外來工參與基層治理的“三元里經(jīng)驗”

丘汶童

2018年10月，在廣州市白云區(qū)三元里街道松柏崗社區(qū)，十三名共治議事會代表聚在一起，討論怎樣治理社區(qū)內(nèi)亂停亂放的快遞車輛。除了一名議事長，代表們一半是本地居民，另一半則是外來打工者。這是三元里街道在社會治理方面的探索，讓外來工參與到社區(qū)的治理中，融入社區(qū)、管理社區(qū)。

進城打工者群體是中國改革開放40年來最不可忽視的一股力量。他們遠離家鄉(xiāng)和親人，在陌生的大城市中孤獨打拼。異鄉(xiāng)的文化將他們區(qū)隔開來，他們很難融入城市。長期積壓的情緒、無處維權(quán)的窘境，外來人口在為城市做出巨大貢獻的同時，卻也成為極易爆發(fā)的社會不穩(wěn)定因素，與外來務工人員有關的矛盾沖突甚至群體性事件時有發(fā)生。

難題并非不可解決。白云區(qū)是廣州市外來人口最多的轄區(qū)，早在十年前，白云區(qū)就開始探索從打工者群體內(nèi)部化解矛盾的方法，并形成了以三元里街道為樣本的“三元里經(jīng)驗”。

在中國的許多一線城市，像三元里這樣大量外來人口聚群而居的情況很常見。對于許多大城市的基層治理者而言，觀察和借鑒三元里的經(jīng)驗，對解決外來工治理難的問題大有幫助。

三元里的“洪湖村”

三元里的故事要從二十多年前講起。從20世紀90年代開始，一批批湖北洪湖籍的務工人員南下廣州務工，頭幾批打工者選擇在白云區(qū)三元里街松柏崗社區(qū)落腳，從事印刷行業(yè)；后來，老鄉(xiāng)們投親靠友，也相繼來到這個城中村。在最高峰時的2007年，僅松柏崗社區(qū)就有13000名洪湖籍打工者，是本地戶籍人口的兩倍多。隨著部分打工者或返鄉(xiāng)或遷出，目前該社區(qū)仍有7000多洪湖人。

三元里稱得上廣州市第一個外來人口聚集的城中村。它距離廣州火車站近，經(jīng)濟活力強，謀生機會多，房租還不高。隨著外來務工人員迅速聚集，三元里同時出現(xiàn)了許多社會治理上的問題，比如外來人員就業(yè)、教育、計生、環(huán)境衛(wèi)生管理服務問題，不同地域打工者之間的糾紛或沖突。

由于語言、習俗上的差異，洪湖人沒少與他人發(fā)生矛盾。2006年，幾位洪湖老鄉(xiāng)在三元里的一家飯館內(nèi)吃飯，卻因為米飯是否收費的問題與飯店老板發(fā)生爭執(zhí)。洪湖人的習慣是米飯錢包含在酒菜里，但廣州的習俗是米飯要額外算錢。老鄉(xiāng)們不了解廣州的慣例，以為是本地人欺負他們外地來的，于是在結(jié)賬時，雙方發(fā)生激烈口角，最終大打出手。

在那個年代，幾百個外來務工者聚集鬧事的情況并不罕見。其實，同樣的事發(fā)生在老家洪湖，未必會有這么多人聚眾聲援。但在異鄉(xiāng)廣州，老鄉(xiāng)是他們身邊唯一的依靠，“鄉(xiāng)緣”激發(fā)著他們站出來，為彼此發(fā)聲?？恐w量大、內(nèi)部團結(jié)，洪湖老鄉(xiāng)們很少在斗爭中吃虧。

在社會最基層，矛盾往往很小但很復雜。小事往往變成大事。就以“米飯糾紛”為例，矛盾的起因只是一件不起眼的小事，但由于牽扯到老鄉(xiāng)們的自尊心，就被無限放大了。如果不能在矛盾激化前及時化解，出于相對弱勢的外來工群體會本能的抱團取暖，靠人多爭取自己的權(quán)益，這就會造成群體性事件，破壞社會的穩(wěn)定。

