從合法性視角論國際航行船舶進口岸審批條件

李華文

國際航行船舶進口岸審批，是指海事部門按照法定的程序對進入中華人民共和國口岸的外國籍船舶和航行國際航線中國籍船舶是否符合進口岸法定條件的情況進行審核，并作出決定同意或拒絕其進入口岸的行政許可。對國際航行船舶進行進口岸審批是各國的通行做法，也是我國履行《國際便利海上運輸公約》的具體體現(xiàn)，其主要目的是為了提高國際航行船舶的通關效率。

國際航行船舶進口岸的審批條件規(guī)定在交通運輸部《海事行政許可規(guī)定》第十五條，其要求國際航行船舶欲獲得進口岸審批，除必須滿足船舶、船員符合相關安全要求以外，還要求船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點滿足安全、防污染和保安要求等。對海事部門是否需要在進行國際航行船舶進口岸審批時，對船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求實施審查，目前業(yè)界有不同的理解，各地審批國際航行船舶進口岸的做法也略有不同。筆者認為有必要結合上位法、內部規(guī)范、國內習慣做法等，從合法性和合理性的角度對國際航行船舶進口岸審批第四項條件進行分析與論證。

一、國際航行船舶進口岸審批條件

國際航行船舶進口岸審批屬于海事行政許可之一，其辦理的法律依據(jù)規(guī)定在《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條，即國際航行船舶進口岸審批包括如下六項條件。（一）船舶具有齊備、有效的證書、文書與資料。（二）船舶配員符合最低安全配員的要求，船員具備適任資格。（三）船舶狀況符合航行、停泊、作業(yè)的安全、防污染和保安等要求，并已制定各項安全、防污染和保安措施與應急預案。需要護航的，已經向海事管理機構申請。（四）船舶擬進入、通過的水域為對國際航行船舶開放水域，?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點滿足安全、防污染和保安要求。（五）載運貨物的船舶，符合安全積載和系固的要求，并且沒有國家禁止入境的貨物或者物品；載運危險貨物的船舶按規(guī)定已辦理船舶載運危險貨物申報手續(xù)。（六）核動力船舶或者其他特定的船舶，符合我國法律、行政法規(guī)、規(guī)章的相關規(guī)定。海事業(yè)界除對第四項審批條件有不同理解外，對其他五項審批條件均基本沒有異議。

二、國際航行船舶進口岸審批第四項條件的法律分析

1.變相設置前置許可，違背《行政許可法》規(guī)定

國際航行船舶進口岸審批第四項條件規(guī)定，海事部門應對船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行審查。如果海事部門只是依靠港口行政管理部門公布的數(shù)據(jù)進行形式審查，那這種審查又意義何在？毋寧由港口行政管理部門按照其法定職責對碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行審查。如果海事部門在進行國際航行船舶進口岸審批時，要求相對人自行提前取得港口行政管理部門的同意靠泊意見，相當于變相設置前置許可，違背《行政許可法》第十六條關于法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的，不得增設行政許可的規(guī)定。

2.違反其他相關上位法具體規(guī)定許可條件

《海上交通安全法》第二條規(guī)定，該法適用于在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設施和人員以及船舶、設施的所有人、經營人；第十一條第一款規(guī)定，外國籍非軍用船舶，未經主管機關批準，不得進入中華人民共和國的內水和港口。但是，因人員病急、機件故障、遇難、避風等意外情況，未及獲得批準，可以在進入的同時向主管機關緊急報告，并聽從指揮。根據(jù)《海上交通安全法》，海事部門的法定管理對象僅限于船舶、設施和相關人員。根據(jù)“法無授權不可為”的行政原則，海事部門在辦理國際航行船舶進口岸審批時，不應就船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行審查。

《港口法》第三十四條規(guī)定，船舶載運危險貨物進出港口，應當按照國務院交通運輸主管部門的規(guī)定將危險貨物的名稱、特性、包裝和進出港口的時間報告海事管理機構。海事管理機構接到報告后，應當在國務院交通運輸主管部門規(guī)定的時間內作出是否同意的決定，通知報告人，并通報港口行政管理部門?！逗Ｊ聢?zhí)法業(yè)務工作流程》所規(guī)定的載運危險貨物進出港口審批申請材料，沒有包含碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安方面的要求。這表明碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求不應成為海事部門審批船舶載運危險貨物進出港口的前置條件。同理，碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求也不應成為海事部門進行國際航行船舶進口岸審批的前置條件。

國務院制定《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》的主要目的是為了履行《國際便利海上運輸公約》，提高國際航行船舶的通關效率?！秶H航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》第一條規(guī)定，為了加強對國際航行船舶進出中華人民共和國口岸的管理，便利船舶進出口岸，提高口岸效能，制定該辦法。可見，《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》主要目的是為了提高通關效率，海事部門在進行國際航行船舶進口岸審批時，不需要審查船舶擬靠泊的碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求。

3.《海事執(zhí)法業(yè)務工作流程》不支持海事部門審查船舶擬靠泊的碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求

《海事執(zhí)法業(yè)務工作流程》規(guī)定，船舶在辦理進口岸審批時需要申請人提交的申請材料包括：《國際航行船舶進口岸申請書》（一式四份）；國際防止油污證書（IOPP證書）及其附件（格式B）的復印件、CAS檢驗報告的復印件、所載運油品名稱以及15 ℃時密度、50 ℃時流動黏度（燃油）的說明文書（載運油品進港卸貨的船舶）；經批準的危險貨物進港申報單復印件（載運危險貨物進港的船舶）。

