網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍限制的合憲性分析

【摘要】地方政府在出臺(tái)的《網(wǎng)約車(chē)實(shí)施管理細(xì)則》中限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍引發(fā)了公眾質(zhì)疑。本文針對(duì)這一問(wèn)題，從合法性和合理性兩個(gè)方面對(duì)地方政府規(guī)章限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍的合憲性進(jìn)行分析。在合法性方面，從公民基本權(quán)利出發(fā)，限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍構(gòu)成了對(duì)公民平等權(quán)、遷徙自由權(quán)和就業(yè)權(quán)的侵犯，同時(shí)違背法律保留原則和法律優(yōu)先原則，不具有合法性。在合理性方面，地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍所追求的目的不具有正當(dāng)性，不符合比例原則，不具有合理性。最后，本文得出結(jié)論：地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍不具有合憲性。

【關(guān)鍵詞】戶籍制度 公民基本權(quán)利 目的正當(dāng)性 比例原則

2016年11月1日，國(guó)家交通運(yùn)輸部等7個(gè)部門(mén)聯(lián)合頒布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《網(wǎng)約車(chē)管理辦法》）正式施行，隨后地方政府紛紛出臺(tái)了《網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則》。《網(wǎng)約車(chē)管理辦法》并未對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍進(jìn)行限制，但以北京、深圳等地在相繼出臺(tái)的《網(wǎng)約車(chē)實(shí)施管理細(xì)則》中卻對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍進(jìn)行了限制，引發(fā)了公眾和學(xué)界的質(zhì)疑和討論。本文將從合法性和合理性兩個(gè)方面對(duì)地方政府規(guī)章限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍的合憲性進(jìn)行分析。合法性分析包括三個(gè)步驟：首先從基本權(quán)利角度出發(fā)，分析限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍落入哪項(xiàng)憲法基本權(quán)利的保護(hù)范圍。其次，以法律保留原則為標(biāo)準(zhǔn)分析地方政府規(guī)章是否有權(quán)對(duì)公民的基本權(quán)利進(jìn)行限制。最后，在基本權(quán)利之外，以法律優(yōu)先原則為標(biāo)準(zhǔn)，分析地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍是否與上位法相抵觸。合理性分析以比例原則為標(biāo)準(zhǔn)，分析地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍的手段與目的之間的關(guān)系。

一、網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍限制的合法性分析

（一）戶籍限制侵犯網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的基本權(quán)利

戶籍制度在我國(guó)由來(lái)已久，是一項(xiàng)基本的國(guó)家行政制度。在認(rèn)可戶籍制度帶給我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到戶籍制度帶給我國(guó)社會(huì)的弊端，而隨著我國(guó)公民法治意識(shí)的提升，人們?cè)絹?lái)越意識(shí)到戶籍制度對(duì)自身基本權(quán)利的侵犯，在勞動(dòng)就業(yè)和職業(yè)選擇中主張取消戶籍限制成為社會(huì)各界的一致呼聲。綜合不同學(xué)者的觀點(diǎn)，總結(jié)地方政府在戶籍制度背景下限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍主要涉嫌侵犯公民以下權(quán)利：

1.平等權(quán)?！稇椃ā返?3條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等。”平等權(quán)是憲法賦予我國(guó)公民的基本權(quán)利之一，是公民其他權(quán)利的基礎(chǔ)和前提。地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)必須是本地戶籍，使非本地戶籍的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)遭受不平等待遇，是對(duì)非本地戶籍的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的歧視，侵犯了其作為公民的平等權(quán)。從政府的職能看，政府應(yīng)該通過(guò)法律手段幫助社會(huì)掃除任意的歧視，而不應(yīng)該自己采取手段設(shè)定限制，對(duì)公民進(jìn)行歧視。

2.遷徙自由權(quán)。遷徙自由權(quán)，是指公民可獨(dú)立自由地旅行和改變自己定居住所或居所的自由。我國(guó)1954年《憲法》中有關(guān)于公民的遷徙自由的規(guī)定，而后來(lái)的歷部憲法中均未規(guī)定，對(duì)此，有學(xué)者主張“憲法中規(guī)定公民遷徙自由權(quán)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，但公民遷徙自由權(quán)的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，遷徙自由立法也不可能一步到位，必須與戶籍管理制度的改革協(xié)調(diào)推進(jìn)?！盵1]對(duì)非本轄區(qū)居民的教育、就業(yè)、醫(yī)療保障等一系列差別待遇牽絆住了公民自由遷徙的腳步，公民在遷徙之前，不得不考慮地方相關(guān)政策，為自己今后的就業(yè)、生活做打算。地方政府要求網(wǎng)約車(chē)司機(jī)必須是本地戶籍，是間接地為公民遷徙的自由選擇設(shè)置障礙，遷徙自由權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，不應(yīng)成為政府的行政審核事項(xiàng)。