在這種情況下，公權(quán)力的處境很尷尬。一方面，公權(quán)力絕不能缺位，沒有公權(quán)力的介入，基層社會就會被弱肉強食的叢林法則所支配，很容易陷入無序狀態(tài)。另一方面，地方政府不了解外來人口的復雜情況，治理的靈活性差，生硬介入未必能有效地解決問題。

黨建引領 融合共治

歷史上，三元里地區(qū)一直有敢為人先的精神，三元里百姓曾在第一次鴉片戰(zhàn)爭時期勇敢抗擊英國侵略者。在社會治理這個難題面前，三元里同樣敢于先行先試。治理困境終于在2007年有了改觀。這一年，三元里街黨工委與湖北洪湖市委協(xié)作成立了荊楚印刷工流動黨支部，探索外來務工黨員的屬地化管理。洪湖人陳志2000年追隨老鄉(xiāng)來到廣州。在村里時，他就是個愛管閑事的熱心人，村民們有了糾紛，他總?cè)兔φ{(diào)解；到了廣州，不管是老鄉(xiāng)們的內(nèi)部矛盾還是洪湖人和外人的糾紛，陳志都會站出來說句公道話。慢慢地，他在老鄉(xiāng)們心中積累了不少威信，大家有了麻煩也樂得找他評評理。流動黨支部成立時，他便被推選為黨支部書記。

有了組織，以陳志為首的黨員們就承擔起為老鄉(xiāng)解決問題的職責。外來務工人員再有糾紛，拳頭不再是唯一的選擇，他們可以找黨支部出面調(diào)解。在流動黨支部的檔案夾里，《南風窗》記者看到了厚厚幾沓糾紛調(diào)解書，有破壞公物后寫下的檢討書，有鄰里握手言和后寫下的承諾書，也有房屋租賃糾紛調(diào)解書。三元里街黨工委副書記、街道辦事處主任鄧文說，流動黨支部建起來以后，社區(qū)里出現(xiàn)的問題都有人管，暴力沖突的現(xiàn)象少多了。

議事會按照“一事一議”的原則，由社區(qū)居民和外來人員共同協(xié)商解決社區(qū)的公共事務。社區(qū)大學培養(yǎng)出的骨干成員就成為了議事會的第一批代表，參與社區(qū)的治理與決策。

今年十月，三元里街道黨工委成功化解了一起“醫(yī)鬧”事件，以陳志為首的流動黨支部發(fā)揮了重要作用。由于一位老鄉(xiāng)在醫(yī)院突然死亡，不少洪湖人趕往醫(yī)院討要說法，老鄉(xiāng)們情緒激動，場面一度非常緊張。陳志趕到現(xiàn)場，從死者家屬開始，一個個地做老鄉(xiāng)們的工作，并發(fā)動老鄉(xiāng)中的黨員和骨干力量一起向老鄉(xiāng)們解釋，勸他們相信法律，等待第三方的鑒定結(jié)果。在陳志的協(xié)調(diào)和規(guī)勸下，聚眾的老鄉(xiāng)們沒有由著性子做出危險的舉動，這次由醫(yī)療糾紛引發(fā)的群體性事件被成功化解了。

不管是日常的矛盾調(diào)解，還是在“醫(yī)鬧”這樣的群體性事件中，老鄉(xiāng)們之所以相信陳志，最重要的原因是他們相信陳志的“胳膊肘不會往外拐”，他是自己人。

社會組織也是三元里基層治理的參與者。2014年，廣州市法澤城市與公益研究中心（下文稱法澤）來到三元里街松柏崗社區(qū)，理事長吳志平說，法澤要做的就是幫助流動人口融入社區(qū)，協(xié)助街道辦打造一張基層社會治理的網(wǎng)絡。

吳志平的工作是從提供服務開始的。一開始，外來務工者并不了解這個社會組織，吳志平首先要做的是贏得洪湖人的信任。她在當?shù)刈鲞^調(diào)查，外來務工人員最關心的兩件事分別是子女教育和居住環(huán)境的改善。于是，法澤在進入三元里的頭兩年分別開展了“0～3歲幼童親子早教班”和“垃圾不落地”活動，給外來人口提供服務，獲取他們的信任。

