楊光斌：中國政治改革的邏輯

董可馨

1978年改革開放啟動，此后經(jīng)濟改革引領(lǐng)社會變革，激發(fā)出各領(lǐng)域的活力。伴隨經(jīng)濟與社會巨變，政治領(lǐng)域的改革也逐步展開。

這40年來中國政治治理發(fā)生了何種變化？又如何變化？《南風(fēng)窗》記者專訪了全國政協(xié)外事委員會委員、中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長楊光斌教授。

楊光斌教授的研究集中于國家理論、民主理論、制度變遷理論和世界政治，他的學(xué)術(shù)成果不僅在學(xué)界影響廣泛，也一定程度上作用于政治實踐。

在他看來，改革開放之后，政治領(lǐng)域總體而言是在保持黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制基本結(jié)構(gòu)不變的情況下，朝著分權(quán)化、法治化和更多民主、更多自由的方向發(fā)展。他極其看重國家能力，認為國家之間的差別不在政體，而在國家能力，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化之肯綮，在于形成“有能力的有限政府”。

40年的政治改革方向

南風(fēng)窗：改革開放40年了，40年來，中國政治改革的邏輯是什么？帶來了何種變化？

楊光斌：改革開放以來，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化帶來社會結(jié)構(gòu)的變化，社會結(jié)構(gòu)的變化也帶來政治的變化。總體方向上，我認為是在保持黨的領(lǐng)導(dǎo)和民主集中制這個基本結(jié)構(gòu)不變的情況下，朝著分權(quán)化、法治化、更多的民主和自由的方向發(fā)展。

比如說在中央地方關(guān)系上，我稱之為政治單一制和經(jīng)濟聯(lián)邦主義。聯(lián)邦主義就是權(quán)力的分享與共治，地方政府在稅收等方面有很大的權(quán)力。在國家—社會關(guān)系，也就是“官民關(guān)系”上，我們有那么多的社團組織，可以說事實上社會有很大的自由。所以總體而言，在國家與社會、國家與地方關(guān)系這兩個維度上，都朝著更多的民主和自由、朝著分權(quán)化和法治化的方向發(fā)展。

南風(fēng)窗：這個變化是自發(fā)的，還是設(shè)計的？

楊光斌：既有自發(fā)的，也有設(shè)計的。在中央地方關(guān)系上，采取分稅制，在國家—社會關(guān)系中，過去強調(diào)社會管理，后來到社會治理，這些都是設(shè)計。有一種說法是經(jīng)濟體制改革一路突飛猛進，而政治體制改革相對滯后，我是不同意的。因為所謂的政治體制改革滯后的說法，大概有一個目標，就是中國的政治體制沒有朝著美國的榜樣轉(zhuǎn)變，這是一個預(yù)設(shè)的前提，事實則是，世界上很多發(fā)展中國家參照美國進行改革，結(jié)果是怎么樣呢？一塌糊涂。

南風(fēng)窗：你非常重視國家能力，也曾經(jīng)說過，國家的區(qū)別并不在于政體的差別，而在于國家治理能力。在解釋國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的時候，你就用了“有能力的有限政府”這樣的表述。

楊光斌：對，有能力的有限政府，更完整地說就是國家有能力，權(quán)力有邊界，權(quán)力受制約。在改革開放過程中，市場拓展得越來越大，但伴隨著市場拓展，權(quán)力的手伸得越來越長。鄭州市是小麥主產(chǎn)區(qū)，人們吃饅頭多，所以鄭州市專門設(shè)有饅頭管理辦公室；還有的地方管理涼皮、肉夾饃也是類似，老百姓去賣這些東西都需要資質(zhì)，傳統(tǒng)手工藝變成地方政府自賦的一種壟斷權(quán)力，資格審查通過了才能從事相應(yīng)行業(yè)。這就是政府的手沒有邊界了。