《海事執(zhí)法業(yè)務工作流程》是海事管理機構和行政執(zhí)法人員在從事海事行政執(zhí)法活動中必須遵循的形式、方式、順序和時限等各項要求的內部規(guī)范性文件，是對法律、法規(guī)及海事執(zhí)法程序的細化，是基本的執(zhí)法標準或要求，對執(zhí)法人員執(zhí)法具有操作層面的指導、規(guī)范作用。該流程未將船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求，作為船舶在辦理進口岸審批和進口岸手續(xù)的條件。

4.國內習慣做法表明碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求不應成為國際航行船舶進口岸審批的條件

如果辦理國際航行船舶的進口岸審批的目的是為了保證船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點必須滿足安全、防污染和保安要求，那么國內航行海船同樣需要保證其所擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點必須滿足安全、防污染和保安要求，也必須辦理類似的審批。但事實上，國內航行海船并不需要海事部門的審批，只要符合其他安全條件即可直接?？肯鄳a頭、泊位、港外裝卸點。這種習慣做法也充分證明碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求不應成為國際航行船舶進口岸審批的前置條件。

以上論述表明國際航行船舶進口岸審批第四項條件無論從合法性還是合理性均存在一定的問題，違背“法無授權不可為”的原則，需要盡快予以修訂完善。

三、業(yè)界對國際航行船舶進口岸第四項審批條件的不同理解

船舶在船港交界面活動時，必然涉及對擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求的審查，此階段容易出現(xiàn)海事部門與港口行政管理部門之間的職責交叉。目前業(yè)界對船舶進口岸審批第四項條件有以下三種理解。

（1）盡管《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條第四項有明確的規(guī)定，但根據(jù)《海上交通安全法》《港口法》等上位法，海事部門沒有對碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行審查的法定職權，海事部門在辦理國際航行船舶進口岸審批時不應就船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行審查，也就是說只要船舶符合《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條第四項以外的其他要求，海事部門就必須同意該國際航行船舶進入口岸。

（2）《海事行政許可條件規(guī)定》作為部門規(guī)章，可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。因此，海事部門應該嚴格按照《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條的規(guī)定辦理國際航行船舶進口岸的審批手續(xù)。但在具體辦理審批手續(xù)時，不應要求行政相對人自行提前獲取港口行政管理部門的同意?？恳庖?，而是海事部門按照港口行政管理部門的公告直接進行審批或提前一次性取得港口行政管理部門的?？恳庖姾笾苯訉徟?。

（3）《海事行政許可條件規(guī)定》作為部門規(guī)章，可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。因此，海事部門應該嚴格按照《海事行政許可條件規(guī)定》第十五條的規(guī)定辦理國際航行船舶進口岸的審批手續(xù)。但在具體辦理審批手續(xù)時，需要行政相對人自行提前獲取港口行政管理部門的同意?？恳庖姡Ｊ虏块T在此基礎上再行辦理國際航行船舶進口岸的審批手續(xù)。

第三種理解違背《海上交通安全法》等上位法具體規(guī)定許可條件，違背《行政許可法》第十六條的規(guī)定設置前置許可。第二種理解雖然通過政府部門內部協(xié)調的方式避開了前置許可的嫌疑，相比第二種理解合理，但仍存在違背上位法具體設定許可條件的嫌疑。筆者傾向于第一種理解，因為第一種理解才真正符合《行政許可法》《海上交通安全法》等上位法的精神和規(guī)定。

四、法律建議

針對前文所述的國際航行船舶進口岸第四項審批條件存在的問題，筆者認為需要采取以下幾方面措施加以完善。

（1）從長遠看，建議交通運輸部修改完善國際航行船舶進口岸審批條件，以取消《海事行政許可規(guī)定》第十五條第四項條件為宜，改由港口行政管理部門對船舶擬停靠的碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行核查。

（2）從短期看，建議交通運輸部對國際航行船舶進口岸審批條件做出行政解釋，明確海事部門在進行國際航行船舶進口岸審批時，不應對船舶擬?？看a頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行審查。

（3）在未取消《海事行政許可規(guī)定》第十五條第四項條件或行政解釋正式出臺之前，建議由交通運輸部海事局明確，海事部門只能按照港口行政管理部門的公告對碼頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求方面進行審批，不能要求相對人自行提前獲取港口行政管理部門同意靠泊意見作為前置條件，避免出現(xiàn)設置前置許可的問題。

五、結束語

船舶從事船港交界面活動時，無論是行政許可還是日常監(jiān)管都必然會對船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求進行核查。到底哪個部門實施該項核查更加合適？筆者認為，必須由港口行政管理部門依法履行，而不能由海事部門行使本應屬于港口行政管理部門的法定職責，這樣才能真正符合“法無授權不可為”“便民高效”等行政原則。因此，不能把船舶擬?？康拇a頭、泊位、港外裝卸點是否滿足安全、防污染和保安要求，作為海事部門對國際航行船舶進行進口岸審批的條件。另外，海事部門和港口行政管理部門要在嚴格履職的前提下加強溝通協(xié)調，真正做到各司其職，各盡其責，從而共同實現(xiàn)船舶與港口在從事船港界面活動時的安全、高效和順暢。