提供服務不是最終目的。2015年，法澤在三元里建立了全國首家為城中村外來工服務的社區(qū)大學，并且先后開設了寫作、演講、商務英語等課程。吳志平介紹，開設這些課程是為了選拔老鄉(xiāng)中的骨干力量，培養(yǎng)他們的組織與協(xié)調(diào)能力，為將來參與社區(qū)治理做準備。

2016年，三元里街黨工委開啟了對“共治議事會”的探索。議事會由13人組成，外來人員和社區(qū)居民各6名，另有1名街道民政科負責人擔任理事長。議事會按照“一事一議”的原則，由社區(qū)居民和外來人員共同協(xié)商解決社區(qū)的公共事務。社區(qū)大學培養(yǎng)出的骨干成員就成為了議事會的第一批代表，參與社區(qū)的治理與決策。三元里街松柏崗社區(qū)的務工者們實現(xiàn)了由自我管理到自我組織和自我決策的轉(zhuǎn)變。

外來工參與基層治理的規(guī)模還在擴大。為了更好地管理松柏崗社區(qū)內(nèi)的50多條巷子，共治議事會通過了建立“巷長制”的決定。松柏崗共選出19名巷長，他們要發(fā)現(xiàn)所在巷子里的隱患，及時化解巷內(nèi)發(fā)生的矛盾。此外，三元里還組建了上百人的社區(qū)志愿服務隊，志愿參與社區(qū)的治理。

“三元里經(jīng)驗”

至此，三元里的基層治理的網(wǎng)絡形成了。由共治議事會討論決策、19名巷長負責日常管理、上百名志愿者散落在社區(qū)提供服務?？雌饋恚@張治理網(wǎng)絡解決的只是環(huán)境衛(wèi)生、高空拋物等不起眼的瑣碎事，但它的意義遠不止于此。一方面，治理網(wǎng)絡提供了一種解決問題的模式，社區(qū)內(nèi)大大小小的事都有人管，居民遇到問題有地方解決，矛盾在生發(fā)之初就被化解了；另一方面，治理網(wǎng)絡有很強的動員力量，一旦發(fā)生了群體性事件，它可以發(fā)揮緩沖器的作用，避免事態(tài)惡化。

在上文提到的醫(yī)鬧事件中，治理網(wǎng)絡就發(fā)揮了巨大的作用。陳志的一己之力是有限的，但是有了議事會、巷長和志愿者們的協(xié)助，陳志想要傳達信息、協(xié)調(diào)工作和控制局勢就容易多了。

復盤三元里街道過去十多年的基層治理探索，三方面的力量不可忽視。一是務工者群體中出現(xiàn)了陳志這樣熱心腸、有能力的領頭人；二是以街道辦為代表的公權(quán)力及時出面，賦予了這股民間力量以合法性，引導其參與到基層治理之中；三是社會組織適時介入，提供了專業(yè)的解決方案、人才培訓，最終形成了有效的基層治理網(wǎng)絡。

黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。

白云區(qū)提出的“以黨建帶社建”解決了誰來領導基層自治的問題。

對照來看，三元里在社區(qū)治理方面的探索正符合這個方向，從“以外管外”到骨干力量的培養(yǎng)再到實現(xiàn)融合共治，三元里經(jīng)驗提供了外來務工人員集中地方的基層治理格局演變的完整線索。

尤其是，基層黨建是三元里社會治理探索的開端，也是貫穿始終的重要抓手。在聚集了上千人的城中村里，什么樣的機構(gòu)和組織既能獲得外來務工者的信任、真心實意地為老鄉(xiāng)們服務，又能成為政府與務工者之間溝通的橋梁？由外來務工者組成的黨支部具有天然的優(yōu)勢，白云區(qū)提出的“以黨建帶社建”解決了誰來領導基層自治的問題。

社會組織的作用也不可小視?；鶎咏值擂k缺少社會服務方面的專業(yè)力量，而各項日常工作又占據(jù)了他們的主要精力，在這種情況下探索基層治理的新模式，風險和成本都很高。社會組織帶來了專業(yè)知識和成熟的人才培訓方案，扮演了建議者和執(zhí)行者的角色。這正如十九大報告指出的，加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

民間、政府、社會組織各自發(fā)揮著重要的作用，這是三元里最寶貴的治理經(jīng)驗。來自三元里的治理探索正幫助更多外來務工者融入城市，也幫助更多的城市治理者化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。