但是光講有限政府也不行，有限政府也可能變成一個沒有能力的政府，這在西方國家，尤其在發(fā)展中國家，是普遍存在的，所以還需要國家有能力。國家治理體系、治理現(xiàn)代化的核心就是治理能力的問題。

治理體系其實很簡單，對于什么是現(xiàn)代化的治理體系，大家都有共識，人民主權(quán)、法治、市場、自治，這沒問題。但問題是，發(fā)展中國家、后發(fā)國家都有這些東西，比如南亞、東南亞、非洲、拉丁美洲，他們都有這些所謂的現(xiàn)代化的治理體系，但是它為什么發(fā)展不起來？關(guān)鍵是國家沒有能力。印度按照英國體制建立起來了，但它變不成英國，菲律賓按照美國的體制建立，但變不成美國。

南風(fēng)窗：那如何保障國家有治理能力？

楊光斌：說到底這是一個政治體制、政治機制問題。在中國，民主集中制是保證國家治理能力的根本之道，我認為民主集中制就是中國模式的核心。很多西方國家和發(fā)展中國家在學(xué)中國，但根本的政治制度是學(xué)不來的。在許多發(fā)展中國家，沒有民主集中制，發(fā)展中普遍存在的封建制社會結(jié)構(gòu)就很難改變，國家就無力治理。在我們國家，目前民主集中制正在趨向平衡，當然集中得多一些， 民主的范圍可能要小一點。用習(xí)近平總書記的話說是，民主得不夠，集中得也不夠。

中國的民主觀

南風(fēng)窗：你在民主理論方面著述很多，根據(jù)你以往的研究，中國人是怎么理解民主的，或者說中國人的民主觀是什么樣的？

楊光斌：改革開放以來，中國人流行的民主觀是美國式的自由主義民主，有競爭性選舉就是民主，沒有競爭性選舉就不是民主。

有限政府也可能變成一個沒有能力的政府，這在西方國家，尤其在發(fā)展中國家，是普遍存在的，所以還需要國家有能力。國家治理體系、治理現(xiàn)代化的核心就是治理能力的問題。

所以20世紀90年代之后對村民自治研究特別多，成為政治學(xué)的“顯學(xué)”。我的看法是，改革開放以來，農(nóng)村自由多了，但是改革開放以前并不一定缺民主，中國太大，我也不能說所有的地方不缺民主，而有些地方不缺。比如我所在的村，在我小時候，生產(chǎn)隊干部都是選舉產(chǎn)生的，不是任命的。但是那時候沒自由，上面讓你種什么莊稼你就得種什么，這是計劃經(jīng)濟。這是改革前后的一個最大的區(qū)別。

改革開放以后，農(nóng)村是按照選舉式民主去推進的，雖然從某種意義上來說，它是一個進步，但結(jié)果非常不理想。傳統(tǒng)的中國農(nóng)村是個家族社會，宗法在維持著農(nóng)村社會的和諧。革命以后這個東西沒了，改革開放以后有所恢復(fù)，但是隨之而來的是西方選舉制度的沖擊。在很多村落這種分裂化程度很高，帶來的不是和諧而是分裂。

很多人對民主的認識其實非常有限，主要是來源于幾個美國作家，比如熊彼特、達爾和薩托利等—就這些可能還沒看完。這些人論證的就是選舉式民主，往往把民主簡單等同于選舉。選舉民主背后實質(zhì)上是黨爭民主。從1980年到2010年的30年間，世界上流行的都是競爭性的選舉式民主。但2011年“阿拉伯之春”變成“阿拉伯之冬”，這就是選舉民主導(dǎo)致的動蕩。那發(fā)達國家呢？美國出了個特朗普總統(tǒng)，所以美國也從道德高地上走下來了。

因此務(wù)實理性的中國人，普遍地開始反思“民主等于選舉”這個神話。在學(xué)術(shù)界也慢慢地開始轉(zhuǎn)向討論實質(zhì)性民主，從程序民主轉(zhuǎn)向更多的實質(zhì)民主。

