政策創(chuàng)新的關(guān)鍵是推動(dòng)政策學(xué)習(xí)的發(fā)生；另一方面認(rèn)為當(dāng)政府面對(duì)一個(gè)新事物時(shí)，政府可以在學(xué)習(xí)中完成政策改進(jìn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政策變遷。然而在具體的政策情境，政策學(xué)習(xí)過程中地方政府和中央政府是如何互動(dòng)的，他們又存在怎樣的學(xué)習(xí)機(jī)制？這些問題都期待進(jìn)一步深化研究。

2015年4月，浙江省頒布首個(gè)地方關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)性政策文件。以浙江為起點(diǎn)，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)熱潮迅速在中華大地鋪展開來，截至2017年10月底，中央層面頒布的特色小鎮(zhèn)發(fā)展政策指導(dǎo)文件也已達(dá)十余項(xiàng)。事實(shí)上，作為探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的嘗試，特色小鎮(zhèn)的政策在短時(shí)間內(nèi)按照從地方到中央、再到地方的邏輯得以快速出臺(tái)和執(zhí)行，這種政策快速發(fā)展的現(xiàn)象非常值得探討。它對(duì)地方政府先行的政策創(chuàng)新起到示范作用，在政策擴(kuò)散的作用下帶動(dòng)了中央政府的政策創(chuàng)新。之所以選擇特色小鎮(zhèn)作為我們的研究對(duì)象，一方面，就特色小鎮(zhèn)本身而言，其政策推進(jìn)的速度之快、范圍之廣非常值得關(guān)注，有必要對(duì)其加以研究以獲得對(duì)特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展的全面認(rèn)識(shí)；另一方面，通過本案例中對(duì)政策學(xué)習(xí)的探討，尤其是對(duì)央地政府互動(dòng)過程的分析，以期對(duì)未來政府政策的制定和推廣提供有益的借鑒。

政策文本的計(jì)量分析

政策文本的構(gòu)成要素相對(duì)較多，本文采用文本分析法擬從政策文本的發(fā)布數(shù)量、政策發(fā)布主體、政策文本關(guān)鍵詞與政策文本語義網(wǎng)的K-核分析圖譜等四個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)對(duì)比分析。

（一）發(fā)展趨勢(shì)：政策文本數(shù)量分析

根據(jù)確立的政策文本篩選原則，我們?cè)谥醒牒偷胤秸墓俜骄W(wǎng)站上進(jìn)行數(shù)據(jù)采集，共搜集到157份與特色小鎮(zhèn)相關(guān)的政策文件。為了能夠更加直觀地了解2015至2017年間有關(guān)特色小鎮(zhèn)的政策發(fā)展趨勢(shì)，我們將政策文件的數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，2015年省級(jí)特色小鎮(zhèn)的政策文件數(shù)量已經(jīng)有19項(xiàng)，而同期的中央政府尚未有相關(guān)政策文件出臺(tái)。到了2016年，伴隨著省級(jí)特色小鎮(zhèn)政策文件數(shù)量的進(jìn)一步增加，中央政府部門的政策文件才相繼出臺(tái)。可以初步判斷：就政策發(fā)展的時(shí)間先后順序而言，地方的政策實(shí)踐在先，中央的政策出臺(tái)在后。在這種時(shí)間邏輯的背后，恰恰是一種政策擴(kuò)散和政策學(xué)習(xí)的機(jī)制在起作用。由于地方政策實(shí)踐取得的成效顯著，在政策擴(kuò)散的作用下帶給了中央政府有益的政策啟示。

