上海住房發(fā)展指標(biāo)的國(guó)際比較及思考

文/魏小群 蔡鵬

改革開(kāi)放40年來(lái)，上海住房發(fā)展取得了巨大的成就，市民居住水平得到了較大提升。在新的發(fā)展階段，上海市面臨城市功能轉(zhuǎn)型、人口持續(xù)增長(zhǎng)、資源約束等方面的挑戰(zhàn)，住房發(fā)展也要充分考慮新情況，合理規(guī)劃住房用地?cái)?shù)量、空間布局、結(jié)構(gòu)分配等。本文在分析本市住房用地規(guī)模和住房結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過(guò)與國(guó)際大城市的住房用地規(guī)模及住房結(jié)構(gòu)對(duì)比，總結(jié)本市在住房用地以及住房結(jié)構(gòu)分配方面存在的不足，結(jié)合本市住房“十三五”規(guī)劃，并借鑒國(guó)際大都市在住房規(guī)劃上的經(jīng)驗(yàn)，提出落實(shí)“上海2035”總體規(guī)劃中住房專項(xiàng)規(guī)劃用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)等方面的政策建議。

一、上海市住房用地與結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

（一）建設(shè)用地與住房用地現(xiàn)狀

上海市規(guī)劃區(qū)域總面積為8368平方公里，其中陸域面積為6833平方公里。2015年，全市建設(shè)用地總規(guī)模3071平方公里，占全市陸域面積的45%，遠(yuǎn)高于很多國(guó)際大都市20%-30%的水平。建設(shè)用地產(chǎn)出GDP為8.18億元/平方公里，與紐約、倫敦、東京等國(guó)際大都市相比偏低，反映建設(shè)用地利用的低效率。在全市建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)住宅用地規(guī)模為660平方公里，占全市建設(shè)用地面積的21.5%。從住房總量來(lái)看，2015年城鎮(zhèn)住宅總套數(shù)為768萬(wàn)套（估算） ，居住房屋總量為6.3億平方米。從人均居住水平來(lái)看，2015年上海市城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為35.5平方米，城鎮(zhèn)居民人均住房居住面積為18.1平方米 。

（二）住房結(jié)構(gòu)分析

從套型結(jié)構(gòu)來(lái)看，隨著90/70政策的實(shí)施，本市90平方米以下的中小套型住房存量占比有所增長(zhǎng)，但是仍存在一定的增長(zhǎng)空間。另外，本市還存在部分40平方米以下的小套型住宅，其中大部分是不成套住宅，需要進(jìn)行改造。從新增住房來(lái)看，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，中心城區(qū)中小套型住房供應(yīng)比例不低于70%，郊區(qū)不低于60%，保障性住房用地中小套型住房的供應(yīng)比例，中心城區(qū)為100%，郊區(qū)不低于80%。

從保障性住房來(lái)看，截至2018年6月底：本市廉租住房累計(jì)受益家庭達(dá)12.1萬(wàn)戶，正在享受的約4.3萬(wàn)戶；共有產(chǎn)權(quán)保障住房歷年累計(jì)簽約家庭達(dá)13萬(wàn)戶左右，2016年累計(jì)受理約3.9萬(wàn)戶，符合條件的有3.38萬(wàn)戶；公租房（含單位租賃房）累計(jì)籌措房源約16.4萬(wàn)套，累計(jì)供應(yīng)房源約12.5萬(wàn)套，歷年累計(jì)保障對(duì)象超過(guò)30萬(wàn)戶。廉租房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、公共租賃住房、動(dòng)遷安置房“四位一體”的住房保障體系得到較快發(fā)展。