南風(fēng)窗：你在談民主時經(jīng)常會提到“阿拉伯之春”，它給你何種啟發(fā)？

楊光斌：政治理論不但來自書本知識，更多的是來源于現(xiàn)實政治，就看有沒有能力去捕捉，去觀察。我根據(jù)這十來年世界政治的變化，總結(jié)出民主的同質(zhì)化條件，一共三條。如果沒有這些條件，去搞民主，失敗是正常的，運轉(zhuǎn)成功是反常的。

第一，是否有國家認同。不能因為搞選舉導(dǎo)致國家分裂。事實上很多國家就因為選舉導(dǎo)致了國家分裂，南斯拉夫那么小的國家一分為七，捷克斯洛伐克一分為二，蘇聯(lián)一分為十五。第二，有沒有共享信念。即使有國家認同，但一國之內(nèi)可能“主義”之爭特別厲害。且不說不同宗教之間的斗爭，哪怕同在伊斯蘭教之中，也存在遜尼派和什葉派內(nèi)部的分裂，結(jié)果選舉變成了教派斗爭的工具。第三，有沒有基本的社會平等。因為選票是靠人頭說話，所以在泰國肯定就是農(nóng)民黨贏，城市中產(chǎn)階級必輸。

這十來年來，通過學(xué)術(shù)界關(guān)于民主的話語認識，總體來說民主理論正在豐富起來，從單一的自由主義民主，選舉式民主，到今天的參與式民主，協(xié)商民主，還有我提出的民本主義民主，可治理的民主。在學(xué)術(shù)上，我們自己的話語權(quán)越來越重。另外，從官方到老百姓，關(guān)于民主的認識，越來越理性，越來越成熟，不再認為美國那一套東西是我們唯一的方向。應(yīng)該要結(jié)合國情，道理就是這么簡單。

南風(fēng)窗：你提到了協(xié)商民主，協(xié)商民主在我們國家確實是越來越成熟，它已經(jīng)為官方層面所認可，這種民主方式在實際政治生活中如何體現(xiàn)？

楊光斌：黨的十九大報告、習(xí)近平總書記在人民代表大會成立60周年的講話，還有全國政協(xié)成立65周年講話當中都提到了協(xié)商民主，2015年12月份中共中央專門印發(fā)了《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。官方的認定，說明這是一個方向。

中國有協(xié)商政治的傳統(tǒng)，比如上有古代的廷議，下有祠堂、鄉(xiāng)規(guī)民約這些東西。但是它衡量起來沒有像選舉式民主那么簡單，選舉式民主就是特定時間，到特定地點去投票。

政治是分層次的，如果不了解中國政治，可能就感覺不到協(xié)商民主體現(xiàn)在什么地方。就全國層面來說，立法和公共政策制定的協(xié)商性質(zhì)很強，比如物權(quán)法的制定。涉及到千萬人的利益的，有的會通過互聯(lián)網(wǎng)參與提意見。國務(wù)院也規(guī)定，凡是涉及到人們的切身重大利益的，都要有專家認證，相關(guān)當事人的協(xié)商，這都有例行規(guī)定。

第二個層次是部門政策制定。部門政策制定的協(xié)商性在加強。比如說滴滴打車的合法化，這個就是協(xié)商出來的。三年前交通部門的主管官員帶著處長在北大國發(fā)院和學(xué)者代表、從業(yè)代表、企業(yè)、官員這四方討論十幾個小時，最后達成共識，滴滴合法化。很多時候我覺得我們的政府太輕市場了，但這就是另外一個話題了。不過它的決策模式就是這個樣子。

從官方到老百姓，關(guān)于民主的認識，越來越理性，越來越成熟，不再認為美國那一套東西是我們唯一的方向。應(yīng)該要結(jié)合國情，道理就是這么簡單。