（二）政策推動(dòng)：政策發(fā)文主體分析

政策發(fā)布主體的分布往往可以反映某一個(gè)政策的管理體制。從中央特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)布主體來看，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布政策文件的數(shù)量最多，達(dá)到10項(xiàng)；國家發(fā)展改革委員會(huì)次之（5項(xiàng)）；國家開發(fā)銀行也參與了3項(xiàng)特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)布；其他部門則不同程度的有所參與，這樣的政策發(fā)布主體的多元結(jié)構(gòu)分布正是我國特色小鎮(zhèn)政策當(dāng)前的管理體制的具體體現(xiàn)。浙江作為國內(nèi)特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)源地，在浙江省的方案中主要由省發(fā)改委負(fù)責(zé)牽頭特色政策的設(shè)計(jì)和推進(jìn)，不過在中央政策中對(duì)其進(jìn)行了部分的修正，在管理體制上，中央層面已經(jīng)具體轉(zhuǎn)為主要由國務(wù)院住建部來負(fù)責(zé)特色小鎮(zhèn)的管理工作。再者，發(fā)布主體的逐漸多元也可以顯示出中央特色小鎮(zhèn)政策由“普適型”向“專一型”的轉(zhuǎn)變。2016年中央政策主要由住建部、發(fā)改委、財(cái)政部單獨(dú)或者聯(lián)合其他機(jī)構(gòu)發(fā)布，并且多是從宏觀層面對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展做出相應(yīng)的指導(dǎo)和規(guī)定。進(jìn)入2017年后國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、體育總局也參與進(jìn)來，并且頒布了更加具有針對(duì)性和專業(yè)性的特色小鎮(zhèn)政策文件。這樣的政策發(fā)布和發(fā)展路徑與地方政府，尤其是浙江省的特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展路徑同樣有很高的吻合度。

（三）政策運(yùn)行：文本關(guān)鍵詞詞頻分析

我們將全部的中央政策文本合并后導(dǎo)入ROSTNAT軟件進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)并將其進(jìn)行歸類（表1）。詞匯及其詞頻的統(tǒng)計(jì)能夠從一定程度上折射出中央政策中的側(cè)重點(diǎn)。首先：“創(chuàng)新、改革、新型、探索和升級(jí)”等詞匯均有除舊立新的含義，這些詞匯的共同特征是創(chuàng)新，能夠反映出中央政府在努力地追求政策的創(chuàng)新。其次，“模式、經(jīng)驗(yàn)、示范、借鑒、總結(jié)、宣傳和推廣”等詞匯則含有明顯學(xué)習(xí)的意味，這與地方的政策實(shí)踐是分不開的，尤其是已經(jīng)取得成功的政策實(shí)踐更容易受到中央政府的青睞。再者，“試點(diǎn)、引導(dǎo)、穩(wěn)步、有序、適時(shí)和循序漸進(jìn)”則表明了中央政府希望通過漸進(jìn)的方式來實(shí)現(xiàn)政策的改進(jìn)、完善和推廣。最后，包括“城鄉(xiāng)、地方、省級(jí)、區(qū)域”等詞語在內(nèi)的詞匯則明顯具有空間意味，由于中央政策貫徹和執(zhí)行的主體終究是不同區(qū)域和層級(jí)的地方政府，一方面地方政府的實(shí)踐可以推動(dòng)中央政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，另一方面地方的政策實(shí)踐也能夠給中央提供政策反饋，地方成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)都可以成為中央學(xué)習(xí)的對(duì)象。

表1 中央政府政策文本關(guān)鍵詞及詞頻匯總表（單位：次）

（四）政策學(xué)習(xí)：政策文本語義網(wǎng)的K-核圖譜分析

借助軟件對(duì)政策文本進(jìn)行語義網(wǎng)的構(gòu)建和基于k-核的凝聚子群分析。從地方政府政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣中可以看出，特色、小鎮(zhèn)、建設(shè)、發(fā)展、規(guī)劃、城鄉(xiāng)、創(chuàng)建、創(chuàng)新、推進(jìn)等詞語構(gòu)成一個(gè)重要的凝聚子群。而在中央政府政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)矩陣中，特色、小鎮(zhèn)、建設(shè)、發(fā)展、推進(jìn)、推動(dòng)等詞語構(gòu)成第一個(gè)凝聚子群；建設(shè)部、城鄉(xiāng)、銀行、開發(fā)、創(chuàng)新等詞語構(gòu)成第二個(gè)凝聚子群。從語義網(wǎng)和K-核凝聚子群中節(jié)點(diǎn)詞匯的對(duì)比，我們可以初步判斷出地方和中央政策的關(guān)注點(diǎn)存在很高的相似度。結(jié)合中央政府和國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場(chǎng)合對(duì)地方政府特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建模式的提及和贊同，以及中央政府組織的不同形式的經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，不難判斷出中央政府特色小鎮(zhèn)政策的創(chuàng)立和創(chuàng)新很大程度上是源于對(duì)省級(jí)政策的借鑒，體現(xiàn)出明顯的政策學(xué)習(xí)效果。