從租賃住房來(lái)看，目前上海市租賃住房與自住房的比重約為4:6，2015年本市常住人口居民家庭中僅有36.1%的家庭通過(guò)租賃住房解決居住問(wèn)題，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比發(fā)展?jié)摿€很大。根據(jù)2015年底中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的研究報(bào)告，中國(guó)城鎮(zhèn)居民家庭住房自有率超過(guò)90%，其緣由是“租房不如買(mǎi)房”觀念制約了住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。這一方面是因?yàn)榉績(jī)r(jià)的快速上漲，買(mǎi)房的增值收益遠(yuǎn)高于工資收入，另一方面是我國(guó)住房市場(chǎng)上存在“租售不同權(quán)”現(xiàn)象，由于承租人不能享受與購(gòu)房者一樣的權(quán)益，居民更傾向于買(mǎi)房。再者，由于我國(guó)規(guī)范住房租賃市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系不夠健全，出租人隨意漲租、終止合約等行為時(shí)有發(fā)生，承租人的權(quán)益得不到有效保護(hù)，租賃關(guān)系不穩(wěn)定，不利于住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。

二、國(guó)際大城市的用地和住房結(jié)構(gòu)情況

（一）國(guó)際大城市的建設(shè)用地規(guī)模和住房用地情況

國(guó)際大城市的空間范圍普遍都比較大，包括核心圈層、中間圈層和外圈層三個(gè)圈層。國(guó)外不同城市的土地利用分類不盡相同，與我國(guó)城市進(jìn)行比對(duì)分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)際大城市建設(shè)用地規(guī)模占都市區(qū)的比重一般在20%-30%之間。如：大倫敦建設(shè)用地面積為1430.5平方公里，約占大倫敦規(guī)劃區(qū)域總面積的21.3%（2005）；大巴黎地區(qū)建設(shè)用地面積為2723平方公里，約占大巴黎地區(qū)總面積的22.7%（2006）；東京圈建設(shè)用地總面積約為3600平方公里，約占東京圈總面積的27%（2011）；我國(guó)香港地區(qū)建設(shè)用地總面積為270平方公里，約占我國(guó)香港地區(qū)總面積的24.3%（2016）。

在國(guó)際大城市的建設(shè)用地中，居住用地所占比例通常較高。我國(guó)香港地區(qū)住房用地占建設(shè)用地面積比例為28.5%，其他如倫敦、紐約、東京、首爾等城市住房用地占建設(shè)用地面積均在30%以上。

（二）國(guó)際大城市的住房結(jié)構(gòu)情況

1.國(guó)際大城市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。表1、表2反映了部分國(guó)際大城市住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的情況?？梢钥闯觯旱谝?，租賃住房占市場(chǎng)房屋總量的比例普遍較高，其中紐約的租賃住房占比最高，為67.7%；第二，公有住房在租賃住房供應(yīng)中占有重要地位。如我國(guó)香港地區(qū)公營(yíng)租住房屋占住房總量的比例達(dá)到29%。

表1 部分國(guó)際大城市的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)情況

表2 我國(guó)香港地區(qū)的住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)情況

2.國(guó)際大城市中小套型住房結(jié)構(gòu)情況。各城市對(duì)中小套型的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)存在差異。紐約將有0-2個(gè)臥室的住房認(rèn)定為中小套型，倫敦將1-3個(gè)居室的住房視為中小套型，日本習(xí)慣于將專用面積在80-90平方米的套型或者建筑面積不大于99平方米的住房稱為中小套型，韓國(guó)將房屋面積85平方米以下的住房稱為中小套型，新加坡將建筑面積90平方米（4居室）以下的租屋稱為中小型組屋。表3總結(jié)了部分城市存量或者增量中小套型住房的占比情況。從表3可以看出，存量住房的中小套型比例在70%左右，新增住房中東京、香港、首爾的中小戶型占比也在80%以上。

表3 各城市存量中小套型住房占比情況

三、國(guó)際比較及本市存在的問(wèn)題

上海市用地結(jié)構(gòu)和住房結(jié)構(gòu)與國(guó)際大城市相比存在較大差異。由于不同城市面積和人口等特征不同，因此本文主要從相對(duì)數(shù)量和人均水平對(duì)比上海和國(guó)際大城市在用地結(jié)構(gòu)及住房結(jié)構(gòu)的差異，并從中分析出存在的不足。