3.就業(yè)權(quán)。就業(yè)權(quán)包含在勞動(dòng)權(quán)中，是勞動(dòng)者以獲取勞動(dòng)報(bào)酬為目的依法享有的平等就業(yè)和職業(yè)選擇的權(quán)利。我國(guó)法律與我國(guó)參加的國(guó)際條約中均表明我國(guó)公民平等地享有就業(yè)權(quán)?！稇椃ā返?2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)?！薄秳趧?dòng)法》第3條規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利?！贝送?，《世界人權(quán)宣言》以及我國(guó)加入的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》、《國(guó)際勞工組織公約》等國(guó)際公約均規(guī)定，消除職業(yè)歧視，促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)平等和待遇平等是締約國(guó)的義務(wù)。地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍，剝奪了網(wǎng)約車(chē)司機(jī)平等地獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的權(quán)利和按照個(gè)人意愿選擇職業(yè)的權(quán)利，侵害了網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的就業(yè)權(quán)。

（二）法律保留原則

對(duì)基本權(quán)利的合憲限制，首先要符合形式要件，即法律保留原則；其次要符合實(shí)質(zhì)要件，主要是比例原則。[2]簡(jiǎn)單地講，法律保留原則是指對(duì)基本權(quán)利的限制，只能通過(guò)法律進(jìn)行。此處的“法律”指的是狹義上的法律，即由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律。而地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍，公然侵犯了網(wǎng)約車(chē)司機(jī)作為公民的基本權(quán)利，超越了法定權(quán)限，違反了法律保留原則。

（三）法律優(yōu)先原則

《憲法》第5條規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！薄读⒎ǚā芬詰椃楹诵呐c基礎(chǔ)，要求下位法不得同上位法相抵觸。《行政許可法》第16條也規(guī)定：地方政府規(guī)章不得增設(shè)違反上位法的其他條件。根據(jù)《行政許可法》第15條第2款的規(guī)定：“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)”。從基本權(quán)利角度，限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍構(gòu)成了對(duì)憲法中所保護(hù)的基本權(quán)利的侵犯；從法律位階角度，地方政府規(guī)章私自增設(shè)對(duì)公民基本權(quán)利的限制，限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)進(jìn)入該地區(qū)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)約車(chē)，構(gòu)成了對(duì)上位法的抵觸，故違反了法律優(yōu)先原則。

二、網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍限制的合理性分析

比例原則是衡量行政主體合理行政的重要原則，也是分析行政主體對(duì)基本權(quán)利合憲限制的實(shí)質(zhì)要件。比例原則傳統(tǒng)的“三階結(jié)構(gòu)”包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則。然而我國(guó)有學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了在“三階結(jié)構(gòu)”中目的正當(dāng)性的缺乏，建議將目的正當(dāng)性原則納入比例原則中。目的正當(dāng)性是指國(guó)家對(duì)基本權(quán)利的限制必須是為了追求正當(dāng)?shù)哪康?；適當(dāng)性原則是指法律所采取的限制性手段，必須能夠促成其所追求的目的；必要性原則要求在多種可能的適當(dāng)手段中，選擇最溫和、對(duì)被限制對(duì)象干預(yù)最小的手段；狹義比例原則要求手段所追求的目標(biāo)（某種公益的實(shí)現(xiàn)或者增進(jìn)）大于對(duì)基本權(quán)利造成的損害或者不利益。[3]地方政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍不符合比例原則具體分析如下：