政策學(xué)習(xí)與特色小鎮(zhèn)政策的發(fā)展脈絡(luò)

基于以上對(duì)特色小鎮(zhèn)中央政策文本的計(jì)量分析，結(jié)合我國特色小鎮(zhèn)政策在實(shí)踐中的發(fā)展歷程，從政策學(xué)習(xí)的視角出發(fā)，本文將對(duì)中央特色小鎮(zhèn)的政策發(fā)展的脈絡(luò)和邏輯進(jìn)行梳理。

（一）地方政策的擴(kuò)散

政策擴(kuò)散理論認(rèn)為，學(xué)習(xí)是政策創(chuàng)新得以擴(kuò)散的重要原因之一，因?yàn)檎诿鎸?duì)公共問題時(shí)都會(huì)首先努力探尋其他地方政府是否有應(yīng)對(duì)類似問題的經(jīng)驗(yàn)。如果存在有且已被證明是有效的政策方案，那么只要不與本地的其他政策有根本性的沖突，該地方政府就可以通過模仿性學(xué)習(xí)、借鑒其他地方政府的現(xiàn)成政策以降低創(chuàng)新成本。而特色小鎮(zhèn)政策的創(chuàng)新實(shí)踐正是回應(yīng)我國新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該如何建設(shè)的一次成功嘗試，對(duì)于正處于探索如何推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的各級(jí)政府而言，取得良好績(jī)效的政策自然成為他們關(guān)注和學(xué)習(xí)的對(duì)象。

2015年4月，浙江省發(fā)布全國范圍內(nèi)首部與特色小鎮(zhèn)直接相關(guān)的指導(dǎo)性政策文件，直到中央政府首項(xiàng)特色小鎮(zhèn)政策的出臺(tái)這段時(shí)間，共有8個(gè)省份共計(jì)發(fā)布了35項(xiàng)與特色小鎮(zhèn)相關(guān)的政策文件。在持續(xù)性的政策傳播和擴(kuò)散的作用下，地方特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的成功實(shí)踐引起了中央政府的關(guān)注和肯定。不同于以往研究中所展現(xiàn)出來的政策創(chuàng)新擴(kuò)散的方向多為水平式的或者自上而下的，特色小鎮(zhèn)政策創(chuàng)新的擴(kuò)散呈現(xiàn)出一種自下而上的擴(kuò)散路徑。2015年底，習(xí)近平總書記對(duì)浙江省“特色小鎮(zhèn)”的建設(shè)做出了重要批示；2016年，國家發(fā)展改革委舉行新聞發(fā)布會(huì)將浙江特色小鎮(zhèn)的案例向全國推廣；在2016年2月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》和2016年3月發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016～2020年）》中均提到要因地制宜，發(fā)展特色鮮明、充滿魅力的小城鎮(zhèn)。

黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注表明特色小鎮(zhèn)已經(jīng)作為一個(gè)政策問題被納入到中央政府的政策議程中。地方政府的政策創(chuàng)新成為中央政府獲得新信息的來源。由于地方政府對(duì)于特色小鎮(zhèn)及其發(fā)展問題的界定啟發(fā)了正處于思考新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的中央政府，后者經(jīng)過評(píng)估和認(rèn)定后認(rèn)為浙江等地建設(shè)特色小鎮(zhèn)的模式具有推廣的價(jià)值。而在特色小鎮(zhèn)所涉及的政策領(lǐng)域，中央政府還尚未出臺(tái)政策，因而地方的政策創(chuàng)新便為全國性的政策規(guī)劃提供了方案，如何從全國層面上對(duì)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)變成了中央政府下一步的重點(diǎn)工作任務(wù)。