（一）用地結(jié)構(gòu)對(duì)比

1．建設(shè)用地對(duì)比。從建設(shè)用地的相對(duì)規(guī)模來(lái)看，2015年，上海市建設(shè)用地面積為3071平方公里，占全市陸域面積的45%。而倫敦（2005）、巴黎（2006）、東京（2011）、香港（2016）四個(gè)城市的建設(shè)用地面積占全市總面積的比例分別為21.3%、22.7%、27%、24.3%，上海和國(guó)際大城市城市相比偏高。從人均建設(shè)用地面積來(lái)看， 2015年上海人均建設(shè)用地面積約為127平方米，紐約（2016）、東京（2011）、香港（2016）、首爾（2010）分別為73.4平方米、81.5平方米、36.7平方米、33.4平方米，低于上海人均建設(shè)用地面積。本市建設(shè)用地面積占市域面積的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際大城市，人均建設(shè)用地面積較大，土地利用方式比較粗放，土地集約化利用程度較低。

表4 各城市建設(shè)用地指標(biāo)占比

2.住宅用地面積對(duì)比。2015年，上海市住宅用地面積占建設(shè)用地面積的比例為18%，與此相對(duì)，倫敦（2005）、紐約（2016）、東京（2011）、香港（2016）、首爾（2010）占比分別為36.3%、37.1%、37.3%、28.5%、34.5%，均高于上海。上海的人均住宅用地面積也低于倫敦、紐約、東京等城市?？梢?jiàn)，本市住宅用地占建設(shè)用地比例明顯低于國(guó)際大城市，建設(shè)用地中工業(yè)用地的占比約為27%，高于同類國(guó)際城市。住宅用地供給相對(duì)不足一定程度上助長(zhǎng)了本市住房?jī)r(jià)格的上漲，不利于市民安居樂(lè)業(yè)。

表5 各城市住宅用地指標(biāo)對(duì)比

（二）住房結(jié)構(gòu)對(duì)比

從住房套型結(jié)構(gòu)來(lái)看，雖然各個(gè)城市對(duì)中小套型住房的定義比較相近但有所不同，我國(guó)對(duì)于中小套型住宅的定義是90平方米以下的住房 。在國(guó)際城市中，首爾（2010）、新加坡（2012）、紐約（2008-2012）存量房中中小戶型占比分別為69.1%、76.6%、69.5%，上海的比例低于這些城市。從新增中小套型占比來(lái)看，上海計(jì)劃新增中小套型住房比例不低于70%，而東京（2008）、香港（2013-2014）、首爾（2011）三個(gè)城市均超過(guò)80%，東京更是高達(dá)95.2%。可以看出，在本市新增住房中中小戶型住房的比例低于國(guó)際大城市的水平。

從保障性住房占住房總量的比例來(lái)看，根據(jù)1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，上海市保障性住房受益家庭占全部調(diào)查家庭的比例僅為4.7%，受益人群覆蓋面較窄。根據(jù)估算，上海市的保障性住房占比為9%，倫敦（2011）為24%，東京（2008）為12.6%，新加坡（2012）為75.9%，香港（2013）為40.9%。本市保障性住房的發(fā)展與國(guó)際大城市相比存在一定差距，保障性住房占比較低，保障對(duì)象比較有限。

從住房租賃占比來(lái)看，目前上海市租賃住房占全部住房的比重約為40%。根據(jù)2015年全國(guó)人口1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，通過(guò)租賃解決住房問(wèn)題的家庭約占全部受訪家庭的36.1%。與國(guó)際大城市相比較，本市租賃住房占市場(chǎng)住房總量的比例較小，國(guó)際大城市租賃住房占全體住房的比重已經(jīng)超過(guò)了50%，紐約市的租賃住房占到了全體住房的68%，在租賃人群占比上，上海也低于國(guó)際大城市?？梢?jiàn)，上海市的住房租賃市場(chǎng)與國(guó)際大城市相比還有較大的發(fā)展空間。