（一）目的正當(dāng)性

地方政府通過(guò)限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍所追求的目的不具有正當(dāng)性，理由主要是：地方規(guī)章中對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍限制明顯與《暫行辦法》的立法目的相背離。《北京市網(wǎng)約車(chē)管理實(shí)施細(xì)則》開(kāi)篇即引用了《網(wǎng)約車(chē)管理辦法》第一條規(guī)定：“為更好地滿足社會(huì)公眾多樣化出行需求，促進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。”可以看出《網(wǎng)約車(chē)管理辦法》首要立法目的是為了滿足人們的出行需求，其次才是“促進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益”。限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍明顯與“更好地滿足社會(huì)公眾多樣化需求”的目的不符。此外，交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)在解讀《暫行辦法》新聞發(fā)布會(huì)上明確表示，“這次深化出租汽車(chē)行業(yè)改革，我們秉持‘以乘客為本的原則，把更好地滿足群眾個(gè)性化需求作為改革的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，力求彰顯公平正義，兼顧各方利益，尋求改革的共識(shí)，力爭(zhēng)取得改革‘最大公約數(shù)?！眹?guó)務(wù)院辦公廳也在同一時(shí)間發(fā)布的《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》同樣要求，網(wǎng)約車(chē)管理“應(yīng)堅(jiān)持乘客為本”、“提供網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的駕駛員及其車(chē)輛，應(yīng)符合提供載客運(yùn)輸服務(wù)的基本條件?！?/p>

（二）適當(dāng)性原則

限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍不能促成相關(guān)問(wèn)題的解決，反而有可能帶來(lái)更多的危害。以北京市為例，北京市交委在回應(yīng)質(zhì)疑中表示，規(guī)定網(wǎng)約車(chē)司機(jī)是北京籍基于四方面的原因：一是北京四個(gè)中心功能定位的發(fā)展要求。二是治理“城市病”、疏解非首都功能的要求。三是治理交通擁堵的要求。四是政策法規(guī)的要求。我們可以看出上述四方面原因中的第一和第四方面明顯與實(shí)際不符，首先限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍明顯與北京市的中心功能定位無(wú)關(guān)，其次地方政府規(guī)章無(wú)權(quán)增設(shè)限制公民基本權(quán)利的規(guī)定，此在前述已說(shuō)明。針對(duì)第二和第三方面的原因，我們可以明顯看出北京市交委的目的是對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行數(shù)量控制。但是首先必須明確政府對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行數(shù)量控制，不可避免地將對(duì)網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)的良性運(yùn)行造成諸多弊端。第一，大量網(wǎng)約車(chē)司機(jī)將因無(wú)法獲得牌照而被迫退出網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)，或轉(zhuǎn)而變身“黑車(chē)”繼續(xù)存在，加劇黑車(chē)市場(chǎng)的擴(kuò)張，增加政府打擊非法運(yùn)營(yíng)的制度成本。第二，部分私家車(chē)主利用閑暇時(shí)間提供約租車(chē)服務(wù)的積極性將被挫傷。第三，網(wǎng)約車(chē)數(shù)量管制對(duì)緩解打車(chē)難、打車(chē)貴等問(wèn)題無(wú)益且有害，不能滿足公眾多樣化的出行需求。第四，有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)數(shù)量規(guī)模的不當(dāng)限制，還可能催生出網(wǎng)約車(chē)牌照尋租等問(wèn)題，據(jù)相關(guān)報(bào)道也驗(yàn)證了此種情形屢見(jiàn)不鮮。第五，“城市病”、疏通交通的方式有很多種，而且經(jīng)驗(yàn)證明新行業(yè)的產(chǎn)生需要一部分時(shí)間在行業(yè)內(nèi)部自我調(diào)節(jié)，行業(yè)自律與自我調(diào)節(jié)可以達(dá)到數(shù)量控制。政府的“擔(dān)憂”沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)研，缺乏數(shù)據(jù)與證據(jù)支持，僅停留在假想層面。綜上，我們可以看出對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的戶籍進(jìn)行限制不但不能夠解決北京市交委回應(yīng)的四方面問(wèn)題，而且會(huì)產(chǎn)生更多難以解決的新問(wèn)題，最嚴(yán)重的是將威脅城市的發(fā)展與安全。

（三）必要性原則

以北京市為例，政府采取“本地戶籍+本地牌照”的方式對(duì)網(wǎng)約車(chē)數(shù)量進(jìn)行控制，雖然在短時(shí)間內(nèi)就能夠達(dá)到效果，政府憑借在出租車(chē)領(lǐng)域?qū)嵤┒嗄甑慕?jīng)驗(yàn)操作起來(lái)也“得心應(yīng)手”，但是以侵犯公民基本權(quán)利的方式獲得的效果絕非應(yīng)采納的良方。英國(guó)倫敦在不同路段上因地制宜的做法所帶來(lái)的良好效果已經(jīng)吸引了世界的目光[4]，同樣能夠有效解決網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管問(wèn)題，方式也更為溫和。所以，限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍絕非政府實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的唯一手段，不符合必要性原則。