（二）中央政府政策的創(chuàng)立

經(jīng)過前期的調(diào)研、醞釀以及對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)的評(píng)估和學(xué)習(xí)，2016年7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，這也是全國范圍內(nèi)首項(xiàng)直接針對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的中央政府文件。以此為起點(diǎn)，中央層面針對(duì)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)文件呈現(xiàn)出密集發(fā)布的態(tài)勢(shì)，從2016年8月至10月，國務(wù)院相關(guān)部門共出臺(tái)關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)性政策文件4項(xiàng)。這種態(tài)勢(shì)是中央政府積極回應(yīng)社會(huì)政策需求的結(jié)果，同樣和地方積極的政策實(shí)踐密不可分，可說是中央政府和地方政府積極互動(dòng)的成果。

在這一階段，中央政府對(duì)地方政策創(chuàng)新的信息繼續(xù)進(jìn)行分析和評(píng)估，但是由于中央政府的職能要求，評(píng)估政策創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)就會(huì)和地方政府有所不同。地方政府在進(jìn)行政策創(chuàng)新時(shí)，首先考慮的是地方的利益，政策如何更加適合地方的實(shí)際情況。而對(duì)于中央政府而言，不僅要考慮政策解決問題的效果，還要站在全國層面上統(tǒng)籌考慮各地的差異。由于對(duì)地方政策創(chuàng)新的意義理解的差異，中央在政策創(chuàng)新時(shí)首先要考慮政策的適用性問題，因此在這一階段便形成了不同于地方方案的政策創(chuàng)新。而這些政策內(nèi)容的差異恰恰是中央政府在政策學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新的體現(xiàn)。盡管特色小鎮(zhèn)的浙江模式取得了成功，但是區(qū)域差異對(duì)政策效果的影響不可忽視。中央政府在借鑒地方政策基礎(chǔ)上進(jìn)行政策的革新，從而使中央政策更加具有包容性和適用性，這樣政策才具有更好的推廣價(jià)值。

（三）中央政府政策的推廣

特色小鎮(zhèn)建設(shè)取得的政策績(jī)效增強(qiáng)了中央政府進(jìn)行政策推廣的信心和動(dòng)力。從2016年12月起到2017年10月，中央層面出臺(tái)的政策共計(jì)14項(xiàng)，涉及到的政府部門和各類機(jī)構(gòu)、協(xié)會(huì)達(dá)11個(gè)。同時(shí)期已統(tǒng)計(jì)到的省級(jí)特色小鎮(zhèn)政策文件多達(dá)72項(xiàng)，涉及全國24個(gè)省，各省平均發(fā)布數(shù)量為3項(xiàng)，其中浙江則高達(dá)15項(xiàng)之多。在中央政府政策文件中提到的“農(nóng)業(yè)特色互聯(lián)網(wǎng)特色小鎮(zhèn)、運(yùn)動(dòng)休閑小鎮(zhèn)”等不同的特色小鎮(zhèn)類型，都是建立在學(xué)習(xí)地方政策基礎(chǔ)上的新提法，因?yàn)檫@是全新的探索，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和模式可參考。中央政府在推動(dòng)全國特色小鎮(zhèn)建設(shè)的變革之前，先發(fā)布指令由下級(jí)政府自下而上推薦小鎮(zhèn)名額，再由中央選擇部分地方先行實(shí)踐中央政府的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新方案，以較小的成本積累政策實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)潛在問題，降低政策風(fēng)險(xiǎn)，從而提高特色小鎮(zhèn)方案推廣和擴(kuò)散的適用性。這種“先試點(diǎn)、后推廣”的政策思路反映出中央政府希望通過漸進(jìn)的方式來推進(jìn)特色小鎮(zhèn)政策的探索，當(dāng)然更重要的是這種試點(diǎn)工作在政策調(diào)整過程中扮演的角色：試點(diǎn)成功，它可以提供成功的經(jīng)驗(yàn)；試點(diǎn)失敗，同樣可以積累失敗的教訓(xùn)，而成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)都是中央政府政策學(xué)習(xí)所需要的。試點(diǎn)推進(jìn)的工作思路提供了一個(gè)漸進(jìn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，它可以使中央政府是否要對(duì)政策做出相應(yīng)的調(diào)整以及如何進(jìn)行調(diào)整等問題做出更加穩(wěn)妥的判斷和決定，而不是急于求成。