第三個層次是地方政府。地方政府的很多決策現(xiàn)在都是協(xié)商式的，在深圳南山區(qū)，幾年前，修粵港高速公路，一開始的方案是在地面上修，深圳市老百姓不干，然后政府提出第二個方案，做成下沉式的，老百姓還不干，最后全封閉。這也是協(xié)商出來的。

基層政治協(xié)商就更不用說了，比如村民議事會、民主懇談會這一類。我們的民主體現(xiàn)在特定群體當中，在官員的產(chǎn)生，領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生當中，協(xié)商以后有選舉程序；但政策過程當中，協(xié)商民主是通過協(xié)商而達成的共識性民主。所以說要深刻理解中國協(xié)商民主需要有對中國的政治分層的理解，分層的解釋，不是大而化之地認為有沒有。

南風(fēng)窗：談民主的時候離不開法治，你的態(tài)度是先有法治，而后才有民主，不然民主是沒有保障的。

楊光斌：對，西方歷史是這樣的。什么是好政治？好政治就是民主、權(quán)威、法治的動態(tài)平衡。人類社會一直走來，沒有權(quán)威就沒有秩序。但近代以來，政治當中出現(xiàn)了一個重要的變量，就是大眾民主。民主過多，可能變?yōu)槊翊?，?quán)威過多，也可能變成獨裁，因此這些都需要法治去約束。

法治太多也不行。美國的法治主義是什么呢？它在起源上是保護土地私有制和私有財產(chǎn)的，是保護前現(xiàn)代的舊制度的，封建制中的各種有形無形的法律最發(fā)達，流行的是所謂“法祖宗之法”，所以變法難。亨廷頓在40年前就說，有很多問題產(chǎn)生于法治至上，這是反現(xiàn)代性的?，F(xiàn)代化需要政府去推動，但是在美國式的法治主義面前，政府推不動，變成了所謂的“否決型政體”。我們要法治，但是要什么程度的法治？這里面很難有個統(tǒng)一標準，政府要守法，但是不能因此而限制政府去推動現(xiàn)代化。

中國政府的合法性是民心向背

南風(fēng)窗：合法性是執(zhí)政的基石，臺灣大學(xué)的朱云漢教授主持的亞洲風(fēng)向標調(diào)查（Asian Barometer Survey）顯示，從世界范圍內(nèi)來看，中國民眾對中國共產(chǎn)黨和中央政府有著很高的信任度和支持度。你認為它可以反映中國政權(quán)的合法性嗎？

楊光斌：我們中國人講的合法性是民心向背的問題，而不是簡單的民意問題。民意如流水，今天支持你明天就反對你，而民心是穩(wěn)定的。什么是民心？沒有共產(chǎn)黨就沒有穩(wěn)定的生活，這就叫民心。民意是今天你給我過一條煙，選舉時我支持你。有的人不懂民心和民意的區(qū)別，民意是不穩(wěn)定的，要敬畏的是民心。

在過去相當一段時間內(nèi)，學(xué)界自己沒弄清楚，跟著西方人講合法性，這會影響我們的自信。西方的合法性講的是什么？沒有選舉就沒有民主，沒有民主授權(quán)就沒有合法性。換句話說，你的權(quán)力不是選舉得來的，你就沒有合法性。但是合法性講的不是這個東西，這是1959年美國政治學(xué)家李普塞特對合法性的改造。

其實最早講合法性的是韋伯，一個是合法律程序，第二是政府有效。后來李普塞特保留了有效性，把法律程序置換為選舉，有選舉民主、政府有效才叫合法性。當然這個理論產(chǎn)生以后，20世紀60年代的時候，西方亂了，社會失序，從1968年法國5月風(fēng)暴到美國的反越戰(zhàn)運動，人權(quán)運動。發(fā)展中國家更亂，政變不斷。所以亨廷頓他們開始討論，不是選舉問題，而是治理能力問題，認為政府有能力就是合法性。著名政治哲學(xué)家羅爾斯講，西方的政治合法性來源于自由憲政，而非西方社會的條件完全不一樣，因此不能以自由憲政去衡量非西方國家的憲政體制。很多人不清楚這個理論脈絡(luò)，只知道有選舉民主才有合法性，實際上只是關(guān)于合法性的一家之言。