表6 各城市租賃房屋及租賃人口占比

（三）容積率對(duì)比

容積率是反映城市建設(shè)用地的重要指標(biāo)，也是評(píng)價(jià)城市土地開(kāi)發(fā)利用的合理程度的重要指標(biāo)，容積率過(guò)高會(huì)導(dǎo)致交通擁堵、居住質(zhì)量下降等后果，住房容積率過(guò)低則會(huì)造成土地利用效率低、土地浪費(fèi)等問(wèn)題。我國(guó)城市根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》和城市的地方規(guī)定，居住區(qū)容積率根據(jù)不同住宅層數(shù)、不同氣候區(qū)劃分取值不同。國(guó)外許多城市也對(duì)住宅開(kāi)發(fā)強(qiáng)度作了專門(mén)規(guī)定，居住用地的容積率取值一般在0.5-5之間。上海和部分國(guó)際大城市居住用地容積率控制指標(biāo)比較如表7所示，與亞洲其他城市相比，上海的低密度、中密度、高密度的居住用地容積率控制上限較低。

表7 上海市和部分亞洲發(fā)達(dá)地區(qū)城市居住用地容積率控制指標(biāo)

實(shí)際上，我國(guó)的居住用地容積率控制指標(biāo)過(guò)低是有其歷史原因的。1949年以后，我國(guó)城市面臨著重建工作，由于政治環(huán)境等因素，在城市建設(shè)中大量引入蘇聯(lián)的城市規(guī)劃理論。蘇聯(lián)的城市規(guī)劃理論十分重視城市的功能分區(qū)，并嚴(yán)格規(guī)定各分區(qū)間的關(guān)系和具體的指標(biāo)，分區(qū)包括工業(yè)區(qū)、居住區(qū)等。上海的城市建設(shè)也和我國(guó)其他城市一樣，受蘇聯(lián)影響較大，高層建筑建在主干道旁邊，為減少主干道的交通以及其他配套設(shè)施的壓力，居住區(qū)內(nèi)側(cè)的住宅密度較低。

四、住房規(guī)劃深化的政策建議

（一）提高建設(shè)用地利用效率

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，上海城市發(fā)展受土地資源短缺的約束越來(lái)越明顯。根據(jù)“上海2035”總體規(guī)劃，到2035年，建設(shè)用地總量控制在3200平方公里以內(nèi)，而2015年的建設(shè)用地面積已達(dá)到3071平方公里，已接近城市建設(shè)用地總量的“天花板”，新增建設(shè)用地空間不足。此外，建設(shè)用地存在大量閑置、低效利用等問(wèn)題，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，城市發(fā)展必然要由“增量發(fā)展”走向“存量利用”，由外延粗放式擴(kuò)張向存量土地利用效率挖掘轉(zhuǎn)變，提升存量用地的效益。因此，要嚴(yán)格執(zhí)行“上海2035”中確定的各項(xiàng)指標(biāo)，建立健全建設(shè)用地供應(yīng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，在控制城市規(guī)模的前提下，主要通過(guò)盤(pán)活更新存量用地滿足城市發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)有限資源的最優(yōu)配置。