結(jié)語

對(duì)特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展邏輯的梳理和分析可以看出：源于地方的政策創(chuàng)新在政策擴(kuò)散的作用下帶給中央政府積極的政策啟示，中央政府在學(xué)習(xí)地方政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策的創(chuàng)立和創(chuàng)新，并逐步進(jìn)行政策的推廣。中央和地方積極互動(dòng)，共同推動(dòng)了有關(guān)特色小鎮(zhèn)的政策完善和發(fā)展。在特色小鎮(zhèn)中央政策發(fā)展過程中的政策學(xué)習(xí)主要存在以下兩個(gè)特點(diǎn)：

首先，政策學(xué)習(xí)的方向?yàn)樽韵露稀：鸵酝芯恐姓邔W(xué)習(xí)多發(fā)生水平方向的同級(jí)政府間或者自上而下的學(xué)習(xí)不同，地方政府的政策創(chuàng)新成為了中央政府政策學(xué)習(xí)的起點(diǎn)。地方政策的創(chuàng)新和實(shí)踐不僅為中央政府提供了不同的政策設(shè)計(jì)方案，也減少了中央政府直接出臺(tái)全國政策可能造成失敗的成本。與水平方向的政策學(xué)習(xí)不同的是，在自下而上的政策學(xué)習(xí)之后，中央政府還展開了自上而下的特色小鎮(zhèn)政策的推廣過程，但這一自上而下的擴(kuò)散則是基于強(qiáng)制機(jī)制。

其次，政策學(xué)習(xí)的路徑為漸進(jìn)主義。特色小鎮(zhèn)政策發(fā)展過程中“試點(diǎn)-推廣”的理念體現(xiàn)的是一種試探性的問題解決思路，而不是畢其功于一役。它立足于當(dāng)前的狀況以及實(shí)際改進(jìn)的狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)通過不斷試錯(cuò)來強(qiáng)化學(xué)習(xí)，而不是隨意地做決策。在逐步推廣特色小鎮(zhèn)相關(guān)政策的過程中，中央政府需要分析和評(píng)估各地政策試點(diǎn)的政策效果，而地方的政策信息反饋則為下一步的中央的政策調(diào)整提供了充分的學(xué)習(xí)資料。

隨著我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，區(qū)域條件和發(fā)展程度的差異在未來將會(huì)越來越顯著，屬地治理的特殊性會(huì)更加凸顯，地方治理政策創(chuàng)新的必要性不言而喻。面對(duì)地方政府的創(chuàng)新，中央政府一方面要積極扮演起“學(xué)習(xí)者”的角色，對(duì)地方政策創(chuàng)新及其取得的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)地評(píng)估，判斷該政策是否具有推廣價(jià)值，積極吸納和學(xué)習(xí)地方政策創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)；另一方面則要發(fā)揮好“掌舵人”的作用，在吸納和借鑒地方政策創(chuàng)新的同時(shí)，也要重視對(duì)地方政策實(shí)踐中負(fù)面經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和調(diào)整，在統(tǒng)籌全國各地實(shí)際情況和區(qū)域差異的基礎(chǔ)上，通過中央政府自身的政策創(chuàng)新對(duì)地方政府已有的政策進(jìn)行調(diào)整和完善。