弄清楚理論脈絡(luò)以后就知道，合法性說到底是政府要能提供有效服務(wù)，承擔(dān)責(zé)任。從這個意義上來說，中國的治理就是一個最好的參考指標。這就是為什么亞洲風(fēng)向標調(diào)查、美國的皮尤調(diào)查、北大國情中心的調(diào)查都顯示，在比較的維度上，老百姓對中國政府的支持率和信任度都是很高的。

所以說合法性這個概念真的需要正本清源，以前我們總是用自由民主來衡量其他國家的政治合法性，而事實上美國的一些主流學(xué)者早就放棄了以那個標準來看待政治合法性。

南風(fēng)窗：也有學(xué)者提出，中國執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)在于政績。

好政治就是民主、權(quán)威、法治的動態(tài)平衡。人類社會一直走來，沒有權(quán)威就沒有秩序。但民主過多，可能變?yōu)槊翊?，?quán)威過多，也可能變成獨裁，因此這些都需要法治去約束。

楊光斌：績效合法性，這個是西方人老在講的?？冃Ш戏ㄐ云鋵嵕褪怯行?，就是說這個政府有效地來給你提供服務(wù)，但問題是政府可能不一定總是有效。比如說在地方政治中，有些地方政府可能侵犯老百姓的利益，老百姓可能反對地方政府，但是不反對中央政府，不反對執(zhí)政黨。所以恐怕也不是說簡單的績效能力問題。

理解這個問題恐怕還得回到中國傳統(tǒng)政治關(guān)于秩序的看法，天人合一，家國一體。觀察中國政治的合法性，還有這些更大的歷史傳統(tǒng)。很難用西方的很程序化的概念來解釋中國的政治合法性，中國人講的是“民心”。

南風(fēng)窗：也就是說，中國共產(chǎn)黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇。以人民為中心，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的根本立場，也為全社會凝聚共識提供了一個思想的基礎(chǔ)。

楊光斌：對，30年左右更新一代人，新的時代會有很多新的特征、新的挑戰(zhàn)性的矛盾，因此就需要新理論、新思想。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，一個是要回答新中國成立以來的歷史，另外一個是就改革開放以來出現(xiàn)的問題，要重新解釋，重新回答。

新思想當然包括很多了，但我理解，首先它強調(diào)歷史文明基因的重要性。改革開放以來，盡管恢復(fù)了孔廟，但是官方理論上講不清楚，也不講。習(xí)近平上任以來，到孔府孔廟，強調(diào)傳統(tǒng)文化重要性，儒家思想重要性。我們怎么來理解中國，不是40年的中國，也不是70年的中國，而是延續(xù)5000年的一個文明體。 要看到文明基因的力量，這個應(yīng)該首先是很重要的歷史哲學(xué)。

第二，特別強調(diào)人民性。改革開放，20世紀八九十年代再到十七大、十八大之前，事實上都是以經(jīng)濟發(fā)展為中心，換句話說，那可能就是一部分人先富起來?，F(xiàn)在強調(diào)的人民性怎么體現(xiàn)？體現(xiàn)在發(fā)展的方向。社會主義的核心是什么？就是人民主體性，以人民為中心，說到底就是這個。

第三， 是堅持公正的改革原則。過去的改革都是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，強調(diào)效率，但是效率的結(jié)果可能引發(fā)社會不公正。所以說十八大以來提出，以公正為導(dǎo)向。

最后，是以治理能力為核心的國家治理現(xiàn)代化的思想。這些就是從學(xué)術(shù)上來理解習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的精神內(nèi)涵。