（二）科學(xué)合理供應(yīng)住宅用地

根據(jù)“上海2035”總體規(guī)劃，上海2035年常住人口控制目標(biāo)為2500萬(wàn)，巨大的人口總量引致大量的住宅需求。截至2015年，上海市住宅用地規(guī)模占建設(shè)用地面積的比例僅為21.5%，低于其他國(guó)際大都市，住宅用地供應(yīng)不足加劇了房?jī)r(jià)上漲以及市民住房困難。因此，在供地?cái)?shù)量上，一方面要保持住宅用地供應(yīng)的小幅度增長(zhǎng)，逐步提高住宅用地占建設(shè)用地的比例，保證住宅建設(shè)用地的數(shù)量，同時(shí)也要注重盤(pán)活存量用地，包括“城中村”土地以及城市中心區(qū)低效利用土地的轉(zhuǎn)化，另一方面，住宅用地的供應(yīng)要結(jié)合上海城市空間發(fā)展特點(diǎn)并借鑒國(guó)際大都市住房用地空間布局形式，處理好住宅建設(shè)用地與新城、交通、產(chǎn)業(yè)、綠地等的關(guān)系，充分考慮職住平衡，構(gòu)建便捷、生態(tài)、宜居、和諧的居住環(huán)境。

（三）合理安排住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)

1.增加租賃住房供應(yīng)。住房租賃市場(chǎng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要部分，發(fā)展租賃市場(chǎng)是優(yōu)化住房產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必要舉措。一是要加快建設(shè)租賃住房，增加租賃住房供應(yīng)；二是要大力培育和發(fā)展各類住房租賃機(jī)構(gòu)；三是要完善租賃住房的生活配套設(shè)施，不斷完善有關(guān)承租人子女就學(xué)、落戶等的公共服務(wù)政策，依法保護(hù)承租人相關(guān)權(quán)益。在增加租賃住房的有效供給以及改善租客的承租體驗(yàn)的同時(shí)，需要加強(qiáng)租賃市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.增加供應(yīng)中小套型住宅。關(guān)注住宅套型與收入水平、家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)、房型功能完整等方面的匹配性，同時(shí)考慮目前上海住房結(jié)構(gòu)的供需矛盾以及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，確定合理的住房套型供應(yīng)結(jié)構(gòu)。與國(guó)際大城市比，本市中小套型供應(yīng)略顯不足，要在測(cè)算中小套型住宅存量的基礎(chǔ)上，結(jié)合科學(xué)的需求預(yù)測(cè)，利用行政手段、金融支持、財(cái)稅支持等方式，適當(dāng)加大中小套型住宅的供應(yīng)力度，促進(jìn)住房結(jié)構(gòu)合理化。

3.完善保障性住房。目前本市保障性住房發(fā)展存在一定瓶頸，主要包括房源籌措及空間布局等。因此，要繼續(xù)通過(guò)新增及盤(pán)活存量等方式增加保障房的有效供應(yīng)，在供應(yīng)主體上，除了發(fā)揮政府作用外，還應(yīng)吸引開(kāi)發(fā)企業(yè)、非營(yíng)利的第三方機(jī)構(gòu)參與保障性住房項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，在空間布局上應(yīng)重點(diǎn)結(jié)合公共交通、就業(yè)區(qū)等方面提供多樣化的區(qū)位選擇，在戶型、面積等方面應(yīng)盡可能與保障對(duì)象的需求結(jié)構(gòu)匹配，以滿足不同需求。

（四）適當(dāng)提高住宅用地容積率

在人口規(guī)模擴(kuò)大、居住空間需求增加、土地資源緊缺以及土地增量指標(biāo)不足的情況下，提高住宅建設(shè)的容積率，是促進(jìn)城市土地集約及可持續(xù)利用的有效途徑，同時(shí)也有利于在控制住宅用地規(guī)模的基礎(chǔ)上增加住宅供應(yīng)量，解決本市住房供不應(yīng)求的難題。具體而言：一方面，除了控制容積率上限，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定容積率下限，作為強(qiáng)制性規(guī)定，在規(guī)劃編制和實(shí)施中嚴(yán)格執(zhí)行；另一方面，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于提高容積率的住宅小區(qū)項(xiàng)目，可以在財(cái)稅、金融方面給與一定的獎(jiǎng)勵(lì)，反之，如果低于規(guī)定的容積率下限，則通過(guò)加收土地出讓金等措施進(jìn)行懲罰。