（四）狹義比例原則

限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍違反狹義比例原則主要理由包括：第一，隨著我國(guó)法治教育的不斷深化、我國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)致力于消除戶籍歧視、性別歧視、年齡歧視等職業(yè)歧視的存在，地方政府公然對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)進(jìn)行戶籍限制實(shí)為一種退步。第二，限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍的弊端大于益處。網(wǎng)約車(chē)未出現(xiàn)之前，傳統(tǒng)出租車(chē)一直是市場(chǎng)主力軍，但因出租車(chē)數(shù)量的管控，加上巨大的市場(chǎng)需求存在，又催生了大量“黑車(chē)”，形成了“黑車(chē)”經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)。部分網(wǎng)約車(chē)之前就是黑車(chē)，加入網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)之后，黑車(chē)司機(jī)變成網(wǎng)約車(chē)司機(jī)，收入因此增漲了不少，一方面能從平臺(tái)獲得獎(jiǎng)勵(lì)，另一方面平臺(tái)能提供很多客戶。但限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的新政實(shí)施后，網(wǎng)約車(chē)司機(jī)缺少合法身份，于是又回到黑車(chē)行列。而這種“回歸”不但使得黑車(chē)司機(jī)面臨違法風(fēng)險(xiǎn)，乘客也面臨安全隱患。第三，網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)本因利用“互聯(lián)網(wǎng)”便利公眾出行，但是限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍的方式，使公眾“一夜回到了解放前”，供需再次失衡?！缎戮﹫?bào)》2017年4月24日?qǐng)?bào)道指出：“滴滴出行”數(shù)據(jù)顯示：21點(diǎn)至23點(diǎn)，北京地區(qū)快車(chē)打車(chē)平均成功率僅為54.1%，接近一半的用戶叫車(chē)需求無(wú)法被有效滿足，供需明顯失衡。綜上所述，地方政府所追求的利益不能夠大于侵犯網(wǎng)約車(chē)司機(jī)基本權(quán)利，證明了政府限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍行為的不合理。

三、結(jié)論

本文的結(jié)論是：地方政府規(guī)章對(duì)網(wǎng)約車(chē)司機(jī)進(jìn)行戶籍限制不具有憲法正當(dāng)性。隨著我國(guó)推進(jìn)國(guó)家民主法治進(jìn)步的深入，在中國(guó)戶籍制度改革日益提上日程的時(shí)代背景下，在公民主張戶籍制度捆綁權(quán)利和福利呼聲高漲的環(huán)境下，地方政府使用限制網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍制度的方式進(jìn)行城市管理，為戶籍制度的改革增加了難度，也使自身陷入自我打臉的惡性循環(huán)，是政府短視與“懶政”思維的體現(xiàn)。

目前，很多國(guó)家已經(jīng)認(rèn)可了網(wǎng)約車(chē)的合法地位，對(duì)于從事該行業(yè)的司機(jī)也有相關(guān)的要求，均未要求司機(jī)必須是本地人。地方政府應(yīng)立足自己城市本身的特點(diǎn)與習(xí)慣放眼世界，積極主動(dòng)地調(diào)查和研究符合本城市網(wǎng)約車(chē)發(fā)展規(guī)律的管理方式，充分利用市場(chǎng)和技術(shù)手段，改變舊的監(jiān)管模式，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，真正引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府和市場(chǎng)的關(guān)系。地方政府應(yīng)在憲法和法律框架內(nèi)對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)施管理，集思廣益，積極思考，為網(wǎng)約車(chē)管理模式提供范本，依憲治國(guó)不能一碰到社會(huì)現(xiàn)實(shí)就膽怯。

參考文獻(xiàn)

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基金項(xiàng)目：本文為遼寧師范大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目：網(wǎng)約車(chē)司機(jī)戶籍限制的合憲性分析（編號(hào)：201710165000370）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：蔡紫璇（1997-），女，滿族，遼寧興城人，遼寧師范大學(xué)，法學(xué)專(zhuān)業(yè)，本科學(xué)生。